中國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)任期與政府行為模式
——官員任期的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

文/耿曙 龐保慶 鐘靈娜

中國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)任期與政府行為模式
——官員任期的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

文/耿曙 龐保慶 鐘靈娜

根據(jù)迄今相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在地方政府。由于政府決策主要是官員所為，針對(duì)政府行為的解釋，自然離不開官員的偏好，特別是那些掌握決策的地方領(lǐng)導(dǎo)。而地方領(lǐng)導(dǎo)官員如何決策與施政，受到各種制度的激勵(lì)與約束，有關(guān)任期的規(guī)定是其中極為重要的一環(huán)。由于他們只能在任期內(nèi)有所表現(xiàn)（所謂“有權(quán)不用，過(guò)期作廢”），因此，“任期”成為官員表現(xiàn)的機(jī)會(huì)集合，他們將合理規(guī)劃任內(nèi)作為，藉此實(shí)現(xiàn)其職務(wù)晉升的目標(biāo)。

就任期而言，政府人事體制可分兩類：固定任期和彈性任期。固定任期規(guī)則下官員的任職時(shí)間固定，考核調(diào)職節(jié)點(diǎn)明確，官員的“表現(xiàn)機(jī)會(huì)”受到制度保護(hù)；而彈性任期規(guī)則下，官員的任職時(shí)間不固定，考核隨時(shí)進(jìn)行，調(diào)職也無(wú)所謂預(yù)警，官員“表現(xiàn)機(jī)會(huì)”缺乏制度保護(hù)。

倘若處于“固定任期”制度下，官員對(duì)剩余時(shí)間的“貼現(xiàn)率”較低，不必急于收割政績(jī)，可以安排最佳的“表現(xiàn)組合”。這便引發(fā)了機(jī)會(huì)主義式的“政治經(jīng)濟(jì)周期”：官員確知換屆時(shí)間，會(huì)將考核節(jié)點(diǎn)，發(fā)展為政績(jī)高點(diǎn)，擴(kuò)大續(xù)任/升任的機(jī)會(huì)。換言之，政經(jīng)周期的前提在任期固定。倘若任期不甚明確，考核隨時(shí)可能進(jìn)行，調(diào)職也無(wú)法預(yù)知。此時(shí)當(dāng)然無(wú)法規(guī)劃政績(jī)，也不至形成經(jīng)濟(jì)周期。換言之，不同的官員任期制度，不同的政府日程，自然造成不同的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

綜合上述，“任期明確與否”問(wèn)題，邏輯上先于“任內(nèi)如何規(guī)劃”問(wèn)題。唯有任期明確，官員才能設(shè)定行動(dòng)，才會(huì)出現(xiàn)規(guī)律周期。西方有關(guān)政經(jīng)周期的研究，迄今已歷30余年，卻始終未形成一般理論，問(wèn)題便在缺乏不同體制的比較。從這個(gè)角度看，“中國(guó)是否存在政經(jīng)周期”問(wèn)題，具有相當(dāng)?shù)睦碚撘饬x。

任期規(guī)則與官員行為模式

在固定任期制度下，由于官員的任職時(shí)間確定，通常不會(huì)被提前調(diào)離，對(duì)官員的考核節(jié)點(diǎn)也是明確的。官員會(huì)根據(jù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)安排行為，往往形成“政經(jīng)周期”，關(guān)于固定任期條件下的官員表現(xiàn)的研究已經(jīng)汗牛充棟，這里無(wú)需贅述。而在“彈性任期”制度下，官員的任職時(shí)間不確定，官員考核節(jié)點(diǎn)也不明確，上級(jí)隨時(shí)可能進(jìn)行考核，他們可能隨時(shí)會(huì)被調(diào)任。因此無(wú)法形成明確預(yù)期與施政規(guī)劃，官員行為會(huì)呈現(xiàn)逐步增加的特點(diǎn)。彈性任期規(guī)則之下的官員為何并非上任之初，旋即拿出最大投入，而是逐步加碼、層層升高，原因有以下三種可能。

第一個(gè)可能是上級(jí)官員的“近因效應(yīng)”。此乃基于上級(jí)記憶往往有限，“近期政績(jī)”具有放大效果。這類傾向經(jīng)常出現(xiàn)在“政經(jīng)周期”文獻(xiàn)中，但此類研究中的“考核方”是一般選民，對(duì)官員政績(jī)的關(guān)心程度與識(shí)別能力均有局限。倘若“考核方”換做上級(jí)官員，在下管一級(jí)的格局下，他們對(duì)下級(jí)政績(jī)的關(guān)心與識(shí)別，都不存在明顯局限。因此，在“由上而下”甄拔的體制下，前述“短視傾向”未必成立。有鑒于此，本文并不以此作為分析的預(yù)設(shè)。那為何官員的資源投入還會(huì)節(jié)節(jié)攀高？關(guān)鍵在于兩個(gè)層面“棘輪效應(yīng)”，前者緣于時(shí)間層面的不可逆性，后者來(lái)自政績(jī)層面的不可墜性。

