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    12398熱線事項處理的法律風(fēng)險及其制度防范

    2016-11-24 23:30:41陶榮萍
    2016年33期
    關(guān)鍵詞:熱線事項能源

    陶榮萍

    摘 要:隨著我國的能源需求及資源約束日益增強(qiáng),能源領(lǐng)域的12398熱線面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn),12398熱線作為國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)聯(lián)系群眾的重要紐帶,如何科學(xué)分析12398熱線事項處理的法律風(fēng)險,如何加強(qiáng)12398熱線的制度建設(shè),有非?,F(xiàn)實的研究價值。

    關(guān)鍵詞:12398熱線;處理流程;制度完善

    2014年6月13日,習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議,研究能源安全問題,明確提出我國能源安全發(fā)展的“四個革命、一個合作”戰(zhàn)略思想,即:推動能源消費(fèi)革命,抑制不合理能源消費(fèi);推動能源供給革命,建立多元供應(yīng)體系;推動能源技術(shù)革命,帶動產(chǎn)業(yè)升級;推動能源體制革命,打通能源發(fā)展快車道;全方位加強(qiáng)國際合作,實現(xiàn)開放條件下能源安全。聯(lián)系12398熱線熱事項處理實踐,12398熱線作為國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)了解民情、匯聚民智的重要渠道,對于保障和改善民生,促進(jìn)社會和諧發(fā)揮著日益重要的作用。同時,能源領(lǐng)域的12398熱線也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn),科學(xué)分析12398熱線事項處理的法律風(fēng)險及其制度防范,無疑將為促進(jìn)新常態(tài)下能源領(lǐng)域的社會和諧和協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的制度保障。

    一、12398熱線的概況及特點

    (一)12398熱線的概況

    12398熱線是貫徹落實國務(wù)院《信訪條例》、《電力監(jiān)管條例》關(guān)于暢通信訪渠道規(guī)定的產(chǎn)物。從2006年8月1日開通的電力監(jiān)管投訴舉報熱線(西藏暫不開通),到2013年使用用途變更為“12398能源監(jiān)管熱線”(以下簡稱12398熱線),12398熱線運(yùn)行以來,國家能源局堅持監(jiān)管為民,傾聽人民群眾呼聲,切實發(fā)揮12398熱線橋梁紐帶作用。據(jù)統(tǒng)計,自2014年11月1日12398能源監(jiān)管熱線運(yùn)行一年來,各派出機(jī)構(gòu)12398熱線累計收到各類有效信息30336件,日均接收信息832件,其中受理投訴舉報1906件,占有效信息的6.28%,辦結(jié)率達(dá)99%。①

    (二)12398熱線的特點

    1、功能多元性。根據(jù)《國家能源局12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報處理暫行辦法(2014)》(以下簡稱《12398熱線暫行辦法(2014)》等相關(guān)法律規(guī)章和政策規(guī)定,結(jié)合12398熱線的具體實踐,12398熱線的功能是多元的:(1)12398熱線是面向社會、服務(wù)公眾的平臺;(2)12398是聯(lián)系群眾的紐帶、民主參與的橋梁;(3)12398熱線是權(quán)利救濟(jì)的途徑;(4)12398熱線是社會監(jiān)督的渠道。②

    2、認(rèn)真辦理。為了保障12398熱線規(guī)范運(yùn)行,國家電力監(jiān)管委員印發(fā)了《12398熱線暫行辦法(2014)》,對12398熱線的接收、受理、分理、辦理、責(zé)任追究等方面都給與了明確的規(guī)定。按照《國家能源局綜合司關(guān)于做好12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報有關(guān)工作的通知》,提高12398熱線投訴舉報處理工作質(zhì)量和效率,促進(jìn)依法監(jiān)管、專項監(jiān)管、問題監(jiān)管、閉環(huán)監(jiān)管和有效監(jiān)管。通過采取以上措施,確保了及時回答群眾反映的一般性問題。如果受理的投訴舉報事項涉及其他政府部門職責(zé)的,通過協(xié)商辦理。對不屬于12398熱線能源監(jiān)管職責(zé)范圍的,做好記錄,并按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行移送。同時,認(rèn)真做好對投訴舉報人的回復(fù)與回訪工作。

    3、及時通報。為了推動12398熱線辦理工作扎實有效展開,每月以《12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報處理情況通報》的形式,對上個月的投訴舉報的處理情況和反映的主要問題進(jìn)行通報,接受來自全社會的監(jiān)督。通過扎實有效地工作,12398熱線在調(diào)節(jié)社會關(guān)系、解決能源糾紛、接受群眾監(jiān)督、促進(jìn)社會和諧方面發(fā)揮了積極的作用。

