中日海上危機(jī)管控機(jī)制研究

文/程桂龍

中日海上危機(jī)管控機(jī)制研究

文/程桂龍

中國是一個(gè)典型的海陸兩向型國家，擁有近300萬平方公里的海洋國土，以及1.8萬公里的海岸線。中日歷史上曾發(fā)生過六次戰(zhàn)爭，其中五次是在海洋上進(jìn)行的，除白江口之戰(zhàn)和萬歷朝鮮戰(zhàn)爭外，其他海戰(zhàn)均以中國失敗告終。作為近代中日海軍第一次正面交手的甲午海戰(zhàn)更是使北洋水師全軍覆沒，中日海上沖突自此呈現(xiàn)出常態(tài)化。新中國成立后，日本對(duì)中國政府不予承認(rèn)，中日之間的官方交往基本處于停滯狀態(tài)。直至1955年《關(guān)于中日漁業(yè)會(huì)談的公報(bào)》及1960年《日中兩國漁船緊急避難公文》等一系列文件的簽訂，中日才逐漸重啟在海洋領(lǐng)域的交往。1972年中日關(guān)系正?；?，雙方在主權(quán)領(lǐng)土爭端等方面的矛盾逐漸顯現(xiàn)，特別是2012年以來的釣魚島爭端更是對(duì)中日海上危機(jī)管控體系提出了挑戰(zhàn)，為此，制定一套快速、完整、實(shí)用的海上危機(jī)管控體系顯得迫在眉睫。

海上危機(jī)的研究及定位

（一）海上危機(jī)的內(nèi)涵及范疇

海上危機(jī)是指發(fā)生于或者涉及到海洋空間領(lǐng)域，對(duì)一個(gè)國家的安全、穩(wěn)定、秩序和利益形成重大威脅，需要以政府為主體的公共組織在外界壓力和不確定性極高的情況下做出關(guān)鍵性決策的突發(fā)性緊急事件。對(duì)海上危機(jī)進(jìn)行的管理被稱為海上危機(jī)管理，包括對(duì)危機(jī)的過程處理及危機(jī)管理體系的構(gòu)建。

海上危機(jī)管理是危機(jī)管理的一個(gè)分支，屬于公共危機(jī)管理的一部分。危機(jī)管理是指危機(jī)管理者通過危機(jī)信息分析、危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、組織、控制、領(lǐng)導(dǎo)等職能管理過程來最大程度的降低組織和其他各個(gè)利益相關(guān)者可能遭受的各種損害，最終保障系統(tǒng)的整體安全、健康和持久運(yùn)行的動(dòng)態(tài)過程。國際上習(xí)慣將公共危機(jī)管理稱為緊急事件管理、緊急事件風(fēng)險(xiǎn)管理或?yàn)?zāi)難風(fēng)險(xiǎn)管理。

（二）中日海上危機(jī)研究的現(xiàn)狀及趨向

近年來，中國同周邊國家的海洋分歧與爭端加劇，直接影響了中國和平穩(wěn)定的外部環(huán)境的構(gòu)建。中日由于釣魚島及東海劃界等問題的束縛，直接影響了雙邊關(guān)系的發(fā)展。

海上危機(jī)是一個(gè)綜合性的概念，影響因素包括自然、人為等方面。國內(nèi)外對(duì)海上危機(jī)的研究很大一部分集中在自然災(zāi)害的應(yīng)急處理上，對(duì)國家間海上沖突性質(zhì)的研究則較少。2007年中日啟動(dòng)“海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制”談判，目前已經(jīng)取得了共識(shí)性的成果，雖然沒有具體付諸實(shí)施，但對(duì)處理兩國危機(jī)關(guān)系提供了方向，目前來看，學(xué)術(shù)界對(duì)這方面的研究還較少。關(guān)于中日海上危機(jī)的相關(guān)研究，文章整理了2005-2014年十年來的相關(guān)資料。通過對(duì)每年期刊發(fā)文量的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，關(guān)于中日問題、日本問題的研究呈現(xiàn)周期性的變化，基本與中日關(guān)系的變動(dòng)呈正相關(guān)，其中2005-2006年、2011-2012年呈兩個(gè)階段的增長態(tài)勢，這與這一時(shí)期中日之間的政治事件相關(guān)，學(xué)術(shù)研究上也產(chǎn)生了相應(yīng)的體現(xiàn)。但這些研究所占的比重仍然較小，平均僅為1.47%。把釣魚島問題作為中日海上危機(jī)研究的范本則會(huì)發(fā)現(xiàn)，政策性研究的成果顯現(xiàn)的更加明顯。

