國(guó)外稀土產(chǎn)業(yè)安全政策及其啟示

◎文/韓港

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國(guó)外稀土產(chǎn)業(yè)安全政策及其啟示

◎文/韓港

隨著稀土資源戰(zhàn)略地位的凸顯，世界各稀土資源消費(fèi)大國(guó)對(duì)本國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)安全日益重視。從世界各國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展歷程來(lái)看，許多國(guó)家在維護(hù)稀土產(chǎn)業(yè)安全方面積累了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。各國(guó)實(shí)踐表明，要實(shí)現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，維護(hù)本國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)安全，必須結(jié)合稀土產(chǎn)業(yè)自身特點(diǎn)、本國(guó)國(guó)情和國(guó)際局勢(shì)，構(gòu)建一個(gè)符合國(guó)情的稀土產(chǎn)業(yè)安全戰(zhàn)略規(guī)劃，運(yùn)用多元化的政策積極引導(dǎo)稀土產(chǎn)業(yè)向更加健康、環(huán)保和可持續(xù)的方向發(fā)展。

美國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)安全政策

1.稀土產(chǎn)業(yè)生存安全政策

（1）儲(chǔ)備政策。美國(guó)關(guān)于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)備制度起始于1922年。二戰(zhàn)前夕，歐洲的緊張局勢(shì)以及美國(guó)當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的重要軍事裝備的生產(chǎn)受到稀缺原材料短缺威脅的局勢(shì)，促使美國(guó)作出戰(zhàn)略政策的調(diào)整。1939年美國(guó)制定了《戰(zhàn)略材料法案》，法案正式確定了關(guān)于建立國(guó)防儲(chǔ)備和授權(quán)政府確定戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的數(shù)量和質(zhì)量的有關(guān)內(nèi)容。二戰(zhàn)以后，美國(guó)于1946年正式通過(guò)了《戰(zhàn)略儲(chǔ)備法案》，該法案承諾要確保軍事緊急狀態(tài)原材料的充足供應(yīng)，使儲(chǔ)備制度成為常態(tài)，同時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)正式將稀土資源劃入到儲(chǔ)備物資之列。1973年由于在關(guān)貿(mào)總協(xié)定的東京談判中，稀土產(chǎn)品的進(jìn)出口關(guān)稅進(jìn)一步下降，美國(guó)相應(yīng)地減少了稀土資源的儲(chǔ)存數(shù)量。1979年，剛剛成立的美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局接管了戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備，進(jìn)一步減少了稀土產(chǎn)品的儲(chǔ)備量，并且被國(guó)會(huì)授權(quán)出售了457噸的戰(zhàn)略性稀土產(chǎn)品。20世紀(jì)90年代隨著蘇聯(lián)解體，美國(guó)最終徹底放棄了對(duì)于稀土資源的儲(chǔ)備。由此可見(jiàn)，美國(guó)稀土資源儲(chǔ)備政策的演變完全是為本國(guó)的國(guó)防安全服務(wù)的。

（2）稀土資源國(guó)際局勢(shì)應(yīng)對(duì)策略。針對(duì)我國(guó)對(duì)稀土工業(yè)進(jìn)行調(diào)整并對(duì)稀土出口進(jìn)行限額的相關(guān)政策，美國(guó)各級(jí)政府官員高度關(guān)注并出臺(tái)積極應(yīng)對(duì)的策略。2010年3月18日，稀土法案被時(shí)任美國(guó)眾議員的麥克·考夫曼提出，該法案要求國(guó)防部和其他聯(lián)邦部門(mén)振興美國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)，并呼吁建立國(guó)家稀土儲(chǔ)備。2010年3月17日，美國(guó)能源部官員發(fā)表聲明，提出能源部將開(kāi)始部署美國(guó)稀土供應(yīng)的戰(zhàn)略計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)稀土供應(yīng)多元化，從人財(cái)物角度大力支持稀土替代品的研究與開(kāi)發(fā)，降低進(jìn)口依存度，減少對(duì)稀土進(jìn)口的依賴。2010年9月29日美國(guó)下議院一致通過(guò)了《2010年稀土元素和關(guān)鍵礦產(chǎn)資源振興法案》。

2.稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展安全政策

（1）生產(chǎn)資助政策。美國(guó)根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)稀土的供求狀況、結(jié)合本國(guó)人力和資源的稟賦以及稀土產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境的影響作出政策調(diào)整，實(shí)行國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼的方式支持稀土產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)利用發(fā)展。美國(guó)最大的稀土礦芒廷帕斯礦在開(kāi)發(fā)之時(shí)受到美國(guó)政府的資助，無(wú)論在產(chǎn)量和技術(shù)方面都發(fā)展迅速，這使得20世紀(jì)50年代美國(guó)成為世界上稀土資源的主要生產(chǎn)國(guó)和供應(yīng)國(guó)。

