歐盟成員國對歐洲政策制定的影響

朱紅宏 王子艷

歐盟成員國對歐洲政策制定的影響

朱紅宏 王子艷

歐盟作為一個超國家組織受到學者的關注，許多學者已經對歐盟如何發(fā)展成這一超國家組織進行了研究。本文基于歐盟已經發(fā)展成一個超國家組織，成員國也已經適應了這一狀況之后，在政策制定的過程中，成員國對歐盟的政策有什么樣的影響。

歐盟政策制定

已有大半個世紀，從最初的幾個國家的聯(lián)盟到今天的超國家組織，歐盟的成就在很多方面超越了以往國際關系理論能夠解釋的范疇，這也導致了對歐盟解讀的不同。歐盟既具有國際組織的特點也具有一個主權國家的特點，拿歐盟的政策制定來說，制定的過程是歐盟全部成員國進行參與，這具有國際組織的特點，但結果確是所有成員國必須執(zhí)行這與國際組織又不同。也就是說，政策一旦通過，那么成員國沒有對單一政策不執(zhí)行的選項，只能選擇執(zhí)行。這一現(xiàn)象發(fā)展至今的原因，路徑依賴理論對此有比較清楚的解釋：成員國在某一時刻基于短期國家利益讓渡了部分權力給歐盟。然而隨著時間推移，成員國的國家利益取向有可能會改變，而成員國已經很難扭轉這一缺乏控制權的局面—比如政策制定的投票過程有其他參與者有否決權等。而歐盟作為已經建立起來的組織，在之前收到的權力過程中已經成立了相關部門，這些部門已經自成一體要繼續(xù)發(fā)展，作為既得利益者，不會從政策制定這個環(huán)節(jié)中退出來，反而會利用已經擁有的資源更大限度的為自身發(fā)展謀求利益。于是成員國被困在這一路徑中，最終適應了這一新的局面。當然這對成員國來說并不完全是壞事，成員國在制定國內政策時有時候也會選擇在歐盟層面進行，以避開國內的限制。比如環(huán)境政策在國內制定常常會受到財政部門的限制，而在歐盟層面制定相關政策只有其他國家的環(huán)境部門的負責人，于是可能更容易推行他們想推行的政策，繞開國內限制。

既然歐盟已經取得了政策制定上的優(yōu)勢地位，成員國將會試圖去影響這一超國家立法。在接下來的部分本文會分析成員國如何對政策制定產生影響。首先我會介紹歐盟政策制定的參與者，繼而我會介紹歐盟政策的制定程序，成員國如何影響歐盟政策制定需要首先了解他們需要影響誰，及可以在那些程序上進行影響。在文章的第三部分我會分析歐盟成員國如何影響歐盟的政策制定。

一、歐盟政策制定的參與者

歐盟的政策制定主要有三方參與者：歐盟委員會，部長理事會，歐洲議會。

歐盟委員會由一個28人組成的委員組構成，每一個成員國一名。委員會五年一屆，一旦組成委員會，委員會主席會給每一個委員分派其負責政策范圍。也就是說，每個委員將會負責該政策領域的所有歐盟委員會工作。舉例來說，在2014-2019這一屆歐盟委員會中，Vytenis Andriukaitis負責健康和食品安全，Johannes Hahn負責歐洲鄰國政策和擴張協(xié)商歐盟委員會的主要職責是：提議新法律，分配歐盟財政撥款（與理事會和議會一起），執(zhí)行歐盟法律（與歐洲法院一起），在國際上代表歐盟。歐盟委員會在歐盟的立法過程中有極高的地位，它的直接立法權雖然很有限，但是它的議程設置權力很大。每年它決定立法計劃并且在絕大多數(shù)政策領域獨享立法提議權。