中日現(xiàn)有?？章?lián)絡(luò)機(jī)制運(yùn)行狀況分析

中日海上危機(jī)的存在由來已久，21世紀(jì)以前形式相對(duì)緩和。小泉執(zhí)政期間不斷挑起主權(quán)領(lǐng)土爭端，中日海上危機(jī)形勢不斷惡化，隨時(shí)存在發(fā)生沖突的可能性，單純的外交渠道已經(jīng)不能滿足兩國危機(jī)處理的需要。

（一）中日海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制的演變與發(fā)展

2006年9月，安倍晉三第一次執(zhí)政，為防止海上危機(jī)發(fā)生，惡化沖突與雙邊關(guān)系，中日雙方于2007年4月舉行了會(huì)談，雙方表示同意建立“海上緊急聯(lián)絡(luò)機(jī)制”，打開了雙方溝通協(xié)商的序幕。同年8月，中日防務(wù)部門首次發(fā)表聯(lián)合新聞公報(bào)，公報(bào)中包括了建立中、日防務(wù)部門海上聯(lián)絡(luò)機(jī)制，防止發(fā)生海上不測事態(tài)等內(nèi)容。2008年4月福田康夫執(zhí)政時(shí)期，中日兩國就聯(lián)絡(luò)機(jī)制進(jìn)行了首輪磋商。此后雙方又分別于2010年7月、2012年6月舉行了兩輪會(huì)談，并于2012年6月達(dá)成三點(diǎn)共識(shí)：（1）設(shè)置防衛(wèi)部門之間的熱線；（2）統(tǒng)一艦艇和飛機(jī)在現(xiàn)場聯(lián)絡(luò)的無線電頻率和語言；（3）防衛(wèi)部門定期舉行會(huì)議。但隨后由于日方“釣魚島國有化”等事件影響，三點(diǎn)共識(shí)未獲得落實(shí)。2015年1月，中日進(jìn)行了第四輪會(huì)談，雙方對(duì)以往會(huì)談成果進(jìn)行了確認(rèn)，并將名稱改為“?？章?lián)絡(luò)機(jī)制”，以加強(qiáng)雙方海上及空中安全問題的磋商。2015年6月，中日兩國進(jìn)行了第五輪磋商，雙方就建立該機(jī)制的相關(guān)技術(shù)性問題進(jìn)行了進(jìn)一步溝通，并達(dá)成了一些共識(shí)，同意加快啟動(dòng)運(yùn)行該機(jī)制的相關(guān)準(zhǔn)備工作。同年6月份日經(jīng)中文網(wǎng)報(bào)道，中日兩國最早將于7月簽署納入艦船、飛機(jī)的具體通信方法等的備忘錄，但此后雙方動(dòng)作并沒有多大進(jìn)展，日本提出的方案同意領(lǐng)海、領(lǐng)空不在機(jī)制作用范圍，但仍然主張?jiān)卺烎~島海域?qū)嵭羞@一機(jī)制，最終方案遭到中方拒絕。中日雙方的分歧阻礙了海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制的最終實(shí)現(xiàn)。

（二）中日?？章?lián)絡(luò)機(jī)制實(shí)施面臨的困境及原因

“海上緊急聯(lián)絡(luò)機(jī)制”的核心內(nèi)容是，中國國防部與日本防衛(wèi)省之間設(shè)立紅色熱線，在特殊情況時(shí)可以直接進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，避免沖突發(fā)生。海上危機(jī)是一個(gè)多面性的問題，?？章?lián)絡(luò)機(jī)制的構(gòu)建與實(shí)施受各種因素的共同影響。