（2）科研創(chuàng)新鼓勵(lì)政策。美國(guó)重視稀土產(chǎn)品的技術(shù)研發(fā)，對(duì)稀土科研項(xiàng)目資助力度加大，通過(guò)將部分稀土原材料進(jìn)行技術(shù)深加工之后再高價(jià)出口，賺取高額加工費(fèi)用。美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)資助了許多與稀土相關(guān)的研究項(xiàng)目，基礎(chǔ)研究項(xiàng)目側(cè)重于稀土元素本身，應(yīng)用研究側(cè)重于稀土在某一特定方面的應(yīng)用，如美國(guó)宇航局參與的稀土永久磁體在斯特林發(fā)動(dòng)機(jī)中的應(yīng)用等。

（3）人才培養(yǎng)政策。政府和企業(yè)注重培養(yǎng)關(guān)于稀土冶煉和分離技術(shù)的專業(yè)人才?？屏_拉多州礦山大學(xué)開(kāi)設(shè)了以稀土元素為中心的關(guān)于稀有金屬冶煉方面的工學(xué)課程，專門(mén)培養(yǎng)稀土方面的專業(yè)人才。

（4）環(huán)境保護(hù)政策。美國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展非常注重經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境保護(hù)。如美國(guó)最大的稀土礦芒廷帕斯礦由于在國(guó)際市場(chǎng)上失去了價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力而勉強(qiáng)維持，后來(lái)由于在提取稀土的過(guò)程中產(chǎn)生的放射性物質(zhì)對(duì)周圍環(huán)境造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，并嚴(yán)重污染了地下水，造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境的破壞，受到美國(guó)社會(huì)各界的指責(zé)，最終該礦于1998年被關(guān)閉。

日本稀土產(chǎn)業(yè)安全政策

1.稀土產(chǎn)業(yè)生存安全政策

（1）儲(chǔ)備政策。作為礦產(chǎn)資源匱乏的國(guó)家，日本始終把稀有礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)備放在重要位置。1983年，《國(guó)家稀有金屬儲(chǔ)備制度總規(guī)劃》正式出臺(tái)，標(biāo)志著日本開(kāi)始實(shí)行國(guó)家儲(chǔ)備制度，隨著系列法律法規(guī)出臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)備。2006年頒布了《國(guó)家能源資源戰(zhàn)略新規(guī)劃》，規(guī)劃批準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省進(jìn)一步將鉑、銦和稀土類三種資源納入到儲(chǔ)備物資之列，至此日本已經(jīng)建立正式的國(guó)家稀土資源儲(chǔ)備制度。

（2）多元化的供應(yīng)政策。鼓勵(lì)本國(guó)企業(yè)涉足投資海外礦產(chǎn)資源，在海外礦產(chǎn)資源勘查、融資擔(dān)保等方面為企業(yè)提供一定的支持政策。除了與現(xiàn)有的亞洲和非洲國(guó)家建立合作協(xié)議之外，必要時(shí)追加預(yù)算，日本還集中改善了與獨(dú)聯(lián)體國(guó)家之間的外交關(guān)系，可見(jiàn)政府的支持援助與保障稀土資源的供應(yīng)安全有著密切聯(lián)系。

（3）“脫稀土”為代表的連續(xù)性支持政策。2007年，日本啟動(dòng)了稀有金屬替代材料開(kāi)發(fā)計(jì)劃，2009年，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省開(kāi)始實(shí)施“脫稀土”政策，“脫稀土”政策一方面鼓勵(lì)資源回收利用，另一方面鼓勵(lì)稀土替代品的研發(fā)，以擺脫本國(guó)稀土資源的對(duì)外依存度。 2011年，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省出臺(tái)總額約331億日元的政府補(bǔ)助政策，補(bǔ)助110個(gè)公司的160個(gè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)日本企業(yè)提高稀土回收利用，減少稀土用量，拓寬進(jìn)口渠道，并根據(jù)需要追加投入。2012年，繼續(xù)提供50億日元的補(bǔ)貼，以支持減少使用鏑釹磁材料、提高回收利用和開(kāi)發(fā)新技術(shù)的項(xiàng)目。

