中國電子政府與行政現(xiàn)代化改革的整合發(fā)展*

陳玉梅Sharon S.D aw es

（1.暨南大學，廣州 510632；2.美國紐約州立大學，紐約）

中國電子政府與行政現(xiàn)代化改革的整合發(fā)展*

陳玉梅1Sharon S.D aw es2

（1.暨南大學，廣州 510632；2.美國紐約州立大學，紐約）

本文基于中國行政體制改革的大背景，從整合發(fā)展的視角分析了中國電子政府發(fā)展的目標、戰(zhàn)略和實施效果，揭示了行政現(xiàn)代化改革的歷程當中改革與電子政府發(fā)展進程之間是如何相互影響和相互促進的，尤其是在近幾年的改革重點領(lǐng)域諸如轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化辦事流程以及提高政府透明度和公眾參與度等。本文基于電子政府的中國實踐提出了一個反映電子政府如何支持并加強行政改革的概念模型，即政府通過實施和發(fā)展電子政府可以從政策、組織機構(gòu)、新的組織習慣和服務模式等多個層面，克服行政體制改革過程中因為技術(shù)能力、政府內(nèi)部個人阻力和部門之間缺乏協(xié)同等帶來的種種障礙。最后基于這種模型的交互作用，探討了因此帶來的新的腐敗形式和跨部門信息共享及數(shù)據(jù)開放所帶來的挑戰(zhàn)。

電子政府；行政改革；中國政府改革

一、引言

自1949年新中國成立以來，中國政府就從中央到地方開始行政體制改革。本文對中國行政改革的整個歷程和經(jīng)驗，以及電子政府的發(fā)展過程做了一個整體的回顧，并探討了兩者之間在發(fā)展過程中如何相互影響，并通過交互的整合發(fā)展各自促進。同時本文還提出了一個概念模型，揭示了電子政府是如何支持行政改革的，以及兩者交互作用和發(fā)展的過程中帶來的一些機遇和挑戰(zhàn)。本研究是從以下幾個問題依次展開討論的：電子政府在行政體制改革過程當中扮演了什么角色？電子政府是如何促進改革進程的？在應用電子政府的過程當中它是如何影響到政策、組織機構(gòu)、個人習慣和公共服務的？以及現(xiàn)在正在進行著的一系列行政改革舉措又是如何進一步地推動和加強電子政府發(fā)展的？

新中國成立以來，行政體制改革一直是中國政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的核心內(nèi)容。從其最開始側(cè)重于政府機構(gòu)調(diào)整，到后期注重于政府職能轉(zhuǎn)變和流程優(yōu)化，現(xiàn)今行政改革的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到公共服務和公眾與政府互動的體驗上來了。而這種面向客戶和需求驅(qū)動的轉(zhuǎn)變，與中國電子政府的發(fā)展軌跡幾乎一致。中國的電子政府始于上個世紀90年代，最初起動的是一系列大型“金字工程”，緊緊圍繞著政府內(nèi)部管理和監(jiān)督，政府財政收支和社會管理開展。后來啟動政府上網(wǎng)工程以增強政府透明度和提升公眾參與，到現(xiàn)今新一波的電子政府發(fā)展應用則圍繞著政府各個部門之間實現(xiàn)信息共享和開放政府數(shù)據(jù)等面向公眾需求和社會價值等方面。

本文由6個部分組成。其中第二部分對1949年新中國成立至今的中國行政體制改革的歷程和經(jīng)驗做全面的回顧。第三部分則梳理了中國電子政府的目標、戰(zhàn)略和發(fā)展過程?；谶@兩部分的總結(jié)，我們探討了電子政府實施過程中遇到的挑戰(zhàn)，而正是這些挑戰(zhàn)對電子政府和行政改革都帶來了一些新的障礙，比如自上而下發(fā)起的指令，技術(shù)能力薄弱，政府內(nèi)部個人對新技術(shù)新手段的抵制，以及缺乏部門之間的協(xié)同和信息共享等等。而在第四部分我們重點討論了電子政府與行政改革兩者之間的交互作用，尤其是在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府流程和提高政府透明度與公眾參與度這幾個方面。在第五部分我們提出了一個概念模型，揭示了電子政府是如何支持行政體制改革的，并且探討了近幾年伴隨著電子政府與行政改革整合發(fā)展而顯現(xiàn)出來的兩種新趨勢或新的挑戰(zhàn)，即有別于傳統(tǒng)形式的腐敗，和跨部門的信息共享與面向公眾的政府數(shù)據(jù)開放。第六部分總結(jié)了本研究的成果，提出了未來的研究方向和思路。

