加強(qiáng)政府聘用人員管理的思考

◎文/胡曉東

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加強(qiáng)政府聘用人員管理的思考

◎文/胡曉東

根據(jù)我國中央和地方政府的相關(guān)文件和實(shí)踐探索，筆者擬把“臨時(shí)性聘用人員”定義為：由政府通過公共財(cái)政臨時(shí)聘用，并協(xié)助政府部門或事業(yè)單位從事公共管理活動(dòng)或行政事務(wù)的，不列入政府編制的人員，簡稱“政府聘用人員”。當(dāng)前，對政府聘用人員進(jìn)行統(tǒng)一、規(guī)范和激勵(lì)的管理模式創(chuàng)新已經(jīng)成為未來我國政府加強(qiáng)聘用人員管理的趨勢和發(fā)展方向。

政府聘用人員管理的理論探析

1.政府聘用人員的合理性分析

政府聘用臨時(shí)人員處理公共事務(wù)，在我國并不屬于先創(chuàng)，國外早有政府通過聘用臨時(shí)性人員來完成曾經(jīng)由公務(wù)員完成公共事務(wù)的先例。美國公共部門人力資源管理學(xué)者唐納德·克林格勒和約翰·納爾班迪稱，“兩個(gè)重要的變化正在深深地影響著公共人事管理，一是現(xiàn)代組織方式正經(jīng)歷著變化，工作變得更為專業(yè)化，團(tuán)隊(duì)合作變得更為普遍。二是社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)實(shí)踐降低了政府的作用，市場作為服務(wù)提供模式的核心地位日益突出。它們不僅帶來了民營化與簽約外包，同時(shí)也導(dǎo)致了非專職勞動(dòng)力的使用，即增加了臨時(shí)性和兼職員工的使用?！?/p>

2.政府聘用人員的學(xué)理性分析

從學(xué)理上看，政府的權(quán)力來源于國家，國家是人民意志的集中體現(xiàn)，政府也是如此，政府是國家行政權(quán)力的主要執(zhí)行者，政府主要通過其公職人員將政府擁有的行政權(quán)力（行政立法、行政司法和行政執(zhí)法）貫徹到整個(gè)社會(huì)中。由于政府公共職位受到稅收、財(cái)政收入等制約，因此，政府組織中的公共職位將成為稀缺資源，對于潛在公職人員具有一定的競爭性，公共工作職位的分配成為公共政策制定中極其重要的內(nèi)容。對于政府管理者來講具有一定的壓力感，因?yàn)檫@些公共職位的背后是納稅人的稅收，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府將會(huì)把納稅人的錢用到最為合適的地方，其表現(xiàn)形式之一就是對公共職位的分配。政府可以通過雇傭具備崗位說明書所要求的知識(shí)、技能和能力的永久性公職人員從事公共事務(wù)管理工作，同時(shí)，也可以雇傭具備崗位說明書所要求的知識(shí)、技能和能力的臨時(shí)性公職人員從事公共事務(wù)管理工作。這兩種用工形式既能使政府解決一定的就業(yè)難題，也可以幫助政府針對靈活性的社會(huì)工作采取靈活性用工，二者優(yōu)勢可以互補(bǔ)體現(xiàn)。

政府聘用人員的特點(diǎn)

1.構(gòu)成復(fù)雜

據(jù)調(diào)查了解，目前，我國不同的地方政府中對于政府聘用人員有不同的歸口分類，總體來看，有以下四個(gè)維度：

（1）從招用原因看，主要有三種情況：一是政府為了加強(qiáng)某項(xiàng)專項(xiàng)工作，招用人員協(xié)助有關(guān)部門實(shí)施管理、服務(wù)，解決政府部門力量不足問題，如綜治辦的專職治安員、流管辦的流管員、社工委的社區(qū)工作者等。二是安排就業(yè)特困人員從事一些社會(huì)協(xié)管工作，對他們進(jìn)行托底安置，如某市人保局和民政局使用的勞動(dòng)保障協(xié)管員，公安、司法、林業(yè)等部門使用的社區(qū)保安員等協(xié)管員。三是在某級(jí)政府中，經(jīng)編制部門批準(zhǔn)，由財(cái)政出資，機(jī)關(guān)事業(yè)單位使用的編外輔助人員。