2.稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展安全政策

（1）技術(shù)研發(fā)與保護(hù)政策。日本的稀土利用技術(shù)一直非常先進(jìn)高端，許多技術(shù)都是原創(chuàng)型的專利技術(shù)，特別是在永磁材料應(yīng)用方面的研究成果最為豐富。日本的專利意識(shí)很強(qiáng)，專利操作手段成熟，在我國(guó)專利法頒布實(shí)施的第一天，日本住友特殊金屬就在華申請(qǐng)釹鐵硼專利，雖然由于種種原因并未申請(qǐng)成功。因?yàn)閷＠麢?quán)的限制，在產(chǎn)業(yè)鏈下游，我國(guó)稀土產(chǎn)品許多都無(wú)法出口到美國(guó)和日本。

（2）環(huán)境保護(hù)政策。當(dāng)前日本的稀土產(chǎn)業(yè)主要集中在稀土分離產(chǎn)業(yè)，即主要以高純度的稀土氧化物為原料生產(chǎn)高附加值的稀土產(chǎn)品。日本稀土產(chǎn)業(yè)布局在國(guó)內(nèi)實(shí)行集中化的同時(shí)，也將一些資源耗費(fèi)量大的環(huán)節(jié)或者低端環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到國(guó)外，以減輕本國(guó)稀土資源的進(jìn)口和減少稀土產(chǎn)業(yè)造成的國(guó)內(nèi)環(huán)境的污染。

韓國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)安全政策

1.稀土產(chǎn)業(yè)生存安全政策

（1）資源儲(chǔ)備政策。2008年3月，韓國(guó)將12種稀有金屬列為“國(guó)家極為稀缺的戰(zhàn)略資源”，邁出了國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備步伐。至2012年，稀有金屬資源儲(chǔ)備種類增加到22種，規(guī)模增加到滿足國(guó)內(nèi)60天的使用量。為了積極應(yīng)對(duì)逐步升級(jí)的全球資源角逐，韓國(guó)政府決定增加稀土產(chǎn)品的儲(chǔ)備量。

（2）開(kāi)發(fā)海外資源的相關(guān)政策。為了應(yīng)對(duì)激烈競(jìng)爭(zhēng)，韓國(guó)政府不斷開(kāi)發(fā)海外資源，增加稀土供應(yīng)的途徑。韓國(guó)與我國(guó)江西、西安的稀土企業(yè)合資建設(shè)生產(chǎn)線，并與我國(guó)許多稀土企業(yè)保持良好的合作關(guān)系。在原材料供給方面，韓國(guó)還與日本、美國(guó)等進(jìn)行貿(mào)易往來(lái)，進(jìn)口原材料以滿足國(guó)內(nèi)不斷增長(zhǎng)的需求。2010年對(duì)非洲等國(guó)為資源合作對(duì)象，與之開(kāi)展資源方面的外交活動(dòng)，在開(kāi)發(fā)海外資源方面取得了重要進(jìn)展。

2.稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展安全政策

（1）技術(shù)升級(jí)支持政策。由于在稀土加工利用方面的技術(shù)不足，韓國(guó)長(zhǎng)期依賴從國(guó)外進(jìn)口稀土再加工產(chǎn)品維持本國(guó)工業(yè)的發(fā)展需要。新世紀(jì)以來(lái)韓國(guó)開(kāi)始關(guān)注稀土產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級(jí)，政府給予政策支持。資金投入方面，韓國(guó)政府將于2018年末計(jì)劃投入3000億韓元，資助尖端產(chǎn)業(yè)所需要的鋰、鎂等十大類稀有金屬的40余項(xiàng)技術(shù)研發(fā) ，以達(dá)到提升稀有金屬自給率的目的，并加緊對(duì)于采選、分離、精煉和深加工等產(chǎn)業(yè)鏈條所需關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)。在國(guó)外，韓國(guó)與中國(guó)、日本等建立技術(shù)協(xié)助體系，從技術(shù)、設(shè)備、信息和人力資源等方面開(kāi)展互助，最大范圍內(nèi)爭(zhēng)取到技術(shù)先進(jìn)國(guó)家的技術(shù)援助。

（2）稀土產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策。為了提升本國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的活力和動(dòng)力，韓國(guó)政府制定了“國(guó)際資源循環(huán)促進(jìn)戰(zhàn)略”，支持提高稀土資源技術(shù)開(kāi)發(fā)水平，加強(qiáng)對(duì)城市礦山資源的收集及流通方面的援助，同時(shí)向企業(yè)放權(quán)，給企業(yè)更多決策的自由，放寬限制項(xiàng)目等。