1. 主權(quán)領(lǐng)土爭端與國家根本利益的矛盾。主權(quán)領(lǐng)土爭端是中日面臨的最直接的矛盾，中日東海劃界及釣魚島爭端直接牽動(dòng)兩國關(guān)系的發(fā)展。由于中日堅(jiān)持不同的劃界方式，東海邊界遲遲得不到確定。此外，釣魚島問題也是造成中日海上沖突的重要因素。主權(quán)領(lǐng)土爭端涉及國家的根本利益，2012年1月，《人民日報(bào)》發(fā)文指出，釣魚島問題屬于中國的核心利益，中國第一次在釣魚島問題上使用核心利益一次，也正因?yàn)槿绱?，釣魚島分歧成為中日?？章?lián)絡(luò)機(jī)制短時(shí)間內(nèi)不能通過的最直接原因。

2. 海洋戰(zhàn)略及海洋權(quán)益的分歧。日本是一個(gè)海洋國家，地理位置決定，日本的生存與發(fā)展只能依靠海洋，也為此日本制定了外向型的海洋發(fā)展戰(zhàn)略。近年來日本相繼通過了《海洋基本法》、《海上保安廳法》等法案，力圖從島國變成海洋強(qiáng)國。近年來，中國提出了建設(shè)海洋強(qiáng)國的目標(biāo)，逐漸加強(qiáng)了海上軍事及安全投入。2013年11月中國公布東海防空識(shí)別區(qū)，表明中國關(guān)注的焦點(diǎn)不再局限于釣魚島與東海劃界，而是突破第一島鏈的出?？趯m古海峽。東海防空識(shí)別區(qū)與中日爭議海域存在重疊，且靠近沖繩群島，日本反應(yīng)強(qiáng)烈。海洋權(quán)益與利益的沖突成為阻礙海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制制定與落實(shí)的深層次原因。

3. 戰(zhàn)略互信機(jī)制缺失與域外因素的牽制。歷史問題是橫亙在中日之間的一道難題，日本右翼歪曲歷史的態(tài)度增加了中國對(duì)其的不信任感。2014年11月，中日就處理和改善雙方關(guān)系達(dá)成四點(diǎn)共識(shí)，從“基礎(chǔ)、歷史、現(xiàn)狀、未來”四個(gè)方面進(jìn)行了闡述，日方首次正式承認(rèn)釣魚島存在爭議，且表示將加強(qiáng)溝通對(duì)話，通過危機(jī)管控機(jī)制的方式，避免沖突擴(kuò)大化。日本積極應(yīng)對(duì)“海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制”在某些方面可以被看成是其擺脫“安全困境”的一種無奈選擇。此外，日本的對(duì)外政策在很大程度上受美國的影響，美國既不希望中日走得太近也不希望雙方發(fā)生武裝沖突，為此美國試圖平衡中日之間的關(guān)系，在中日海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制方面的態(tài)度不很明顯。綜合來看，中日戰(zhàn)略互信機(jī)制的缺失及美國的牽制都是制約?？章?lián)絡(luò)機(jī)制實(shí)施的隱形因素，中日雙方的心理預(yù)期與芥蒂短時(shí)間內(nèi)難以恢復(fù)和改進(jìn)。

中日海上危機(jī)管控機(jī)制的構(gòu)建

海上危機(jī)的產(chǎn)生具有突發(fā)性，其發(fā)展規(guī)模、層次、范圍在短時(shí)間內(nèi)難以預(yù)測，但可以肯定的是中日兩國對(duì)海洋權(quán)益的分歧將是今后擺在中日之間一條不可逾越的鴻溝。為此，中國有必要建立一套完整的海上危機(jī)管控體系，通過事前、事中、事后的流程來進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，形成動(dòng)態(tài)的三級(jí)聯(lián)動(dòng)體系。