（2）從資金渠道看，有五種情況：一是國家或市級(jí)全額出資，如水務(wù)局的農(nóng)村管水員、交通局的治超員等；二是區(qū)級(jí)全額出資，如流管辦的流管員、經(jīng)管站的三資監(jiān)管員等；三是市、區(qū)兩級(jí)按比例出資；四是區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)分擔(dān)，如某市信訪辦的信訪信息員資金由區(qū)、鄉(xiāng)各出50%；五是區(qū)級(jí)政府批準(zhǔn)招用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)全額出資。

（3）從用工形式看，有的是簽訂勞動(dòng)合同、參加社會(huì)保險(xiǎn)、按月支付工資的規(guī)范用工形式；也有每月給一定數(shù)額勞動(dòng)補(bǔ)貼的非正規(guī)用工形式，如某市園林局的生態(tài)林管護(hù)員、水務(wù)局的農(nóng)村管水員、郵政局的村郵員和公路分局的公路養(yǎng)護(hù)員等。

（4）從使用的人員構(gòu)成看，既有勞動(dòng)年齡內(nèi)的勞動(dòng)力，也有退休返聘人員（如在公交車站疏導(dǎo)乘車的文明乘車引導(dǎo)員、社區(qū)居委會(huì)工作人員等）。

2.數(shù)量眾多

從數(shù)量上來看，政府聘用人員有逐步擴(kuò)大的趨勢，如某市人保局新出臺(tái)的促進(jìn)就業(yè)政策：經(jīng)認(rèn)定的社會(huì)公益性組織利用公益性項(xiàng)目安置就業(yè)困難人員就業(yè)，市里每人每年補(bǔ)貼3.9萬元（每月3250元），區(qū)鄉(xiāng)按照市級(jí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的15%配套資金。這項(xiàng)政策對于解決該區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的勞動(dòng)力就業(yè)難題，將是一項(xiàng)有效措施。預(yù)計(jì)今后5年，該區(qū)利用此項(xiàng)政策安置就業(yè)困難人員將超過1萬人。政府聘用人員數(shù)量之大成為今后政府加強(qiáng)聘用人員管理的一大原因。

3.準(zhǔn)公務(wù)性

公務(wù)性是指某一行為具有承擔(dān)公共權(quán)力、執(zhí)行公共事務(wù)并提供公共服務(wù)的特征，準(zhǔn)公務(wù)性就是具有公務(wù)性行為的特征，但執(zhí)行公務(wù)性行為的主體不具有公務(wù)員身份。在政府聘用人員中，有的具有一定的公共權(quán)力，如交通協(xié)管對違章停車進(jìn)行“貼條”處理；有的執(zhí)行公共事務(wù)，如城市公園里的護(hù)林員；有的提供公共服務(wù)，如在公交車站維護(hù)交通秩序的人員等，這些不具有公務(wù)員身份的聘用人員，所作的工作都是公務(wù)行為，因此，筆者稱這種行為具有“準(zhǔn)公務(wù)性”。從本質(zhì)上看，準(zhǔn)公務(wù)員行為也是一種“公務(wù)行為”，只是其承擔(dān)人員的身份不同于公務(wù)員，但就其行為來講都屬于公務(wù)行為。

政府聘用人員管理中存在的問題

1.規(guī)范性問題

在我國地方政府或事業(yè)單位中，由于公務(wù)員、職員等編制內(nèi)人員配備嚴(yán)重不足，導(dǎo)致大量事務(wù)需要聘請臨時(shí)人員協(xié)助完成，聘用人員隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，但這些擴(kuò)招的人員并沒有納入員額統(tǒng)籌管理，如在管理上經(jīng)費(fèi)自籌或財(cái)政補(bǔ)貼的單位（如醫(yī)院）聘用人員均未納入員額管理；再如，在實(shí)行聘用人員限額管理前，部分單位尤其是各街道已聘用大量臨時(shí)人員，其中還包括編外干部職工，這些人員也沒有納入員額管理。實(shí)際上，隨著各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作不斷深入，原有核定員額已無法滿足日益增加的工作任務(wù)要求。