先說(shuō)“時(shí)間層面的不可逆性”。這屬于信息滯后問(wèn)題，其癥結(jié)在官員“信息更新”與“投入行為”間的時(shí)間落差。由于無(wú)法預(yù)知任期節(jié)點(diǎn)，官員只有到點(diǎn)才能確定尚未晉升（時(shí)間點(diǎn)為t），此時(shí)往者已不再可追，只能下期加碼投入（時(shí)間點(diǎn)為t+1），藉此提升其晉升概率。這個(gè)情況就像隨時(shí)間前滾的棘輪，一輪輪驅(qū)迫官員們賈其余勇、奮力投入。

其次為“政績(jī)層面的不可墜性”。這涉及政績(jī)?nèi)绾螝w因：究竟歸功于官員或運(yùn)氣（其他各種不可控因素的綜合）？如果從任期展開來(lái)看，就任之初的政績(jī)，或能歸咎于其他因素（如地方稟賦或前任影響），越后期的表現(xiàn)，越聯(lián)系官員個(gè)人因素（無(wú)論能力或努力），越適合作為考核依據(jù)。此外，官員政績(jī)不但得拔高，還要求水平穩(wěn)定。否則即便平均績(jī)效不錯(cuò)，但表現(xiàn)卻時(shí)起時(shí)落，其績(jī)效易被視為其他因素所致。因此，對(duì)官員而言，其政績(jī)表現(xiàn)只能逐步攀爬，盡量避免下墜或波動(dòng)。但事實(shí)上施政存在各種變故，未必能盡如人意，為了逃避政績(jī)下墜，當(dāng)事官員最好：（1）任期之初，不求馬上登頂；（2）政績(jī)走勢(shì)，維持上升勢(shì)頭；（3）任期后段，絕不容許閃失。將此三個(gè)原則加以結(jié)合，便形成基于“前一年表現(xiàn)”上的政績(jī)棘輪，一輪輪驅(qū)迫官員們逐步拔高，奮力投入。

基于上述，我們可以得出兩大類迥異的行為模式：在“固定任期”下存在中后期高點(diǎn)，而在“彈性任期”下則呈現(xiàn)節(jié)節(jié)攀升趨勢(shì)。

中國(guó)地方政府官員任期

中國(guó)地方政府官員任期為何？多數(shù)學(xué)者根據(jù)相關(guān)法規(guī)認(rèn)為中國(guó)是五年一屆的固定任期規(guī)則（比如黨的《中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)的政治報(bào)告》《中華人民共和國(guó)憲法（1982）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定（2006）》），但相關(guān)報(bào)道卻顯示官員調(diào)任又比較頻繁，那么中國(guó)實(shí)際中運(yùn)行的任期規(guī)則是何種形式呢？針對(duì)此，我們?cè)敿?xì)統(tǒng)計(jì)了我國(guó)地方政府（省、地市和縣）主要官員（行政首長(zhǎng)和黨委首長(zhǎng)）的實(shí)際任期情況。

首先，來(lái)看省級(jí)官員的任期情況：1994-2010年31個(gè)省份的省委書記任期從1年到15年不等，任期3年的人數(shù)最多，為19人，占比為17%，省委書記的平均任期為4.77年，省長(zhǎng)任期從1年到12年不等，任期4年的最多，為25人，占比為21%，省長(zhǎng)的平均任期為4.32年。其次，地級(jí)市的官員任期情況：2000-2010年全國(guó)333個(gè)地級(jí)行政區(qū)的市委書記任期從1到11年不等，任期3年的人數(shù)最多，為284人，占比為29%，市委書記的平均任期為3.6年，市長(zhǎng)任期1到11年不等，任期為3年的人數(shù)最多，為317人，占比為30%，市長(zhǎng)的平均任期為3.21年。最后，縣級(jí)官員任期情況：1998-2010年江蘇省各縣縣委書記任期1到11年不等，任期為3年的人數(shù)最多，為44人，占比為19%，縣委書記的平均任期為3.53年，江蘇各縣縣長(zhǎng)的任期1到10年不等，任期為3年的人數(shù)最多，為55人，占比為23%，縣長(zhǎng)的平均任期為3.34年。

