內(nèi)蒙古地區(qū)地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范研究

盧妍妍

2014年8月31日，十二屆全國人大常務(wù)委員會第十次會議表決通過了修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》，同年9月23日，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）發(fā)布實施。此后，國務(wù)院、財政部、銀監(jiān)會等部門陸續(xù)印發(fā)了關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革、地方政府存量債務(wù)清理甄別系列政策，對于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制、切實防范化解財政金融風(fēng)險、促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展具有積極意義。同時，新的政府融資模式及債務(wù)管理要求也對疏導(dǎo)和化解政府存量債務(wù)風(fēng)險提出了挑戰(zhàn)。本文從當前內(nèi)蒙古地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險分析出發(fā)，就財政新規(guī)背景下地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范提出政策建議。

一、內(nèi)蒙古地區(qū)政府性債務(wù)基本情況

根據(jù)內(nèi)蒙古財政廳公告數(shù)據(jù)，截至2014年末，內(nèi)蒙古自治區(qū)各級政府性債務(wù)余額6909.27億元，其中負有償還責(zé)任的債務(wù)5474.3億元，占79.23%；或有債務(wù)1434.97億元，占20.77%。債務(wù)資金主要用于市政建設(shè)、科教文衛(wèi)、土地收儲、保障性住房、交通運輸、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等基礎(chǔ)性、公益性項目，較好地保證了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的資金需要，推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展，同時形成了一定規(guī)模的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。

截至2014年末，自治區(qū)本級負有償還責(zé)任的債務(wù)26.7億元，占全區(qū)的0.49%；或有債務(wù)914.08億元，占全區(qū)的63.76%，其中本級或有負債以交通廳負債為主。

二、內(nèi)蒙古地方政府性債務(wù)風(fēng)險分析

（一）債務(wù)規(guī)模擴張較快

近年來，內(nèi)蒙古地區(qū)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等方面具有較大的融資需求，債務(wù)規(guī)模逐年擴張。根據(jù)2014年1月24日內(nèi)蒙古審計廳《內(nèi)蒙古自治區(qū)政府性債務(wù)審計結(jié)果》公告及內(nèi)蒙古財政廳公告數(shù)據(jù)，近三年內(nèi)蒙古地區(qū)地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢。其中2014年政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額及債務(wù)總額分別為5474.3億元和6909.27億元，分別較2013年6月底增長了61.39%和52.12%。

（二）償債能力有所下降，債務(wù)違約風(fēng)險加大

在當前國內(nèi)經(jīng)濟“三期疊加”這樣一個特殊時期，內(nèi)蒙古地區(qū)資源型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)為主、產(chǎn)業(yè)層次相對不高的特殊區(qū)情，決定了全區(qū)經(jīng)濟形勢受國際環(huán)境及國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的影響更加顯著，2013至2015年地區(qū)生產(chǎn)總值增速分別為9%、7.8%及7.7%。以煤炭為代表的地方傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)持續(xù)低迷，行業(yè)利潤水平下滑明顯，虧損面持續(xù)擴大，與煤炭相關(guān)的公路運輸、煤炭機械、煤化工配套行業(yè)均出現(xiàn)困難，導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)稅收收入減少較多，財政收入增幅放緩；此外，隨著我國供給側(cè)改革加快推進，固定資產(chǎn)特別是房地產(chǎn)投資增速大幅回落，土地市場需求不足，土地出讓收入下降導(dǎo)致了地方政府可支配財力下降；內(nèi)蒙古各級政府均不同程度出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行困難、收支平衡壓力較大等問題，對債務(wù)按期償還的保障能力有所削弱。

內(nèi)蒙古地區(qū)公共預(yù)算總財力增長率處于下降態(tài)勢，至2015年出現(xiàn)恢復(fù)性增長，較上年同期增長34.73%，但主要原因是由于補助收入及其他收入增長較快，一般公共預(yù)算收入增幅仍處于下降態(tài)勢；2015年，受房地產(chǎn)市場低迷影響，全國土地出讓收支規(guī)模出現(xiàn)“雙降”，其中土地出讓收入33657.73億元，同比下降21.6%，內(nèi)蒙古方面，土地出讓收入降幅51.8%，是三個降幅超過50%的地區(qū)之一，由于土地類收入減少220.7億元，直接導(dǎo)致2015年基金預(yù)算收入較上年同期減少50%。

近三年內(nèi)蒙古地市級、縣級政府債務(wù)增長率遠高于可支配財力增長率，一方面是財政收入增速放緩，另一方面是財政支出及政府債務(wù)剛性增長趨勢沒有改變，償債風(fēng)險加大。

