跨越中美合作的障礙

張杰生

跨越中美合作的障礙

張杰生

美國敦促中國承擔(dān)更多的國際責(zé)任，并指出崛起的中國應(yīng)以身作則，遵循國際法，并敦促其戰(zhàn)略合作伙伴也遵循國際法。然而，中國堅(jiān)持的互不干涉內(nèi)政的原則，由于在某些情況下會(huì)導(dǎo)致中國支持有爭議國家的現(xiàn)任政府，受到了美國尖銳的批評。中國政府正在呈現(xiàn)一個(gè)更靈活和主動(dòng)的外交政策。同時(shí)，中國政府密切關(guān)注著美國的軍事政策和外交活動(dòng)，這些活動(dòng)似乎意在遏制中國，或削弱中國試圖影響世界所做的努力。如果中國政府想要在政策、合作框架和聯(lián)合行動(dòng)中體現(xiàn)所謂的“新型大國關(guān)系”，那么達(dá)成共識比以往任何時(shí)候都更為迫切。美國和中國需要建立戰(zhàn)略互信，克服國內(nèi)政策的障礙，體現(xiàn)出他們樂意在國際上作為領(lǐng)導(dǎo)國家的意愿，更好地協(xié)調(diào)并解決全球治理和發(fā)展存在的問題。

2011年底，奧巴馬政府宣布重返亞太戰(zhàn)略。而中國國家主席習(xí)近平，在上任后不久，于2012年底表達(dá)了他對“二十一世紀(jì)新型大國關(guān)系”的期望。 中國對這種關(guān)系的解釋通常會(huì)強(qiáng)調(diào)中國應(yīng)在全球治理上有更大的話語權(quán)，并應(yīng)與美國分享在國際上的權(quán)力。然而，華盛頓的官員通常認(rèn)為北京的真實(shí)意圖是挑戰(zhàn)正在鞏固亞洲地區(qū)領(lǐng)袖地位的美國。許多美國分析家指出，中國的倡議舉措，如“一帶一路”或亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（以下簡稱“亞投行”），意在應(yīng)對美國政府的政策，并想借此機(jī)會(huì)重塑國際格局。中國專家則指出，美國試圖在外交層面上削弱中國提出的倡議的力量，并認(rèn)為，美國正試圖將中國的力量遏制在亞洲。 他們還質(zhì)疑美國的對外政策，并堅(jiān)持認(rèn)定美國的對外政策是導(dǎo)致海上區(qū)域（尤指中國南?！g者注）爭端加劇的罪魁禍?zhǔn)?。兩國的“指令”的含糊不清，加劇了緊張局勢。而正因?yàn)檫@種比比皆是的誤解， 中美兩國達(dá)成共識勢在必行。

美中關(guān)系與全球治理

美國政府敦促中國政府承擔(dān)更大的國際責(zé)任。從美國的角度來看，中國應(yīng)該利用其崛起以身作則，同時(shí)敦促其戰(zhàn)略伙伴支持并遵守國際法。中國政府對敘利亞發(fā)生的化學(xué)戰(zhàn)的回應(yīng)是一個(gè)很重要的例子，當(dāng)時(shí)美國政府多次敦促中國政府支持聯(lián)合國對阿薩德政權(quán)的干預(yù)行動(dòng)。中國政府所嚴(yán)格遵守的不干預(yù)的溫和策略，引來了美國觀察家的尖銳批評，他們認(rèn)為這是不負(fù)責(zé)任的行為。