（一）危機(jī)前：做好情報(bào)收集與形勢預(yù)判，建立完整的預(yù)警機(jī)制

海上危機(jī)體系的建立，防范是基礎(chǔ)，控制是過渡，治理則是保證。中日之間的海上危機(jī)主要圍繞主權(quán)領(lǐng)土問題進(jìn)行，任何一項(xiàng)爭端積累到一定程度都可能引起問題的惡化。為此，在問題集中爆發(fā)前進(jìn)行合理的防范與預(yù)警，是減少?zèng)_突與損失，控制危害的最好方法。

1. 加強(qiáng)海洋情報(bào)信息收集與整理，做好形勢預(yù)判。信息的收集與整理是海上危機(jī)預(yù)警的首要因素，只有對(duì)海上危機(jī)的現(xiàn)狀及可能爆發(fā)的情形進(jìn)行研究才能夠更好的把握問題。為此，要建立一個(gè)統(tǒng)一性的海洋信息情報(bào)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)海洋情報(bào)信息的搜集處理。要把海上危機(jī)的發(fā)生掌控在前，特別是在雙方關(guān)系發(fā)展的敏感時(shí)期更應(yīng)該特別注意。中日已于2012年6月達(dá)成三點(diǎn)共識(shí)，為此可以事前開通中日防務(wù)部門熱線，加強(qiáng)溝通，同時(shí)按照約定建立統(tǒng)一艦艇和飛機(jī)的無線電頻率，統(tǒng)一溝通語言。要加強(qiáng)海洋形勢的預(yù)判與涉海部門間的信息共享，減少誤解的產(chǎn)生。要加強(qiáng)對(duì)海上間諜裝置及情報(bào)刺探的偵查力度，提高漁民及其他海上作業(yè)人員的海洋安全與情報(bào)意識(shí)，發(fā)現(xiàn)異常立即報(bào)告，防范海洋危機(jī)的發(fā)生。

2. 強(qiáng)化海洋危機(jī)理論與實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)研究，建立預(yù)警機(jī)制。海上危機(jī)預(yù)警是海上危機(jī)控制與反饋的前提，是海上危機(jī)的前沿準(zhǔn)備與理論支撐。傳統(tǒng)的海上危機(jī)數(shù)據(jù)的收集與整理只停留在實(shí)證層面，沒有進(jìn)行深入的研究與分析，為此有必要從危機(jī)管理的理論入手事先對(duì)海上危機(jī)可能爆發(fā)的情形進(jìn)行分析，保證危機(jī)發(fā)生前有充足的理論準(zhǔn)備。針對(duì)中日海上危機(jī)，一方面要根據(jù)收集到的各種信息，預(yù)測可能爆發(fā)的規(guī)模、形態(tài)，形成一套切實(shí)可行的應(yīng)急預(yù)案，另一方面要從制度上進(jìn)行完善，形成預(yù)警機(jī)制。要根據(jù)前期形成的“?？章?lián)絡(luò)機(jī)制”進(jìn)行溝通對(duì)話，了解日方的意圖與動(dòng)作，防止發(fā)生認(rèn)知偏差，釀成不必要的沖突。涉海部門也要時(shí)刻保持警惕，視情況變化采取行動(dòng)，根據(jù)危機(jī)情形分層次設(shè)立不同等級(jí)的預(yù)警機(jī)制。

（二）危機(jī)中：做好形勢控制與決策制定，啟動(dòng)全面的應(yīng)急機(jī)制

海上危機(jī)爆發(fā)后最直接的問題是控制，也就是采用合理的措施使事態(tài)在一定的范圍內(nèi)波動(dòng)，做到掌控靈活，進(jìn)退自如。這需要及時(shí)研判形勢，迅速制定決策，使問題在一定范圍內(nèi)得到解決。