歐盟理事會中的部長理事會是歐盟立法的重要角色。它由每個國家的各個部長組成，就說說成員國農業(yè)部長在歐盟農業(yè)理事會中，他們由國家授權在該事物上代表成員國政府。部長理事會的主要立法職責是：要求歐盟委員會研究或者提交某立法提案，以及采納權。批準權與歐盟議會共享。由于部長理事會人員流動大，所以在部長理事會中主要采取有效多數(shù)投票（Qualified Majority Voting）［1］的投票方式。在有效多數(shù)投票規(guī)則下，成員國依據(jù)人口數(shù)量的多少享有不等的票數(shù)。例如其中德國，英國，法國和意大利都享有29票，是票數(shù)最多的幾個國家，馬耳他是票數(shù)最少的國家，只有3票。這種投票方式是目前歐盟理事會中應用最廣泛的投票規(guī)則。除此之外還有簡單多數(shù)投票法。要求在28個國家中有15個國家投票。此項投票法只適用于少數(shù)領域，主要是因為這種投票方法給予小國過度的權力，目前基本上只在修正歐洲聯(lián)盟條約上。最后一種投票方式是全體一致通過的規(guī)則，也就是每一個成員國都有否決權。這種規(guī)則適用也非常少，主要適用在政治敏感的領域上。

歐洲議會在是歐盟立法的第三個參與者。目前，歐洲議會的議員是通過5年一次的歐洲直接選舉而來，歐洲議會代表了歐洲公民。值得注意的是議會雖然是全歐洲選舉但是每一個議員的競選是在其國內進行的。能否連任與國內的關系更大，與在歐盟的表現(xiàn)不大。并且在歐洲范圍內只有非常少的一部分人清楚地知道歐洲議會具體是做什么的。歐洲議會的席位不像部長理事會那樣依據(jù)國家人口來定，小國家在這里被更好的代表。通常一個國家的議會在立法上享有非常大的權力，許多學者將歐洲議會的權力和一些聯(lián)邦制國家的議會進行對比，從而得出歐洲議會的立法權相對來說非常弱小。主要是因為權力大的議會負責制定法律和政策，而歐洲議會卻在很大程度上只能影響政法律和政策的制定，并沒有獨自享有立法的批準權，也沒有立法的提議權。

二、歐盟立法程序

與大多數(shù)國家不同，成員國或者歐洲議會都沒有新法律的提議權，在歐盟只有歐盟委員會可以提議新法律。這些新的法律提議并不是由歐盟委員會隨意提出的。歐盟委員會負責聆聽來自歐洲各個地方的聲音希望某方面立法或者反對某方面立法，在這一環(huán)節(jié)中，往往會出現(xiàn)歐洲議會議員的聲音，他們提出建議。2012年起，歐洲的公民同樣也可以直接要求立法，要求至少100萬歐洲人來自至少7個成員國簽署請愿書。在聽取了各方聲音之后歐盟委員會最終起草新法案提議。草案接下來會到歐洲理事會和歐洲議會。

歐洲理事會和歐洲議會的立法權力大小一直受到學者的關注。絕大多數(shù)政策是在咨詢程序下通過的。

在常規(guī)立法程序下，也稱作共同決策程序這兩者權力一樣大。歐盟可以在環(huán)境，農業(yè)，交通方面等等方面進行立法，并還在像新的領域擴張。成員國在社會安全，稅收或者外交事務和防務等方面有否決權。立法過程中，歐盟理事會和歐洲議會根據(jù)自身利益，以多數(shù)意見為準修訂草案。由于歐盟理事會和歐洲議會很少會在第一次修訂時意見一致，他們必須進行協(xié)商。接下來有兩種可能，一是雙方達成共識，在議會投票通過之后草案成為法律；二是無法達成共識，協(xié)商必須繼續(xù)進入雙方的第二次修訂過程，并且必須在特定的截止日期前達成新共識。如果達成共識，那么該草案成為歐洲法律，并且在所有成員國必須執(zhí)行，絕大多數(shù)草案在這個階段成為法律。如果繼續(xù)無法達成共識，如果還無法達成共識則草案接下來進入一個調解委員會，由數(shù)量相等的歐洲議員和歐盟理事會代表參與，繼續(xù)看是否能夠達成共識。如果通過一個新的草案的話，接下來會進行第三次閱讀過程，此時歐盟理事會和歐洲議會都不能夠給該調解出的草案進行任何修正，通過則成為法律，否則該草案就作廢，所有的程序必須從頭來過。有時候成員國會抗拒執(zhí)行，如果他們不遵守執(zhí)行，那么歐盟委員會將再次采取行動，要求該成員國執(zhí)行。如果這一舉動失敗，則歐洲法院接管，最壞的情況是成員國將被罰款。