（三）局部債務(wù)風(fēng)險積聚上升

根據(jù)內(nèi)蒙古財政廳公告數(shù)據(jù)，截至2014年底，自治區(qū)本級、盟市本級、旗縣政府負有償還責(zé)任的債務(wù)分別為26.7億元、2065億元和3382.6億元，占比分別為0.49%、37.72%和61.79%，主要債務(wù)風(fēng)險集中在地市級及縣級政府，特別是縣級政府，債務(wù)規(guī)模擴張快，財力薄弱，抗風(fēng)險能力相對較弱。2014年，內(nèi)蒙古地區(qū)21個地市或縣級政府債務(wù)率超過國際貨幣基金組織確定的150%的控制標準參考值，其中8個債務(wù)率已經(jīng)超過200%。

（四）短期置換隱患仍在

從地方政府性債務(wù)未來償還情況來看，2015年1081.66億元，占比14.47%；2016年861.16億元，占比15.73%；2017年709.97億元，占比12.97%；2018年以后年度為2029.32億元，占37.07%，短期償債壓力較大。2016年，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)行政府公開債1277.88億元，其中用于置換到期債務(wù)的991.38億元，發(fā)行定向債259.74億元，共置換2016年及以后到期債務(wù)1251.12億元，一定程度上緩解了短期償債風(fēng)險。但長期看，債務(wù)置換只是債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整、債務(wù)期限拉長，債券到期兌付資金來源仍為各地方政府財政資金，如各地經(jīng)濟增長不能恢復(fù)至預(yù)期水平，債券到期日償債風(fēng)險仍較大。

（五）傳導(dǎo)風(fēng)險不容忽視

2008年以來，內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟進入快速發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府投資不斷加大。基于對政府信用能力的無限制信任，銀行信貸資金、民間資本等大量投入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，形成政府負債。2011年政府融資平臺清理以來，為刺激經(jīng)濟增長，保障重大基礎(chǔ)設(shè)施及民生工程資金到位，通過融資平臺公司發(fā)債、以符合監(jiān)管規(guī)定的政策性業(yè)務(wù)融資等方式，地方政府負債仍保持了增長態(tài)勢。截至2014年底，內(nèi)蒙古地方政府性債務(wù)中，銀行貸款占比35%，財政新規(guī)發(fā)布實施以來，除棚戶區(qū)改造等部分政策性業(yè)務(wù)外，融資平臺貸款增長得到有效規(guī)范，但受經(jīng)濟下行、財政收入放緩、信貸投放局部相對集中等影響，部分地區(qū)融資平臺還款壓力仍較大；另一方面，財政拖欠款較多，截至2014年底，內(nèi)蒙古地方政府債務(wù)中應(yīng)付未付款項占比34%，已經(jīng)引起部分企業(yè)特別是民營企業(yè)現(xiàn)金流斷裂，無法償還銀行貸款。財政風(fēng)險向金融等其他領(lǐng)域傳導(dǎo)容易引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性信用風(fēng)險。

三、內(nèi)蒙古加強債務(wù)管理、防范債務(wù)風(fēng)險的政策措施

（一）政府性債務(wù)管理不斷規(guī)范和加強

2015年1月21日，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府發(fā)布《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的實施意見》（內(nèi)政發(fā)〔2015〕16號），意見明確要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，要求各級政府建立政府性債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機制，并提出了政府性債務(wù)的扎口管理、風(fēng)險預(yù)警、余額控制等具體措施。

（二）政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制初步建立

2015年，內(nèi)蒙古地區(qū)全面實現(xiàn)地方政府債務(wù)限額管理，全區(qū)2015年政府債務(wù)限額5675.5億元，其中：一般債務(wù)4667.9億元，專項債務(wù)1007.6億元，并據(jù)此分配下達了各盟市政府債務(wù)限額，確保各盟市政府舉債規(guī)?？煽亍?016年1月，《內(nèi)蒙古自治區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警暫行辦法》印發(fā)，對地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警范圍、指標體系、風(fēng)險化解途徑、追責(zé)機制等作出規(guī)定，并暫選取債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、綜合債務(wù)率作為衡量債務(wù)風(fēng)險的指標，對于指標高于設(shè)定標準的，列入風(fēng)險提示名單。

（三）建立地方政府債務(wù)考核問責(zé)機制

內(nèi)蒙古自治區(qū)政府已將地方政府債務(wù)列入地方領(lǐng)導(dǎo)政績考核硬指標，建立地方政府債務(wù)考核問責(zé)機制，進一步明確地方各級人民政府對本地區(qū)政府債務(wù)負責(zé)，對于脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究有關(guān)人員責(zé)任。將債務(wù)項目績效評價作為地方財政績效評價重要內(nèi)容。