    二、探析12398熱線事項處理的法律風(fēng)險的必要性

    12398熱線事項處理過程從接收、受理、分理、辦理、存檔、回復(fù)回訪等,是一個相對復(fù)雜、不可分割的過程。在這一過程當(dāng)中所進(jìn)行的工作會產(chǎn)生不同瑣碎的法律風(fēng)險。考察12398熱線事項處理的法律風(fēng)險,有利于12398熱線在面臨新的能源機(jī)遇與挑戰(zhàn)時期,充分認(rèn)識到自身發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié),促使國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)協(xié)同一致,共同防范法律風(fēng)險。如何能夠使12398熱線突破監(jiān)管瓶頸、減少不必要的損失,必然是建立在法律風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上,采取相應(yīng)的制度應(yīng)對措施,從而加強(qiáng)12398熱線服務(wù)質(zhì)量,提高管理水平。

    三、12398熱線事項處理的法律風(fēng)險及原因解析

    在市場經(jīng)濟(jì)和社會多元格局的今天,“12398”能源監(jiān)管熱線作為吸收群眾投訴舉報的一個途徑,不僅是國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)和群眾溝通的渠道,而且是解決各種社會問題的有效機(jī)制。然而,12398熱線因其所涉及領(lǐng)域的特殊性,在實踐發(fā)展中也面臨著一些亟待解決的困境和難題。

    (一)12398熱線事項處理存在的法律風(fēng)險

    1、受理事項類型化劃分存在風(fēng)險。類型化是以事物的核心意義、根本特征。為標(biāo)準(zhǔn)而對客體進(jìn)行的一種類屬劃分,它不要求各種類型的內(nèi)涵與所指客體特征完全符合,只是盡可能多保留事物的個性特征,因而它與抽象概念相比更接近生活事實,與具體社會現(xiàn)象相比更具有確定性。③12398熱線事項類型化處理是行政機(jī)關(guān)精細(xì)化管理的必然要求。然而,按照《12398熱線暫行辦法(2014)》的規(guī)定,12398熱線受理事項僅分為投訴事項和舉報事項,其余事項辦理流程及制度因缺乏相應(yīng)程序規(guī)則和法律文書未能實現(xiàn)歸口辦理。根據(jù)相關(guān)法律、政策規(guī)定,結(jié)合12398熱線實踐,12398熱線還存在大量咨詢服務(wù)事項、意見建議事項、涉法投訴事項、涉訪投訴事項和舉報事項。對12398熱線受理事項進(jìn)行合理的類型化劃分是依法科學(xué)處理12398熱線相關(guān)事項的前提。12398熱線事項分類處理機(jī)制的不完善,使其在處理過程中容易突破現(xiàn)行法律的一些規(guī)定,也會在某些環(huán)節(jié)留下了法律控制的空白,最終影響12398熱線在履行能源監(jiān)管職責(zé)、依法維護(hù)電力市場秩序等方面的積極作用。

    2、事項處理規(guī)范依據(jù)存在風(fēng)險。12398熱線事項處理的規(guī)范依據(jù)是國家能。源局制定的《12398熱線暫行辦法(2014)》等一系列規(guī)范性文件,沒有上升為法律規(guī)范。黨的十八屆四中全會決定明確要求,“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力,沒有法律法規(guī)的依據(jù),不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”。因此,《立法法(2015)》對部門規(guī)章進(jìn)行了規(guī)范,嚴(yán)格界定了部門規(guī)章邊界。④結(jié)合上述規(guī)定,12398熱線現(xiàn)有規(guī)范中雖然沒有涉及公民、法人和其他組織實體性權(quán)利,但涉及程序性權(quán)利。實踐中,《12398熱線暫行辦法(2014)》等其他規(guī)范性文件僅對投訴事項和舉報事項的處理流程加以規(guī)定,其他事項的相關(guān)流程并未精細(xì)化、制度化,導(dǎo)致實踐中沒有相關(guān)程序可以依據(jù)從而存在違法的風(fēng)險。因此,123989熱線制度的法律化應(yīng)是新常態(tài)下的最優(yōu)選擇。

    3、制度缺陷引發(fā)的風(fēng)險。12398熱線是受國家能源局委托,代表國家能源。局聽取群眾的建議、意見、投訴和舉報等,協(xié)調(diào)督促國家能源局各職能部門切實為民服務(wù)、發(fā)揮橋梁紐帶作用的一個平臺。然而,實踐中12398熱線也面對諸多問題,最核心的問題是制度問題。投訴舉報處理工作的實效性,在于制度的科學(xué)合理性。從12398電力監(jiān)管投訴舉報熱線到12398熱線,電監(jiān)會、國家能源局⑤制定的規(guī)章和規(guī)范性文件大多是針對電力的,其他能源方面的規(guī)范相對欠缺,加上它們的制定主體和制定時間的差異性,導(dǎo)致難以形成統(tǒng)一的規(guī)則體系,從而使12398熱線事項處理面臨制度困境(規(guī)則沖突和規(guī)則缺失并存)。缺乏完備的12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報處理規(guī)則體系,無法從法律上統(tǒng)一、完善相關(guān)制度,往往會存在條款沖突、不一致的情況,導(dǎo)致12398熱線工作人員在事項處理過程中不知所措,不利于實際操作。