二、中國行政體制改革的特色和經(jīng)驗

1.改革歷程與經(jīng)驗

自20世紀60年代初期以來，世界上大多數(shù)國家不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都在進行各種形式的行政改革，只不過各國的行政改革分別處于不同的階段。中國的行政體制改革開始于1949年新中國成立。中國行政改革經(jīng)歷了多個不同的周期，改革主旨也各不相同。1978年之前，改革一直在中央集權(quán)與地方放權(quán)之間來回擺動，在中央政府與地方政府的擴張與縮減之間來回交替。而到了20世紀90年代，行政改革主要圍繞著經(jīng)濟改革這一中心目標來開展，側(cè)重于國企改制，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，以及政府公共管理和監(jiān)督職能向社會中介組織轉(zhuǎn)移等方面。這些改革舉措極大地促進了社會主義市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，同時也削減了各個層級政府的公務員數(shù)量。

進入21世紀，中國行政改革作為行政體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的核心要素進入加速通道。在中央政府層面，推行“大部制”以消除政府各個部門之間的職能重疊和權(quán)力之爭，避免大家“踢皮球”，并將決策權(quán)下放給下一級政府。對公務員隊伍引入績效評估體系，根據(jù)其工作績效而不再是簡單的工作程序來評估。同時建立管理和財務監(jiān)管體系，以努力建立一個“干凈的”政府。到現(xiàn)在，中國行政改革已經(jīng)形成了一套完整的體系，強調(diào)標準、協(xié)同、透明和效率。而改革的主要目標則轉(zhuǎn)移到明確政府職能、政府流程重組、政府機構(gòu)重組、減少行政審批和改進政府管理等方面。

目前中國行政改革的重點集中在行政審批制度改革上，即政府對個人和組織提出的各類申請的受理、審核和批準，包括各類許可證、證書、公共服務等申請內(nèi)容。而這些改革直接針對之前盛行的“桌子底下交易”這類因權(quán)力集中缺乏監(jiān)管而滋生的腐敗，對提高政府辦事效率和效果等方面帶來很大的效益，并得以持續(xù)進行下去。而20世紀90年代中期開始建立并實施的公務員制度，逐漸成為轉(zhuǎn)變政府職能和提供公共服務的牢固的基石。

最近幾年，中國陸續(xù)出臺了一系列政策來推動行政體制改革。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定旨在加快和促進現(xiàn)代化國家治理體系，進一步明確了加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標任務，將機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)有機結(jié)合，以行政審批制度改革為“敲門磚”和“突破口”，大力推動政府職能轉(zhuǎn)變。

2015年國務院發(fā)布了《2015年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，再次強調(diào)簡政放權(quán)和放管結(jié)合，全部取消非行政許可審批,深化商事制度改革，并制定了行政審批業(yè)務的“三單”包括市場準入負面清單、政府權(quán)力清單和責任清單，切實做到法無授權(quán)不可為、法定職責必須為。

2016年國務院頒布了《2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革工作要點》，進一步明確了行政改革要通過權(quán)力下放和減少行政審批事項來提升公共服務。在簡政放權(quán)、放管結(jié)合的基礎(chǔ)上更加明確了優(yōu)化服務的改革內(nèi)容。

2016年中央政府領(lǐng)導人進一步強調(diào)了電子政府在行政體制改革中的重要性。早在2002年，在黨的十六大報告中，以及當年朱镕基總理在全國科技代表大會上講話中都提到，電子政府的推廣與應用對于國家進一步發(fā)展非常重要。并且強調(diào)電子政府可以極大地幫助行政體制改革實現(xiàn)其三大目標，包括轉(zhuǎn)變政府職能、政府流程重組和提高政府透明度。