對(duì)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)安全政策的啟示

1.加快推進(jìn)國(guó)家稀土資源儲(chǔ)備制度

與國(guó)內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)相比，稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，技術(shù)也相對(duì)落后，雖然貴為“稀土王國(guó)”，但長(zhǎng)期以來(lái)稀土產(chǎn)品卻一直被賤賣。稀土產(chǎn)業(yè)體量小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板多。隨著資源總量的過(guò)度消耗、資源浪費(fèi)、生產(chǎn)粗放、產(chǎn)能過(guò)剩和技術(shù)水平落后等一系列問(wèn)題，使得我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)正在逐步減弱，尤其是出口配額的取消，對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)安全提出了更高的要求。

我們必須清醒和客觀地認(rèn)識(shí)我國(guó)的稀土產(chǎn)業(yè)狀況，將國(guó)家稀土資源儲(chǔ)備制度提到戰(zhàn)略議程上來(lái)，國(guó)家儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備相結(jié)合，實(shí)物儲(chǔ)備與資源儲(chǔ)備相結(jié)合，國(guó)際設(shè)立稀土儲(chǔ)備專項(xiàng)資金，出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，完善稀土戰(zhàn)略資源管理的體制機(jī)制，從制度層面保障稀土戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的實(shí)現(xiàn)。

2.實(shí)施以科技為基礎(chǔ)的創(chuàng)新發(fā)展政策

（1）以創(chuàng)新方法實(shí)現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)的技術(shù)提升。一是運(yùn)用創(chuàng)新方法，聯(lián)合稀土產(chǎn)業(yè)應(yīng)用企業(yè)、高等院校和科研機(jī)構(gòu)的集體智慧，發(fā)揮他們各自的優(yōu)勢(shì)，政府提供充足的資金資助，以培養(yǎng)稀土方面高端的科技人才，著重開(kāi)發(fā)稀土深加工和新材料應(yīng)用技術(shù)，加強(qiáng)我國(guó)稀土技術(shù)的自主研發(fā)能力，為稀土資源的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。二是支持稀土技術(shù)的國(guó)外引進(jìn)。通過(guò)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的方式既能夠節(jié)約研發(fā)資金，又能夠提高科研效率。相應(yīng)支持政策應(yīng)跟上，如在稀土技術(shù)裝備的進(jìn)口稅收方面適當(dāng)免除進(jìn)口關(guān)稅；在外匯資金、貸款資金方面實(shí)行優(yōu)惠政策；并且發(fā)揮政府的外交優(yōu)勢(shì)，與主要的發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)成先進(jìn)技術(shù)引進(jìn)協(xié)議等。

（2）以創(chuàng)新思想調(diào)整和優(yōu)化我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。運(yùn)用創(chuàng)新思想將我國(guó)的稀土產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全球格局的調(diào)整。在國(guó)內(nèi)將稀土產(chǎn)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)集中化的布局，改變稀土產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)分散、資金和技術(shù)無(wú)法集中的弊端，鼓勵(lì)企業(yè)之間的并購(gòu)，鼓勵(lì)稀土企業(yè)做大做強(qiáng)，集中企業(yè)之間的優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行技術(shù)的創(chuàng)新。對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全球布局，與稀土資源豐富但技術(shù)落后國(guó)家建立聯(lián)系，通過(guò)技術(shù)支援、共建企業(yè)等方式爭(zhēng)取到更多的稀土資源；與稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)先進(jìn)的國(guó)家進(jìn)行技術(shù)合作，實(shí)現(xiàn)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的“走出去”。

（3）以創(chuàng)新思維制訂稀土產(chǎn)業(yè)政策。我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)在資源的保護(hù)、科研、生產(chǎn)、進(jìn)出口和環(huán)境保護(hù)等方面的產(chǎn)業(yè)政策都需要不斷完善與創(chuàng)新。稀土產(chǎn)業(yè)政策的制訂需要運(yùn)用創(chuàng)新思維，既要維護(hù)國(guó)家稀土資源安全，又要保障我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的快速、健康和安全發(fā)展。美國(guó)和日本制訂并實(shí)行了多樣化的稀土產(chǎn)業(yè)政策，我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策的制訂既要走專家路線，更要走群眾路線，要認(rèn)真聽(tīng)取基層企業(yè)和專家們的意見(jiàn)，從而保證我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策安全。

3. 推行環(huán)境保護(hù)政策

稀土企業(yè)有責(zé)任、有義務(wù)承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)的社會(huì)責(zé)任，政府與相關(guān)職能部門(mén)要加強(qiáng)引導(dǎo)與監(jiān)管，堅(jiān)決打擊違法開(kāi)采和各種破壞環(huán)境的行為，建立健全稀土開(kāi)采過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，建立健全稀土資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的長(zhǎng)效機(jī)制，著力保障生態(tài)環(huán)境不受損害，促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)安全與發(fā)展。

（作者單位：北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

■ 編輯：張涵