從中國的角度來看，中國優(yōu)先考慮的是國際貿(mào)易和投資機(jī)制，尤其是與美國的貿(mào)易，并強(qiáng)調(diào)國家安全是根植于發(fā)展的。國際貨幣基金組織和世界銀行的不均衡的治理機(jī)制已經(jīng)使得中國在全球金融問題的討論上被潑了冷水。因此，中國國有企業(yè)進(jìn)入發(fā)展中國家市場，在美國和布雷頓森林機(jī)構(gòu)以往掌控的區(qū)域制造了大量的競爭關(guān)系。中國為發(fā)展中國家提供的發(fā)展援助、投資資本和貿(mào)易機(jī)會(huì)，很少帶有限制性條款，這一舉動(dòng)被證明是拉丁美洲和非洲國家的福音。亞投行的創(chuàng)立突顯出了中國政府對其在國際格局下的新角色的理解。中國對全球經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)和在世界各地的投資展現(xiàn)出了其對國際責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。美國試圖阻止亞投行的誕生體現(xiàn)了美國政府對中國海外投資的不信任，并驗(yàn)證和加強(qiáng)了“美國不歡迎中國的經(jīng)濟(jì)崛起”的這一觀點(diǎn)。 美國政府甚至斷言中國所創(chuàng)導(dǎo)的模式存在嚴(yán)重的社會(huì)和環(huán)境漏洞，這一觀點(diǎn)也得到了一些發(fā)展中國家的民間組織的贊同。

在全球政策問題上，中國傾向于把重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)上，而美國則更注重國際安全。然而這種分工，并沒有使得任何一方受益。國際安全需要雙方的共同努力。最近幾個(gè)月，雙邊合作在全球非傳統(tǒng)的安全問題上取得了一些成功。2015 年4月，中國公安部和美國國土安全部舉行了第一次部長級會(huì)議，這次會(huì)議所傳達(dá)的信號，是兩國至少愿意討論在國際安全問題上進(jìn)行共同努力的可能性。中美兩國在西非埃博拉危機(jī)期間也進(jìn)行了一定程度上的合作，由中國培訓(xùn)的利比里亞工程公司幫助美國建立了埃博拉治療中心。這種措施雖然看似是非?；镜暮献髌瘘c(diǎn)，但毫無疑問的是這樣的合作為中美兩國在國際安全領(lǐng)域上建立了一定程度的友誼。在其他更具有爭議性的事件中，如緬甸問題上，盡管已經(jīng)展開1.5軌對話，但是兩國在合作上的意愿仍然是難以捉摸的。在此問題上中美雙方不僅僅面對缺乏相互信任的挑戰(zhàn)，更會(huì)面臨一些緬甸當(dāng)?shù)氐膯栴}。

自從對外開放以來，緬甸或多或少開始靠近西方國家。不過中國認(rèn)為這是非?？梢傻模踔潦怯嘘幹\的。中國政府認(rèn)為緬甸抗議要停止建設(shè)中國支持的密松大壩是由美國政府所策劃和慫恿的。美國政府對緬甸的興趣主要是經(jīng)濟(jì)上的，對于他們，緬甸是一個(gè)巨大的、資源豐富、且尚未開發(fā)的市場。然而對于中國政府，中緬邊境上的沖突和美國對緬甸的密切關(guān)注，已經(jīng)使緬甸成為了一個(gè)安全問題。這個(gè)經(jīng)濟(jì)和安全問題上的交集，雖然看起來像一場危機(jī)，但也可能是一個(gè)機(jī)會(huì)。中國可以通過在緬甸的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為緬甸成為一個(gè)真正的市場提供所必要的基礎(chǔ)設(shè)施。反過來，美國可以通過與中國展開更有效地合作以確保緬甸的發(fā)展是包容性的、安全的和盈利的。此外，鑒于六十年的內(nèi)戰(zhàn)和一個(gè)全國性的?；鹫勁?，美國和中國的支持對于結(jié)束這場沖突是必要的，而且現(xiàn)在比以往任何時(shí)候都更需要這種支持。