2.最新發(fā)展

中國行政體制改革發(fā)展至今，緊密圍繞三大目標，已經(jīng)對中國的社會和經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大的推動效應，包括政府職能轉(zhuǎn)變、政府流程優(yōu)化和重組，以及在內(nèi)部協(xié)同與對外公共服務過程中積極提高政府透明度。相比新中國成立之初就開始的改革而言，當今的改革重心，不管從目標上還是從形式內(nèi)容上，都有了很大的不同，從最初以經(jīng)濟改革和文化與社會轉(zhuǎn)變?yōu)橹行模浆F(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椴辉偻Ａ粲谡畠?nèi)部運作層面，而是更加強調(diào)對外公眾服務的開放與透明了。與此同時，也顯現(xiàn)出中國獨有的一些特色和改變，包括：

(1)從中央到地方政府自上而下的改革過程。中央對地方政府的指導主要是通過制定政策來實現(xiàn)的，而這些政策的制定從以往的以政策本身為導向逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑諡閷蛄耍?/p>

(2)政府的組織機構(gòu)調(diào)整往往會成為每一輪改革的重頭戲，是首要考慮的問題；

(3)改革對機關(guān)文化帶來很大沖擊和改變，同時也改變了公務員的行為習慣；

(4)改革的核心已經(jīng)從單純滿足個人和企業(yè)的需求轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘麄€公共服務的質(zhì)量。

三、中國電子政務發(fā)展歷程

1.國際電子政府發(fā)展概況

自從20世紀80年代個人電腦面世以來，除了在商業(yè)貿(mào)易等財務管理和會計領(lǐng)域應用，還很快形成了基本的管理信息系統(tǒng)并被廣泛應用在各行各業(yè)。而公共部門也采用計算機信息技術(shù)很快啟動并搭建了一套稱之為電子政府的應用體系。以美國為例，美國是首先建立了一套與之相關(guān)的法律法規(guī)體系之后才開始其電子政府的建設(shè)與發(fā)展，包括1966年頒布的信息自由法（FIOA）,1974年頒布了隱私法以及1980年生效的精簡原始文書法。正是這一系列與信息化相關(guān)的法律法規(guī)和政策成為政府、個人、公共部門用于收集、使用、保護和共享數(shù)據(jù)的法律依據(jù)和行為準則。之后電子政府的發(fā)展開始側(cè)重于技術(shù)管理、電子服務、安全，以及民主集成當中的公民參與。而歐洲和其他最早推廣應用電子政府的國家與地區(qū)的發(fā)展軌跡都非常類似。

隨著信息通訊技術(shù)逐步深入地滲入到政府工作和場所等方方面面，電子政府在政府的各項技能、工作流程、崗位設(shè)計、組織機構(gòu)與控制、政府與個人企業(yè)的互動，以及新的政策和領(lǐng)導行為等各個方面都產(chǎn)生了深遠的影響。而隨著電子政府的逐步發(fā)展，公共服務得到了較大的提升，政府的運作效率和質(zhì)量也極大地提高了，并有效降低了運作成本?，F(xiàn)在，個人電子參政和民主進程中的公民參與也被廣泛運用。這一電子政府的發(fā)展歷程也正折射出行政管理體系的相關(guān)改革過程中對政府問責制、透明度和信任度的重視。

理想狀態(tài)下的電子政府流程優(yōu)化可以幫助政府雇員根據(jù)新的信息化驅(qū)動流程很好地自我調(diào)整，并且利用信息技術(shù)特征可以更好更簡便地在部門內(nèi)部或者不同級別的部門之間分享信息，從而電子政府逐步向電子治理發(fā)展。1999年美國自然科學基金采用了數(shù)字政府這一術(shù)語，專注于政府本身運用信息技術(shù)來提升其公共政策水平，提供更好的公共服務和政府運作，來建設(shè)更好的政府。電子治理則擴展了數(shù)字政府的內(nèi)涵，將公民和私營組織也納入進來。聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）(unesco,n.d.)對電子治理的解釋，除了指政府自身的服務和管理，同時還包括了積極引導個人、企業(yè)和社會團體共同參與進來以積極推進民主進程。