    (二)12398熱線事項處理存在問題原因解析

    1、新生事物正處于摸索階段。12398熱線還是一個新生事物,熱線工作人員在這方面的經(jīng)驗還很不足,在我國的能源需求及資源約束日益增強(qiáng)的今天,面對源源不斷的投訴、舉報、咨詢、建議等,工作人員的壓力非常大。例如,根據(jù)《12398熱線暫行辦法(2014)》的規(guī)定,12398熱線接受、受理相關(guān)事項必須符合其第11、12條、第20、21條的規(guī)定。然而,由于法律的變化、國家機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變以及接線人員自身素質(zhì)等因素影響,接線人員對相關(guān)事項是否符合相關(guān)受理條件會產(chǎn)生模糊。面對模糊情形,接線人員應(yīng)如何處理,《12398熱線暫行辦法(2014)》并未作出規(guī)定,從而導(dǎo)致受案不一致,影響12398熱線的實效。無“法”可依、工作中沒有相對成熟的經(jīng)驗和范例等弊端日益凸顯,國家能源局各職能部門都在摸索中試探性地建設(shè),同時地域性、行業(yè)性的差別較大,不同的需求將導(dǎo)致12398熱線的走向更加不確定性。

    2、群眾訴求包羅萬象。12398熱線自開通以來,成為國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)了解民情、匯聚民智的重要渠道,是國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)聯(lián)系群眾的重要紐帶。但是,在能源革命新形勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下,12398熱線受理范圍拓展后,面臨著新任務(wù)、新挑戰(zhàn)。當(dāng)前,由于公眾對12398熱線的認(rèn)識程度差異較大,群眾訴求包羅萬象,容易導(dǎo)致12398熱線事項處理過程中存在諸如舉報多頭受理、主體不明、責(zé)任不清、法律支持薄弱的矛盾突出等問題,迫切需要在豐富信息來源、擴(kuò)大社會影響、提高受理時效、滿足人民群眾滿意用能方面,找到新思路、采取新舉措。⑥

    3、制度缺陷導(dǎo)致監(jiān)控不力。12398熱線是經(jīng)國家能源局授權(quán),代表國家能源。局聽取群眾的建議、意見、投訴和舉報等,協(xié)調(diào)督促國家能源局各職能部門切實為民服務(wù)、發(fā)揮橋梁紐帶作用的一個平臺。但是由于目前的制度缺陷,12398熱線只有協(xié)調(diào)權(quán),沒有處置權(quán)。當(dāng)群眾對某些處置行為表示不滿或者懷疑時,12398熱線往往只能進(jìn)行解釋性的答復(fù),而對行政管理、行政許可、行政處罰等實際操作很難實施有效監(jiān)控。

    四、12398熱線事項處理法律風(fēng)險的制度應(yīng)對

    12398熱線面對的諸多問題中,最核心的問題是制度問題。投訴舉報處理工作的實效性,在于制度的科學(xué)合理性。如果不能及時解決群眾反映的實際問題,12398熱線覆蓋的范圍再廣,設(shè)備再先進(jìn),也形同虛設(shè)。⑦因此,如何構(gòu)建一個完備的12398能源監(jiān)管熱線投訴舉報處理規(guī)則體系,從法律上統(tǒng)一、完善相關(guān)制度,成為擺在國家能源局面前的重要課題。

    1、完善12398熱線內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制。12398熱線投訴舉報事項內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制包括接收、受理、分理、辦理、存檔、回復(fù)、回訪等。我們應(yīng)該按照“統(tǒng)一受理、歸口辦理,限時辦結(jié)、及時反饋”的原則,針對12398熱線投訴舉報事項內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制存在的問題尋找相應(yīng)的完善之策。例如,針對“分理”此項機(jī)制,因12398熱線分理是12398熱線內(nèi)部閉環(huán)工作機(jī)制的基礎(chǔ)。為此,應(yīng)該根據(jù)12398熱線受理范圍和國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)的三定方案,確立相關(guān)事項的具體處理機(jī)構(gòu),以便有的放矢地處理相關(guān)事項,提高處理的效率和合法性。

