我國公務(wù)員范圍的變遷和弊端分析

摘要：《公務(wù)員法》所確定的公務(wù)員范圍引起學(xué)界和實務(wù)界的諸多爭論，本文從外國公務(wù)員的范圍出發(fā)，在總結(jié)國外三種公務(wù)員范圍類型和回顧我國公務(wù)員范圍四次變更的基礎(chǔ)之上，指出了公務(wù)員范圍擴大后引發(fā)的一些弊端。最后提出了確定公務(wù)員范圍的政治與行政分離原則、法制化原則和本土化與現(xiàn)代化相統(tǒng)一原則。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員范圍；黨政分開；法制化本土化與現(xiàn)代化

新中國成立若干年來，我國公務(wù)員范圍先后經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整：第一次是1987年，中共十三大提出“要對‘國家干部進行合理分解，改革集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的分類管理體制”。此時公務(wù)員的范圍是政府中行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的人員。第二次是1993年頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》，第三條明確規(guī)定了公務(wù)員的范圍：“本條例適用于各級國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員?！惫珓?wù)員的范圍僅限于國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。第三次是2005年新《公務(wù)員法》由第十屆全國人大常委會第十五次會議審議通過，第二條規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔(dān)工資福利的工作人員?！薄豆珓?wù)員法》對公務(wù)員的界定與《國家公務(wù)員暫行條例》相比范圍明顯擴大了。

1 我國公務(wù)員范圍的發(fā)展及現(xiàn)行法律規(guī)定

我國《國家公務(wù)員暫行條例》把我國公務(wù)員的范圍界定為“各級國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員?！憋@然，這一范圍不包括黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院及國有企事業(yè)單位以及社會團體的工作人員。同時，我國還規(guī)定黨、人大、政協(xié)、法院、檢察院以及工青婦等參照公務(wù)員制度執(zhí)行。 這一劃分具有如下特征：一是強調(diào)工作組織機構(gòu)的行政性，即只有在各級國家行政機關(guān)任職、行使行政權(quán)力、履行行政職能者才屬于公務(wù)員；二是體現(xiàn)了我國政治制度的特點。我國不實行西方國家的兩黨制、多黨制，因而沒有政務(wù)官事務(wù)官的區(qū)分問題，所以所有的政府公職人員都屬于公務(wù)員；三是薪金的支付來源不作為劃分的依據(jù)；四是把工勤人員排除在公務(wù)員范圍之外。我認為這種對公務(wù)員范圍的界定存在某些不合理之處。

在我國建立和推行國家公務(wù)員制度的目的之一即是在人事管理中實行分類管理，改變過去“干部”概念過于籠統(tǒng)，管理方法單一、缺乏針對性的弊端。據(jù)此，我國原來的“國家干部”依其性質(zhì)可以劃分為以下幾種：共產(chǎn)黨組織的工作人員，群團組織的工作人員，事業(yè)單位的工作人員。目前正在進行事業(yè)單位改革，包括人事管理制度方面的改革嘗試，如建立職員制、聘任任制、合同制等；根據(jù)目前的規(guī)定，只有行政機關(guān)中的除工勤人員以外的工作人員是國家公務(wù)員，這就說明其他各種“干部”有不同于行政機關(guān)工作人員的本質(zhì)特征，應(yīng)分別建立不同的人事管理制度。但在現(xiàn)實中，“參照執(zhí)行”使分類失去意義。

我國公務(wù)員范圍的界定具有中國特色，無法劃入世界其他國家對公務(wù)員范圍界定的三種類型中。當(dāng)前我國公務(wù)員的范圍，比過去的“干部”范圍小，比《國家公務(wù)員暫行條例》界定的公務(wù)員范圍有所擴大，《公務(wù)員法》對我國公務(wù)員范圍的界定，是在政治體制、財政體制等各項改革還不成熟的情況下，過多地向現(xiàn)實妥協(xié)的結(jié)果，其合理性仍值得商榷。

2 公務(wù)員范圍擴大的弊病分析

公務(wù)員范圍擴大的弊端主要可以概括為以下幾方面：

（一）法官、檢察官納入公務(wù)員范圍不利于推進司法改革和法治建設(shè)