2.條塊分割問題

實(shí)際運(yùn)行過程中普遍存在專項(xiàng)聘用人員隊(duì)伍管理?xiàng)l塊分割，各自為政，街道難以統(tǒng)一調(diào)配的現(xiàn)象。具體來講，街道與上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門之間有關(guān)管理權(quán)限劃分不清，造成多頭管理、權(quán)責(zé)不一、待遇有別等問題，不利于隊(duì)伍的有效管理。同時(shí)，上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門將有關(guān)人員配置情況作為考核評比、評優(yōu)評先的重要指標(biāo)，導(dǎo)致這部分人員規(guī)模不斷膨脹。相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門各自為政，相互合作協(xié)助不夠，存在部分業(yè)務(wù)重疊、人員冗余、低效擾民等情況，而街道又難以有效統(tǒng)籌調(diào)配這部分聘用人員，權(quán)責(zé)失衡，在一定程度上造成人力資源浪費(fèi)。

3.素質(zhì)參差不齊問題

聘用人員隊(duì)伍存在“兩低一高”現(xiàn)象，即整體素質(zhì)偏低，工資福利較低，高學(xué)歷、高素質(zhì)人員流失率高。如深圳龍崗區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位聘用人員高中及以下學(xué)歷占51%，研究生學(xué)歷只有1%，而占全區(qū)聘用人員近七成的輔助管理類聘用人員具有大專及以上學(xué)歷的比例僅37%，人員整體素質(zhì)偏低。編外干部職工與專業(yè)技術(shù)類聘用人員工資福利標(biāo)準(zhǔn)相對較高，人員較為穩(wěn)定。輔助管理類聘用人員，即使經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)在2012年已有所提高，但由于絕大部分基層聘用人員，包括綜管員、協(xié)管員和巡防員等均是套算3300元/月的經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，扣除社保、公積金等實(shí)際到手工資僅有1800元左右，工資福利現(xiàn)狀與聘員期望之間矛盾較為突出。值得注意的是，高學(xué)歷、高素質(zhì)聘用人員盡管基數(shù)較小，但流失率較大，他們往往將基層聘員崗位作為跳板，離職后主要去向是企業(yè)或是考取機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制崗位。相反，人員基數(shù)較大的低學(xué)歷人員更易沉淀，人浮于事情況較為嚴(yán)重。這種倒掛現(xiàn)象對優(yōu)化聘用人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升隊(duì)伍整體素質(zhì)是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

4.歷史遺留問題

編外干部職工分為編外招調(diào)人員和編外掛企人員。由于歷史原因，其身份尷尬，工資福利標(biāo)準(zhǔn)也沒有政策依據(jù)，無法進(jìn)行統(tǒng)一管理，所需經(jīng)費(fèi)基本由各街道自行解決，給街道帶來極大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，部分街道的財(cái)力已經(jīng)難以為繼。同時(shí)，各街道間編外干部職工的薪酬待遇不平衡又易引起互相對照、攀比，存在維穩(wěn)隱患。另外，如社保、公積金繳交和房補(bǔ)發(fā)放等一系列待遇訴求問題都沒有相關(guān)政策規(guī)定予以明確，處理稍有不當(dāng)就容易形成新的矛盾焦點(diǎn)，引起爭議。

5.聘用人員工資薪酬訴求日漸強(qiáng)烈

2013年7月1日《勞動(dòng)合同法》修正案實(shí)施后，聘用人員開始通過多種渠道反映“同工同酬”問題，但在當(dāng)前崗位設(shè)置尚未完善的情況下，特別是街道內(nèi)部存在多種身份的工作人員（公務(wù)員、職員、雇員、編外干部職工和聘員等），薪酬福利不一，且聘員工資福利偏低的情況下，工資薪酬問題將是矛盾糾紛的主要隱患點(diǎn)。