1. 加強(qiáng)危機(jī)研判與形勢管控，快速制定決策。危機(jī)事件具有涉及領(lǐng)域廣、出現(xiàn)頻次高、事件規(guī)模大、危害性加強(qiáng)、波動(dòng)方式多元化、跨區(qū)域程度加大等特點(diǎn)，海上危機(jī)爆發(fā)后首先要及時(shí)研判事態(tài)的發(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)事態(tài)發(fā)展制定合理的決策。海洋離陸地較遠(yuǎn)，海上危機(jī)爆發(fā)后相對(duì)來說更難控制，因此，危機(jī)決策的速度就成為危機(jī)解決的重要因素。危機(jī)發(fā)生后要第一時(shí)間組織專家學(xué)者對(duì)危機(jī)的實(shí)際情況進(jìn)行分析，迅速制定出一套與實(shí)際情況相符的決策，使危機(jī)事件的發(fā)展能夠掌握在合理的范圍內(nèi)。特別是要積極地對(duì)危機(jī)過程進(jìn)行干預(yù)，努力控制好危機(jī)的發(fā)展走向，通過集中決策的方式避免形勢誤判，使危機(jī)的危害盡量降低。要建立從中央到地方的分層應(yīng)急管理機(jī)制，發(fā)揮地方的主動(dòng)性，積極性。要根據(jù)“?？章?lián)絡(luò)機(jī)制”的范圍進(jìn)行歸類劃分，調(diào)動(dòng)各部門協(xié)同處理，最大限度地減少中間研判時(shí)間，提高危機(jī)解決的效率。

2. 強(qiáng)化各方力量的整合與協(xié)調(diào)，及時(shí)執(zhí)行應(yīng)急機(jī)制。海上危機(jī)的處理涉及到諸多部門，問題的解決需要各部門的共同配合。海上危機(jī)的爆發(fā)具有突發(fā)性與時(shí)效性，問題的處理必須最大限度地調(diào)動(dòng)各方力量協(xié)調(diào)配合。危機(jī)發(fā)生后需要外交部進(jìn)行及時(shí)交涉，事件發(fā)展過程中需要調(diào)動(dòng)不同的部門，各部門都需提前做好準(zhǔn)備，建立協(xié)商一致的信息發(fā)布平臺(tái)，實(shí)時(shí)向外界公示危機(jī)處理情況。要及時(shí)同日方進(jìn)行溝通，使事態(tài)發(fā)展盡可能在可控的范圍內(nèi)運(yùn)行。海上危機(jī)的處理不能單靠武力，要把發(fā)生武力沖突的可能性降到最小。同時(shí)要發(fā)揮海軍危機(jī)處理的后盾作用，應(yīng)對(duì)可能的沖突，要加強(qiáng)對(duì)媒體的管控，保證媒體進(jìn)行合理的報(bào)道，要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，保證社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)決策的順利實(shí)施。

（三）危機(jī)后：堅(jiān)持原則與利益共同推進(jìn)，建立多元的反饋機(jī)制

海上危機(jī)是中日關(guān)系深層次矛盾的一個(gè)外在體現(xiàn)，短時(shí)間內(nèi)難以解決。近年來，日本民族主義思潮的發(fā)展，進(jìn)一步激發(fā)了日本對(duì)海洋領(lǐng)土的野心，中國應(yīng)及時(shí)總結(jié)海上危機(jī)的處理經(jīng)驗(yàn)以應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能發(fā)生的海上沖突。

1. 堅(jiān)持原則與利益共同推進(jìn)，保證決策落實(shí)與實(shí)施。海上危機(jī)的處理既需要中日兩國的互相溝通，又需要國內(nèi)各部門的密切協(xié)作，在必要時(shí)可介入第三方國際組織，方便問題的處理。危機(jī)管控機(jī)制的初衷并不僅僅是解決危機(jī)，而是通過危機(jī)治理的方式盡可能地減少損失，達(dá)到互利雙贏，因此危機(jī)解決后的重點(diǎn)應(yīng)該是貫徹執(zhí)行，使危機(jī)決策得到落實(shí)，這就需要加強(qiáng)涉海部門的執(zhí)行力，堅(jiān)持必要的原則，在立法與執(zhí)法方面做工作。要加強(qiáng)海洋立法，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)國際法的學(xué)習(xí)與研究，使中國在面臨島礁爭端時(shí)有更多的法律依據(jù)。在執(zhí)法方面，國家需要建設(shè)一支高素質(zhì)的海洋管理人員。此外，要加強(qiáng)海洋強(qiáng)國建設(shè)的宣傳與海洋人才培養(yǎng)的儲(chǔ)備。在執(zhí)法過程中加強(qiáng)各部門之間的配合。