（四）地方政府不斷規(guī)范政府性債務(wù)管理

2015年，內(nèi)蒙古各地方政府均采取有效措施化解債務(wù)風(fēng)險。建立和完善政府債務(wù)監(jiān)管機制、風(fēng)險預(yù)警及化解機制，通過統(tǒng)籌公共預(yù)算、國有資產(chǎn)出資等各類資金，解決工程欠款、企業(yè)欠稅、民間借貸和房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)問題；開展債務(wù)置換，減輕財政利息負擔(dān)，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，緩解當期償債壓力。

四、防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的政策建議

（一）推動地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，夯實財政基礎(chǔ)

地方政府性債務(wù)風(fēng)險的根源在于債務(wù)的擴張與政府財力增長不相匹配。目前，內(nèi)蒙古存量地方政府性債務(wù)中大部分是在地方經(jīng)濟上行期形成，隨著我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，高速的經(jīng)濟增長難以維系，地方政府性債務(wù)風(fēng)險逐步暴露。財政收入與經(jīng)濟增長率直接相關(guān)，通過穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，做大經(jīng)濟總量，提高財政收入質(zhì)量與數(shù)量，降低對土地財政的依賴度，是化解當前內(nèi)蒙古地方政府性債務(wù)風(fēng)險的根本之策。因此，建議以當前國家化解產(chǎn)能過剩、推進供給側(cè)改革為契機，加快地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革，培育新的發(fā)展動能，增強地方經(jīng)濟對經(jīng)濟周期波動風(fēng)險的抵抗能力。

（二）完善新的融資模式運行機制，優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)

PPP與政府購買服務(wù)是今后政府融資的兩種主要模式。從制度建設(shè)看，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府已發(fā)布實施關(guān)于公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見、項目合同指南等一系列推動和鼓勵PPP項目實施的政策措施，并向社會推介了三批總投資共2082億元的示范項目。但由于PPP模式具有長期性、復(fù)雜性和特殊性，目前內(nèi)蒙古地區(qū)PPP項目落地實施進展不及預(yù)期，已實施的PPP融資主要采取BOT、ROT等模式，對于公益性強、投資回報率低、需要政府與社會資本利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的項目，在制度設(shè)計、機制建設(shè)和機構(gòu)設(shè)置方面均存在空白和不足。政府購買服務(wù)模式方面，操作流程相對較短、實施難度相對較低，已在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域全面推開，但在購買服務(wù)流程細化、采購目錄制定、特定領(lǐng)域試點地區(qū)劃分等方面仍存在推進進程相對緩慢問題，資金的申請、使用、償還等流程機制尚未完全理順。

建議盡快成立推進PPP項目的專門管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門在政府主導(dǎo)層面形成合力；在實施主體選擇、社會資本投資回報、政府風(fēng)險分擔(dān)、運營后監(jiān)督及問責(zé)等方面加快制度設(shè)計、推進市場要素建設(shè)，盡快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。建議加強政府采購模式的宣介，推動各地方政府因地制宜出臺實施細則，細化工作流程，重點是政府、采購承接主體、銀行業(yè)金融機構(gòu)等三方加強對接，理順政府購買資金的“借、用、還”機制，破除資金使用障礙，提高使用效率；將采購資金納入預(yù)算管理，防范金融風(fēng)險。

（三）推動現(xiàn)有融資平臺轉(zhuǎn)型

經(jīng)過多年發(fā)展，內(nèi)蒙古地區(qū)政府融資平臺市場化運營進程不斷推進，各地方政府依托地區(qū)資源優(yōu)勢，通過整合土地、國有股權(quán)、礦產(chǎn)、文化等資源，劃撥子公司，財政補貼等形式增強平臺實力，充實公司資產(chǎn)，逐步構(gòu)建起了“平臺借款—項目建設(shè)—國有資產(chǎn)運營—收益償還貸款”的市場化運作機制。一些地市級融資平臺已逐步實現(xiàn)集團化和規(guī)?；?，投資由供水、供熱等公益性領(lǐng)域向礦產(chǎn)資源開發(fā)、鐵路、房地產(chǎn)等盈利性較強領(lǐng)域拓展，經(jīng)營性現(xiàn)金流生產(chǎn)能力進一步增強。

建議在此基礎(chǔ)上，進一步推動現(xiàn)有融資平臺轉(zhuǎn)型，推動其完全轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體，充分發(fā)揮在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有經(jīng)驗、有實力并具備市場化經(jīng)營收益的大型政府平臺作用，在妥善處理存量政府性債務(wù)的基礎(chǔ)上，探索嘗試由其作為社會資本方參與本地區(qū)PPP項目、政府購買服務(wù)的運作和實施。

（作者單位：國家開發(fā)銀行內(nèi)蒙古分行）

責(zé)任編輯：張莉莉