從官員任期的實(shí)際情況統(tǒng)計(jì)可知，即便法有原則規(guī)定，具體實(shí)踐卻有相當(dāng)落差。首先，官員調(diào)動(dòng)十分頻繁，多數(shù)并未做滿法定任期。其次，官員任期長(zhǎng)短不一，彼此相去甚遠(yuǎn)。因此，我們可以說(shuō)我國(guó)地方政府官員的職務(wù)任期并非固定任期，而是彈性任期。在此種任期規(guī)則下，官員的行為表現(xiàn)會(huì)呈現(xiàn)出節(jié)節(jié)攀升的趨勢(shì)。

實(shí)證發(fā)現(xiàn)及討論

針對(duì)前述研究假說(shuō)，接續(xù)的部分我們將采用定量模型來(lái)實(shí)證檢測(cè)。其中因變量為“創(chuàng)造政績(jī)的投入”，通過(guò)基建支出占財(cái)政支出的比重加以度量。自變量為官員任期?？刂谱兞繛椋喝司鵊DP；人均財(cái)政支出、財(cái)政自主比例；官員年齡；國(guó)企比例；西部大開發(fā)。我們采用1994-2006年省級(jí)面板數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，采用“雙向固定效應(yīng)模型”。

模型顯示：隨著官員任期每增加一年，基建支出比重將增加0.3個(gè)百分點(diǎn)，可以確認(rèn)官員基建支出隨其任期增長(zhǎng)而逐步上升的趨勢(shì)。但這是任期塑造的官員壓力，還是“職務(wù)交接”所致？還是任期增加，官員“熟悉情況”所致？為此，我們通過(guò)剔除任期首年樣本排除了“職務(wù)交接”的影響，通過(guò)63歲官員有無(wú)晉升激勵(lì)排除了“熟悉情況”的影響。

此外我們還進(jìn)行了如下穩(wěn)健檢測(cè)：（1）是否存在模型誤設(shè)？（2）是否存在異常值？（3）排除干擾：剔除非完整任期的案例。（4）改進(jìn)控制：控制官員個(gè)體效應(yīng)。最后我們還利用2000-2006年地級(jí)市數(shù)據(jù)、江蘇縣級(jí)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢測(cè)，檢測(cè)結(jié)果同樣支持本文發(fā)現(xiàn)。

通過(guò)上述檢測(cè)可以發(fā)現(xiàn)：無(wú)論在省級(jí)、地級(jí)或縣級(jí)，地方政府的基建投入，均一致隨領(lǐng)導(dǎo)任期推移而逐年加碼?，F(xiàn)有官員信貸投放、環(huán)境污染的研究也從不同角度支持作者的發(fā)現(xiàn)和解釋。但上述研究對(duì)其背后原因討論過(guò)于簡(jiǎn)略，作者直指此均乃“彈性任期”的制度后果。

結(jié)論

通過(guò)基于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的“政經(jīng)周期”理論，我們了解到官員任期如何塑造官員激勵(lì)，同時(shí)切割出政府施政的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，進(jìn)而引發(fā)規(guī)律的政治經(jīng)濟(jì)周期。本文則針對(duì)中國(guó)地方政府行為，發(fā)現(xiàn)比“任期如何產(chǎn)生影響”更重要的是“是否存在（制度化的）任期制度”。本文從這個(gè)角度考察了中國(guó)省、市、縣三級(jí)政府的財(cái)政投入，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐于中國(guó)的任期制度，屬于“任期彈性，隨時(shí)遷調(diào)”的性質(zhì)。這一方面有助解讀中國(guó)發(fā)展的特征，另一方面或能啟發(fā)更通則的任期政治經(jīng)濟(jì)研究。

接續(xù)的問(wèn)題是：既然法規(guī)規(guī)定了明確的任期制度，實(shí)踐過(guò)程中為何出現(xiàn)權(quán)變？根據(jù)作者看法，關(guān)鍵在固定任期無(wú)法滿足中央與上級(jí)控制官員的需要。從委托-代理角度來(lái)看，宏觀層次的控制存在于“中央-地方”間：中央為提振合法性，必須驅(qū)使地方官員配合；微觀層次的控制發(fā)生于“上級(jí)-下級(jí)”間：上級(jí)為創(chuàng)造依附，往往藉此掌控下級(jí)。換言之，為了在兩個(gè)層面上分別完成“強(qiáng)效控制”，委托方必須限縮代理人的制度保護(hù)，削弱本來(lái)明確的任期，最終形成“彈性任期”。

（耿曙單位：華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，龐保慶單位：上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院，鐘靈娜單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、美國(guó)得克薩斯大學(xué)奧斯汀分校；摘自《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2016年第3期；原題為《中國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)任期與政府行為模式：官員任期的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》）