    2、健全12398熱線事項分類處理機(jī)制。在現(xiàn)有規(guī)范體系中,雖然12398熱線。受理事項已經(jīng)進(jìn)行了類型化處理,分為投訴事項和舉報事項。但根據(jù)相關(guān)法律、政策規(guī)定,尤其是12398熱線實踐,12398熱線受理事項不僅有投訴事項和舉報事項,還有咨詢服務(wù)事項、意見建議事項。而且投訴事項根據(jù)還可以進(jìn)一步劃分為涉法投訴事項和涉訪投訴事項。建立健全12398熱線事項分類處理機(jī)制,區(qū)分12398接收事項并明確各類事項辦理流程及制度實現(xiàn)歸口辦理,是切實發(fā)揮12398熱線在履行能源監(jiān)管職責(zé)、推進(jìn)能源市場建設(shè)、維護(hù)能源市場秩序方面積極作用的重要保證。為此,我們應(yīng)該根據(jù)12398熱線實踐需要,進(jìn)一步完善12398熱線事項的類型化,并建立健全相應(yīng)程序規(guī)則,規(guī)范其文書樣式。

    3、建立健全12398熱線事項外部協(xié)商機(jī)制。國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)基于其監(jiān)管目標(biāo)、方式與手段的局限性,必然出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管越位。這就需要建立健全相應(yīng)的外部協(xié)調(diào)機(jī)制。然而,《12398熱線暫行辦法(2014)》只是規(guī)定“如果受理的投訴舉報事項涉及其他政府部門職責(zé)的,應(yīng)當(dāng)協(xié)商辦理。”但對于如何協(xié)商辦理沒有做出任何規(guī)定,也沒有設(shè)立任何機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相應(yīng)協(xié)調(diào)。外部協(xié)調(diào)涉及其他國家機(jī)關(guān)職權(quán),通過制定法律、行政法規(guī)來構(gòu)建相關(guān)制度是最佳選擇,通過聯(lián)席會議來解決也是不錯的選擇。12398熱線事項處理具有個案性,而且國務(wù)院要求建立部際聯(lián)席會議應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制,可以由主辦部門與其他部門協(xié)調(diào)解決的事項,一般不建立部際聯(lián)席會議。因此,這兩種方法對12398熱線事項處理來說是不現(xiàn)實的,也是國家能源局自身所不能決定的。在上述兩種方法不能立刻實現(xiàn)的情況下,國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立健全自身對外協(xié)調(diào)機(jī)制:(1)設(shè)立對外協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。(2)建立對外協(xié)調(diào)的基本規(guī)則。

    4、完善12398熱線事項移送機(jī)制。根據(jù)《12398熱線暫行辦法(2014)》。第五條第二款規(guī)定:確定不屬于能源監(jiān)管職責(zé)范圍的,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行移送。12398熱線的工作跟各職能部門的關(guān)系較大,但職能部門之間的交叉是一個比較難的問題,這就造成有的難點問題形成無人管理的現(xiàn)象。為此,必須建立健全12398熱線投訴舉報事項移送機(jī)制,包括向司法機(jī)關(guān)移送案件機(jī)制(即行刑銜接機(jī)制)和向其他行政機(jī)關(guān)移送案件機(jī)制。(作者單位:廣東外語外貿(mào)大學(xué))

    基金項目:廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新攀登計劃項目《信訪與涉法涉訴制度關(guān)系研究—以“12398”能源監(jiān)管熱線為例》(編號:pdjh2016b0176)。

    注釋:

    ① 王恩博:《中國12398能源監(jiān)管熱線一年受理投訴逾1900件》,http://finance.chinanews.com/cj/2015/11-25/7641472.shtml。查閱時間:2016年7月7日。

    ② 朱最新:《信訪與12398熱線關(guān)系研究報告》,2016年3月。

    ③ 《社會科學(xué)家手冊》,莫斯科,1976年,第484頁,轉(zhuǎn)引自[蘇]科茲洛夫主編,曹靜、吳振海譯:《社會學(xué)研究的方法論問題》,南開大學(xué)出版社1986年版,第36頁。

    ④ 《立法法(2015)》第80條規(guī)定:沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù),部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范,不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。

    ⑤ 根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,國家能源局作為部委管理的局沒有規(guī)章制定權(quán),但可以制定規(guī)范性文件。

    ⑥ 劉偉:《保障群眾滿意用能的新舉措-山東能源監(jiān)管辦12398熱線與濟(jì)南市12345熱線正式聯(lián)動》,載《中國電力報》2015年第003版。

    ⑦ 朱怡:《切實發(fā)揮熱線作用,暢通監(jiān)管民生通道-國家能源局12398能源監(jiān)管熱線運(yùn)行一周年》,載《中國電力報》2015年11月26日。

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