三、成員國如何影響歐盟的政策制定

從歐盟政策制定的規(guī)則來看，需要從歐盟委員會，歐盟理事會和歐洲議會三方面討論。這其中，理論上說只有歐盟理事會中成員國才能夠對政策制定產生影響，因為歐盟委員會在進行起草法案的時候是不應該參考成員國意見的。而實際上成員國會通過各種非正式途徑試圖對歐盟委員會進行影響，在這一部分將主要討論非正式途徑中成員國對歐盟里委員會的影響，正式途徑中，將討論成員國如何形成多數(shù)以通過某一政策。

而歐洲議會中成員大多來自歐洲黨派，參與政策制定時所起到的作用比較小，大多數(shù)情況下是作為一個整體出現(xiàn)在立法過程中。在立法采納這一階段，歐盟理事會的權力要更大一些，也就是說成員國需要影響政策制定的結果是不需要再單獨對歐洲議會進行影響，所以在本部分將不討論成員國對歐洲議會的影響。

（一）歐盟委員會中

雖然歐洲委員會壟斷了立法的起草權，但這并不意味著這些委員自己思考應該起草什么樣的法律。歐盟作為一個多國組成的超國家國際組織，這樣的一個組織在政策制定程序設置上就有意識地考慮到如何適應這么多國家的不同的文化，不同的政治體系，不同的經濟狀況，不同的人口數(shù)量，不同的國情等等。在大的目標上，歐盟委員會試圖在立法起草階段盡可能的代表絕盡可能多的成員國的利益。

在實際運作中，歐盟委員會會聽取各方意見，包括成員國意見。在歐盟委員會的委員之下，有許多來自成員國的代表組成工作組，稱為常規(guī)理事會協(xié)助委員們工作。這些代表通常是公務員，并且他們容易受到自己國家利益集團的影響。此外由于歐盟委員會高度人手不足，舉例來說，1993年的歐盟委員會的員工數(shù)量還不如同年愛丁堡市政府的員工多。很大程度上委員們依賴成員國選區(qū)的代表以及一些專業(yè)團體以補充他們對于成員國政權和利益上知識的不足。并且歐盟委員會本身就是個“聯(lián)合國”式的組織，這些委員很多自身也與成員國利益集團有千絲萬縷的關系。

歐盟委員會需要咨詢專家意見以求更好的提出立法草案。然而歐盟委員會面臨嚴重的人手不足，委員們無法從自己所在部門雇傭的專職人員中獲取足夠的信息去起草高質量的草案。他們在很大程度上依賴外部資源，比如國家的行政部門或者一些私營團體。成員國通常會派之后要在歐盟理事會中進行協(xié)商的同樣的人員去給歐盟委員會的委員們做咨詢。雖然歐盟委員會的宗旨是獨立提案，但是在實際操作層面卻很難分清這些人去是影響委員們的獨立性還是真誠的提前協(xié)商以及準備。

此外在常規(guī)理事會中的工作人員也被成員國用作與歐盟委員會的委員們溝通的橋梁。這些工作人員通常來自該委員的祖國，成員國經常利用這些人作為與歐盟委員會的委員溝通，傳達國家的立法意愿。

（二）歐洲理事會

立法決策中歐洲理事會是重要的立法決策機關，在這一環(huán)節(jié)中，由于絕大多數(shù)的政策是按照有效多數(shù)投票的規(guī)則來決定的，這里首先想要討論的是成員國投票的動因。當然，因為這個政策就是目前該國所需要的因此而投票是不言而喻的。需要討論的是投了看起來不是理性選擇的那一票的原因。