達(dá)成共識，建立一個(gè)更加信任的友好互惠關(guān)系，是中國和美國的外交政策中需要考慮的頭等大事。

戰(zhàn)略互信

美國和中國之間缺乏的戰(zhàn)略互信阻礙了雙方展開高效率的合作。雙方仍然把兩國的關(guān)系看做一種零和游戲。 這種緊張局勢無疑加劇了最近中國東海和南海的安全問題。此外，美國對中國逐年穩(wěn)定增長的軍費(fèi)開支也深表擔(dān)憂（2015年中國軍費(fèi)開支為1450億美元，而1997年時(shí)僅為100億美元），并認(rèn)為中國對其在亞太地區(qū)的盟友和利益有直接威脅。中國政府則認(rèn)為美國在亞太地區(qū)的軍事基地是對其最大的安全威脅。中國也非常清晰地意識到，美國任然維持著世界上最高的軍事開支，僅2015年的開支就高達(dá)5600億美金，而2016年更向國會(huì)提出了5850億美金的軍費(fèi)開支申請。白宮還經(jīng)?？卦V中國政府針對美國政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)攻擊——最近一次是在2015年6月，人事管理辦公室和公司的電腦系統(tǒng)同時(shí)被人入侵。

盡管中國是美國的第二大貿(mào)易伙伴（2014年為5920億美元），但雙方都缺乏對貿(mào)易的戰(zhàn)略信任。兩國間的競爭意識是不變的。隨著美國提倡的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）的不斷推進(jìn)，中國則開始積極參與區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）相關(guān)活動(dòng)。出于戰(zhàn)略考慮，中美分別把對方排斥在各自推行的貿(mào)易區(qū)合作計(jì)劃外，進(jìn)一步體現(xiàn)了兩國之間的不信任。此外，兩國繼續(xù)在緬甸爭奪影響力，這個(gè)新生的民主國家仍然受到來自沖突的威脅。

緊張的局勢不應(yīng)妨礙中美兩國加強(qiáng)合作，促進(jìn)更深入的相互理解和戰(zhàn)略互信，進(jìn)而克服挑戰(zhàn)。兩國的私營企業(yè)和非政府組織應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)合作來加速這一進(jìn)程。

最后，中美兩國需要盡早劃分出一些可合作的領(lǐng)域，如就緬甸問題展開合作，在取得良好效果的情況下將這類合作能延伸到其他領(lǐng)域，例如網(wǎng)絡(luò)安全問題和中國南海紛爭。雙方都需要展現(xiàn)出更大的透明度，以便在危機(jī)的時(shí)刻，不會(huì)因?yàn)樾〉恼`會(huì)而導(dǎo)致重大沖突。

國內(nèi)政治

政治利益一直在損害著中美兩國的雙邊關(guān)系，美國的強(qiáng)硬派對日益強(qiáng)大的中國十分擔(dān)憂。來自中國的軍事威脅被用來當(dāng)做增加美國國防經(jīng)費(fèi)、反對奧巴馬政府試圖與中國展開有效地合作的借口。就連中美發(fā)布的氣候變化和清潔能源合作的聯(lián)合聲明也遭到了譴責(zé)，共和黨人因?yàn)椤爸袊鴮⒉恍枰谖磥淼氖陜?nèi)作出任何改變”而抱怨連連。類似的強(qiáng)硬派人物在中國也開始逐步增加。陰謀論和惡意攻擊美國對外政策的例子比比皆是，有人把中國外交的所有的負(fù)面結(jié)果幾乎都?xì)w咎于美國的錯(cuò)誤。緬甸的政治轉(zhuǎn)型是一個(gè)例子。

為了防止國內(nèi)政治團(tuán)體阻礙中美兩國展開建設(shè)性合作，奧巴馬和習(xí)近平應(yīng)制定特定的策略來管理不同政治利益集團(tuán)的對兩國關(guān)系的影響。這種策略可能包括展開更多的談判交流，以修復(fù)現(xiàn)在受損的合作關(guān)系，如展開有關(guān)民用核合作的談判（美國國會(huì)當(dāng)下的熱議議題），或探索中國可以如何調(diào)解美國和朝鮮的關(guān)系。亦或者就利益集團(tuán)在中美關(guān)系上的影響開展雙軌對話，以產(chǎn)生更強(qiáng)的共識。