2. 及時(shí)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，建立多元的反饋機(jī)制。危機(jī)處理完成后需要有一個(gè)總結(jié)反饋的過程，形成完整的報(bào)告，及時(shí)進(jìn)行總結(jié)與研討，對(duì)危機(jī)處理過程中的各種舉措進(jìn)行反思，為以后類似危機(jī)事件的處理提供借鑒。海上危機(jī)的處理存在較大的差異，要注意問題的獨(dú)立性，區(qū)別對(duì)待，運(yùn)用多元化的視角進(jìn)行反饋與交流。日本的危機(jī)教育發(fā)達(dá)，國民具有很強(qiáng)的海權(quán)意識(shí)，在面對(duì)海上危機(jī)時(shí)能夠理性應(yīng)對(duì)。為此，我國應(yīng)該在總結(jié)海上危機(jī)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行提煉與升華，加強(qiáng)海洋危機(jī)教育，提高國民的海洋意識(shí)。要加強(qiáng)海軍實(shí)力與海上偵查，同時(shí)也要對(duì)周邊的海上安全形勢進(jìn)行分析，形成預(yù)案。在海上危機(jī)的處理中要采取多元的反饋機(jī)制，既要制定政策，執(zhí)行政策，也要加強(qiáng)監(jiān)督，及時(shí)整改，通過監(jiān)督反饋與創(chuàng)新的形式，保證海洋環(huán)境的安全與海洋權(quán)益的維護(hù)。

結(jié)語

中日之間海洋方面的糾紛由來已久，但鑒于主權(quán)問題的敏感性與復(fù)雜性，并沒有形成較大范圍內(nèi)的沖突。海上危機(jī)的防范、控制與治理是不可分割的有機(jī)整體，防范與控制是實(shí)現(xiàn)有效治理的重要保證?，F(xiàn)階段雖然已經(jīng)就“?？章?lián)絡(luò)機(jī)制”形成大部分共識(shí)，但中日就釣魚海域適應(yīng)范圍的糾紛阻礙了該機(jī)制的整體實(shí)施，這也是兩國關(guān)系發(fā)展中不可回避的問題，中國在危機(jī)處理上采取的是由易到難的路徑，現(xiàn)在前期簡單的部分已經(jīng)解決，最難的部分阻礙了最后結(jié)果的實(shí)施，雙方正處在轉(zhuǎn)折改變的關(guān)鍵階段。中日海上危機(jī)的管控與治理從根本上說是一種預(yù)防與管理機(jī)制，目的是為中日海上危機(jī)的爆發(fā)做好預(yù)防工作，同時(shí)也為目前中國的海上危機(jī)管理提供一種借鑒。中日海上危機(jī)管理體系的構(gòu)建是對(duì)中日關(guān)系的一種回應(yīng)，更是對(duì)中國總體海洋問題的一種應(yīng)對(duì)?！昂？章?lián)絡(luò)機(jī)制”的實(shí)施很大程度上受中日政治形態(tài)走向的影響，要防止日本單方面退出“海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制”的可能，使其盡量在對(duì)話渠道內(nèi)解決。中日海上危機(jī)會(huì)隨著中日關(guān)系的發(fā)展而逐步得到改善，但現(xiàn)階段危機(jī)仍大于機(jī)遇，中國應(yīng)該在加強(qiáng)防范的基礎(chǔ)上，努力增強(qiáng)自身的海洋經(jīng)濟(jì)與軍事實(shí)力，逐漸完善三位一體的海上危機(jī)管控機(jī)制，把危機(jī)控制在最小范圍內(nèi)，為中國發(fā)展創(chuàng)造有力的外部環(huán)境。

（作者單位：重慶郵電大學(xué)；摘自《國際關(guān)系研究》2016年第2期）