從宏觀的投票規(guī)則上來講，全體一致投票規(guī)則與有效多數(shù)投票規(guī)則會導致成員國有不同的投票態(tài)度。全體一致投票規(guī)則意味著每一個成員國都有否決權，而每一個成員國在知曉自己有否決權的情況下，會傾向于提高自己的自身利益的意識并尋找相應的讓步。而在有效多數(shù)投票規(guī)則下，單個成員國并沒有否決權，一種解決問題的環(huán)境會更加明顯，他們會更傾向于尋找一種解決的辦法并不那么保護自己最初的立場。

在此規(guī)則下，如何讓別的國家加入自己投票就是讓該國家需要的政策通過的重要方式。有許多學者在這里做出了大量的研究關于理事會中的“同盟”是如何形成的。其一，投票交換通過與自己需要拉攏的潛在同盟交換投票，在對方所重視的政策上，可能不一定是目前要討論的，可能是將來的某一次，支持對方以換取對方對自己重視的政策上加以支持。因為歐盟將繼續(xù)存在很長時間，成員國相信他們與別國還將繼續(xù)保持聯(lián)系并在未來的某次政策之中還將有關系，那么對于未來的可能票交換也就很可能存在了。這種理論以成員國都是理性的為本國爭取最大利益為前提，也因此通過“最小取勝同盟”來選擇誰來成為自己的同盟。最小取勝同盟指的是聯(lián)合需要取得足夠票數(shù)的最少成員國，這樣做的原因是為了要取勝所做出的付出將會最小化。而這種投票交換，就是投出不像是理性選擇的票的原因之一。這種假設雖然是看似不理性，而實際上是有更好的條件，所以依然是一種理性的選擇。

其二是以身份認同為根據(jù)。理事會中的部長們會因為自己是誰而投出恰當?shù)钠?。如果該部長有強烈的國家身份，也就是強烈的認為自己是，比如波蘭人，那么他就會投出為了波蘭好的票。由于歐洲一體化至今已經取得了巨大成就，不可否認的是有一些人的身份認同已經傾向于自己是“歐洲人”而不是某一國人因而他們會為了整個歐洲的美好前景而投票，而歐盟層面的立法是以為了整個歐盟的“美好明天”為準則的。所以有一些成員國的部長會因為自身已經非常認同歐洲人這一身份而投出可能犧牲小我的票。

理論研究大多以歐盟如何形成取勝多數(shù)或者投票動機為切入點。而現(xiàn)實中歐盟理事會實際上是以一種“認可”的運行機制在進行政策制定。也就是盡可能的少投票。這是因為投票會出現(xiàn)在公開記錄中，成員國會避免這種投票是因為如果自己成為少數(shù)派，會在國內遇到政策執(zhí)行的阻力，甚至會要求拒絕執(zhí)行。

四、結論

本文從介紹歐盟政策制定的參與者和歐盟政策制定的程序入手，然后分析了歐盟成員國如何對歐盟政策制定進行影響。歐盟成員國對歐洲理事會立法提議的權力的影響主要是通過非正式政治進行影響，即是人際關系上的一種私下交流產生的影響。在歐洲理事會層面的影響則主要是對“票”的操作，如何拉攏其他國家給自己投票這一方面進行的。也就是成員國能夠采取的影響歐盟政策制定的方式：對立法提案的影響，以及政策制定規(guī)則中投票的影響。

從這些分析中可以看出歐盟雖然在理論層面上是不應該受到成員國的影響的，但是成員國是可以通過一些途徑對歐盟政策的制定，從提案到最終的結果上都產生一些影響，每個成員國也試圖最大范圍的使政策結果傾向于自己國家。

注釋：

① 一個有效多數(shù)需要55%的成員國，代表至少65%的歐盟人口。

［1］Article 241 TFEU.

［2］ F.Scharpf，1988， “The Joint Decision Trap： Lessons from German Federalism and European Integration' Public Administration.

［3］ Damian Chalmers， Gareth Davies and Giorgio Monti， 2010，The European Union Law： Cases and Materials， Cambridge University Press.

朱紅宏（1987-），女，西安人，西安外國語大學國際關系學院助教，研究方向：歐盟政治與政府研究；王子艷（1984-），女，重慶人，博士在讀，倫敦政治經濟學院傳媒系，研究方向：城市發(fā)展、身份認同、社會抗爭。