意 愿

在美國致力于傳播自由民主和繼續(xù)作為一個(gè)全球領(lǐng)導(dǎo)者的同時(shí)，中國開始更積極的參與全球治理和國際事務(wù)（中國國家主席習(xí)近平稱之為“爭取實(shí)現(xiàn)”）。這項(xiàng)政策將重塑中國對外發(fā)展援助、貿(mào)易和投資的傳統(tǒng)態(tài)度。另一方面，美國仍然非常樂意參與到其他國家的沖突當(dāng)中，并完成它認(rèn)為它作為全球領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。在這個(gè)不斷變化的全球舞臺上，中美兩國家都在努力堅(jiān)持著各自的外交政策原則，而這也展現(xiàn)出了兩國意愿的距離。

中國和美國需要繼續(xù)在外交政策上保持靈活。過分的遵循原則會(huì)使得兩國難以展開建設(shè)性的合作。也許，他們是時(shí)候改變各自的政治表達(dá)方式了，并共同承擔(dān)他們在國際社會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。而亞投行正為這種合作提供了一個(gè)很好的平臺。因?yàn)樗囊?guī)則和指導(dǎo)方針還沒有完全確定，這為美國和其他西方國家提供了與中國分享經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)，也為中國提供了將發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)納入自己發(fā)展政策的機(jī)會(huì)。

能 力

通向合作的最后一關(guān)是國家的能力。和平與發(fā)展對于中國是一個(gè)新的領(lǐng)域，中國尚未完全建立亞投行，而僅僅最近才成為聯(lián)合國維和行動(dòng)的參與者之一。與此同時(shí)，美國沒有能力為最不發(fā)達(dá)國家提供援助支持，這是因?yàn)閲鴷?huì)更重視國防支出，而非發(fā)展和人道主義援助。

中國和美國可以互補(bǔ)。中國在工程、建筑和基礎(chǔ)設(shè)施的方面十分卓越，而美國則在風(fēng)險(xiǎn)控制和安全指導(dǎo)方面經(jīng)驗(yàn)頗豐，而這正是中國和西方專家指出的中國在發(fā)展過程中薄弱的環(huán)節(jié)之一。為了達(dá)到最佳的效果，兩國需要互相協(xié)調(diào)共同發(fā)展。

結(jié) 論

隨著中國開始啟動(dòng)全球倡議，亞洲的安全局勢不斷升溫，當(dāng)務(wù)之急是美國和中國找到合作的方法。正如最近中國學(xué)者王緝思寫道，中美兩國目前所冒的在全球競爭的風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的最好結(jié)果是資源浪費(fèi)，而最壞的結(jié)果是在發(fā)展中國家引發(fā)更深層次的沖突和緊張局勢。

亞投行是一個(gè)潛在的出發(fā)點(diǎn)。五十七個(gè)國家在2015年6月簽署了亞投行的協(xié)議章程，亞投行已經(jīng)成為一個(gè)全球性的計(jì)劃，用以重塑全球金融市場的前景。美國最好也能參與到亞投行中。因?yàn)閬喭缎袑⒛繕?biāo)設(shè)在最不發(fā)達(dá)國家的基礎(chǔ)建設(shè)和發(fā)展項(xiàng)目上，而這些國家也往往是沖突熱點(diǎn)地區(qū)，而他們的新興市場也同時(shí)為中美合作提供一個(gè)很好的契機(jī)。而且發(fā)展援助也是政治敏感度最低的領(lǐng)域之一。

張杰生（Jason Towr）：美國公益服務(wù)委員會(huì)東亞奎克國際事務(wù)代表。

譯者：陳宇澂（就讀于英國格拉比公學(xué)）。