法官、檢察官納入公務(wù)員行列，不利于司法和行政職能的分離。行政機關(guān)行使國家的管理權(quán)能，司法機關(guān)行使司法職能。各個機關(guān)的工作性質(zhì)不同，它們的人員管理方式肯定有所差異。公務(wù)員有嚴格的科層體制，首長負責(zé)制為現(xiàn)代行政所認可，“服從和執(zhí)行上級依法作出的決定和命令”成為每一個公務(wù)員必須履行的義務(wù)，而司法工作人員的職業(yè)要求則明顯不同，將法官和檢察官與行政人員歸入共同的行列，不利于司法與行政界限的劃分，不利于司法人員的管理。

（二）黨委工作人員納入公務(wù)員范圍進一步強化了執(zhí)政黨的行政化趨勢，不利于黨政分離

當(dāng)代中國行政執(zhí)行體制最引人注目的特點就是存在著以黨中央為首的中國共產(chǎn)黨組織和以國務(wù)院為首的各級國家行政機關(guān)并行的雙軌結(jié)構(gòu)?！爸袊伯a(chǎn)黨不是由人大產(chǎn)生，向人大負責(zé)，接受人大監(jiān)督的機關(guān)，也不是法律法規(guī)授權(quán)的組織，而是政治組織。”我國憲法規(guī)定行政體制上實行的是行政首長負責(zé)制，地方的行政首長是省長，而實際上的最高決策者卻是省委書記，導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不一的現(xiàn)象。

（三）擴大公務(wù)員范圍進一步強化了官本位思想，加重了財政供養(yǎng)負擔(dān)我國的官民之比新中國成立之初為1：600，到了本世紀(jì)初全國平均水平為1：28，而新近的數(shù)字則為1：26。這么龐大的公職人員隊伍，國家財政不堪重負。

3 對于我國公務(wù)員范圍重構(gòu)原則的探討

筆者認為，公務(wù)員范圍的確定至少要遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：

（一）政治與行政相分離原則

在政治與行政二分法中，政治是“所涉事情重大而普遍”的國家活動；行政相反，它是“個人和細瑣事情的國家活動”。因此，政治是政治活動家的特殊領(lǐng)域，行政則是技術(shù)官員的領(lǐng)域。現(xiàn)代文官制度以工具性和價值中立性為代價，以達到加強政府管理職能的目的。我國公務(wù)員制度的建設(shè)也離不開行政與政治相分離的指導(dǎo)，否則，人治就會重新抬頭，勢必阻礙行政管理法制化建設(shè)的實行。

（二）法制化原則

中國綿延幾千年的治理靠吏治或稱官治，或者說是人治，但是，并不意味著排除在歷史某一階段存在法治的思想和作法。盡管這種思想方法與現(xiàn)代資產(chǎn)階級文官制度的法治不可同日而語，但畢竟給予了我們有益的啟示。要健全社會主義國家行政系統(tǒng)的政治民主制度，必須健全社會主義法制。

（三）本土化與現(xiàn)代化相統(tǒng)一原則

法律移植是不同文明之間的法律制度互相借鑒與取舍的過程，只要此國家與民族和彼國家與民族發(fā)生了關(guān)系，都會造成文化上的沖突與融合，法律文化同樣避免不了法律之間的移植問題，所以，法律移植是人類文明互動的必然結(jié)果。但是，法律移植必須與我國國情相結(jié)合，在法律移植時應(yīng)讓受移植法律經(jīng)過合理的處理與嫁接使其能滲入到我國國民的血液當(dāng)中，進而得到有機的整合，本土化就是法律移植本土運動的過程。我們現(xiàn)在所說的建設(shè)現(xiàn)代化的中國特色的社會主義，從法學(xué)的角度上說，首先就是要建設(shè)現(xiàn)代意義上的法治，然后才是考慮中國特色。

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作者簡介：

買年昊（1991—），男，河南省焦作市人，學(xué)歷碩士，專業(yè)或職業(yè)：中外政治制度。