政府聘用人員管理的未來走向

1.統(tǒng)一管理

重新核定員額，進(jìn)一步加強(qiáng)員額管理，推行實(shí)名信息系統(tǒng)，嚴(yán)把人員入口關(guān)。地方政府可以由編制管理部門按照整合優(yōu)化的原則，結(jié)合基層工作實(shí)際，打破條塊壁壘，挖掘隊(duì)伍潛力，重新核算各單位，重點(diǎn)是各街道聘員員額總量、使用時(shí)限，固化現(xiàn)有聘用人員數(shù)量，為科學(xué)設(shè)置崗位提供依據(jù)。同時(shí)，在暫時(shí)沒有上級(jí)聘用人員管理系統(tǒng)的情況下，可以推進(jìn)本級(jí)政府聘用人員信息系統(tǒng)的運(yùn)行使用，通過系統(tǒng)掌握聘用人員員額、經(jīng)費(fèi)、招錄和備案等情況，實(shí)現(xiàn)政府或事業(yè)單位聘用人員數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、信息查詢和備案審核等基本功能，從而對聘用人員入口嚴(yán)格把關(guān)，形成有效監(jiān)管，防止無序增長。

2.重新配置職權(quán)

明確崗位設(shè)置，整合基層專項(xiàng)聘員隊(duì)伍力量，明晰基層部門與上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門權(quán)責(zé)。借鑒公務(wù)員、職員崗位設(shè)置的做法，全面梳理聘用人員崗位職責(zé)，重新明確聘用人員工作內(nèi)容，制作崗位說明書，細(xì)化工作指標(biāo)，明晰工作責(zé)任，做到定崗、定人和定責(zé)，在一定程度上消除“同工不同酬”等潛在隱患。按照崗位設(shè)置情況，結(jié)合中央社會(huì)建設(shè)“織網(wǎng)工程”推進(jìn)實(shí)施，由地方政府最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合力量挖掘人力資源潛力，釋放冗余聘員崗位，上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門主動(dòng)授權(quán)并依托街道統(tǒng)籌管理，以“一員多崗”的形式靈活處理上級(jí)業(yè)務(wù)考核對人員配置的要求。同時(shí)，加強(qiáng)聘用人員業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提高相應(yīng)業(yè)務(wù)能力，使整合后的聘用人員能夠承擔(dān)整合前各類專項(xiàng)隊(duì)伍的工作，勝任多崗職責(zé)，并對因不符合工作要求而需逐步消化的冗余人員，做好政策解釋工作，排除工作隱患。

3.設(shè)置績效薪酬

科學(xué)設(shè)定崗位門檻，實(shí)施績效管理，按照“減員、增薪、提效”的工作思路，通過加強(qiáng)績效考核適當(dāng)增薪，合理減員，優(yōu)化隊(duì)伍。全面梳理聘用人員工作職責(zé)、崗位，減少業(yè)務(wù)重疊和職責(zé)交叉，科學(xué)設(shè)定聘用人員的戶籍、學(xué)歷等門檻要求，提高崗位匹配性。同時(shí)，提高聘用人員工作要求，強(qiáng)化績效考核功能，通過發(fā)放績效考核獎(jiǎng)金的方式實(shí)現(xiàn)“增薪”。

4.盤活人力存量

妥善處理編外干部職工歷史遺留問題，消除工作隱患。嚴(yán)肅人事編制紀(jì)律，嚴(yán)禁新增類似人員，固化存量，杜絕增量，同時(shí)通過鼓勵(lì)學(xué)歷高、素質(zhì)好的編外干部職工參加公職人員招考、事業(yè)單位崗位競爭上崗等方式，通暢渠道，逐步消化。逐步規(guī)范編外干部職工的工資福利待遇，理順社保、公積金繳交及房補(bǔ)發(fā)放，尤其是地方各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可以根據(jù)自身財(cái)力考慮可持續(xù)性問題并保持街道間的基本平衡。及時(shí)掌握、恰當(dāng)范圍宣傳和落實(shí)好上級(jí)各相關(guān)政策，做好政策解釋、矛盾化解工作。

（作者單位：中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系）

■ 編輯：田佳奇