2.中國電子政府目標和戰(zhàn)略

中國電子政府建設(shè)始于20世紀90年代初，興起于一系列應用于政府內(nèi)部管理的大型的“金字工程”。1993年中國啟動最初的三個“金字工程”，包括用于全國范圍內(nèi)經(jīng)濟計劃與發(fā)展的金橋工程，用于全國海關(guān)和包括通關(guān)程序在內(nèi)的外貿(mào)管理的金關(guān)工程，以及用于電子貨幣管理的金卡工程。在這些自上而下的“金字工程”的建設(shè)基礎(chǔ)上，中國政府構(gòu)建了一套橫貫全國甚至延伸到村莊的極其復雜的網(wǎng)絡(luò)，正是這一網(wǎng)絡(luò)成為未來中國電子政府推廣實施各項應用的基礎(chǔ)。

1992年中國政府啟動了“政府上網(wǎng)工程”，從中央各部委到各級基層政府都分別建設(shè)了各自的門戶網(wǎng)站，積極對外宣傳政府信息。之后又陸續(xù)啟動了“企業(yè)上網(wǎng)工程”和“家庭上網(wǎng)工程”。前者讓各個企業(yè)分別建設(shè)自己的門戶網(wǎng)站，后者則通過大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和個人電腦設(shè)備來幫助個人更加輕松方便地訪問互聯(lián)網(wǎng)。通過這一系列項目的建設(shè)，在中國逐步構(gòu)建了一套成熟的互聯(lián)網(wǎng)訪問體系，并通過政府門戶網(wǎng)站發(fā)布各級政府信息，從而極大提高了政府的透明度。

2002年國務院第17號令宣布啟動十二金工程，這一系列工程涵蓋了主要的政府職能和內(nèi)部運作的需要，可以大致分為三大塊：政府內(nèi)部管理和監(jiān)督（包括辦公自動化系統(tǒng)OA和宏觀經(jīng)濟管理系統(tǒng)等）、改善政府財政收支（比如稅務、海關(guān)、金融、財政監(jiān)督和審計等），以及社會管理和公共服務（包括社會福利、公共安全、農(nóng)業(yè)、供水和產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等）。電子政府通過轉(zhuǎn)變政府在社會公共事務中的職能，提高公務員辦事效率和質(zhì)量以幫助政府在進行決策的過程中更加有效、科學和精準，從而很好地支持了政府的行政體制改革。

2014年3月“大數(shù)據(jù)”第一次出現(xiàn)在《政府工作報告》中以來，這個詞匯就被李克強總理在不同的場合多次提及。僅在2015年，就有6次國務院常務會議的議題與大數(shù)據(jù)運用有關(guān)。2015年兩會上，針對有代表關(guān)于“加快政府數(shù)據(jù)開放”的建議，李克強總理馬上回應：“政府掌握的數(shù)據(jù)要公開，除依法涉密的之外，數(shù)據(jù)要盡最大可能地公開，以便于云計算企業(yè)為社會服務，也為政府決策、監(jiān)管服務”。政府數(shù)據(jù)開放將成為中國政府大數(shù)據(jù)治理國家的助推器和原動力，在政府與社會公眾之間搭建“合作治理之橋”。

2016年《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”的國策，作為圍繞大數(shù)據(jù)平臺開展惠民工程，公眾服務為重點，并將基于大數(shù)據(jù)平臺的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應用推廣到各行各業(yè)。

遵循這種發(fā)展模式，我們觀察到中國電子政府是從內(nèi)部運作管理的需求出發(fā)，首先是建設(shè)最基本的與國家經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)聯(lián)的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，然后通過運用電子工作流技術(shù)將電子政府滲透到所有政府職能當中來改善政府內(nèi)部管理。技術(shù)和管理成為中國電子政府建設(shè)工程的第一個重點領(lǐng)域。

隨著電子政府的進一步發(fā)展，公民和私營企業(yè)參與成為新的發(fā)展重點，而行政審批系統(tǒng)及其對應的行政監(jiān)察系統(tǒng)成為主要的建設(shè)項目。政策在這一階段發(fā)揮了重要的作用。

發(fā)展迄今，政府數(shù)據(jù)開始越來越被重視了，已然成為中國電子政府建設(shè)的核心。因為有將近80%的社會信息是掌握在政府手中的，而不單單是政府，整個社會都可以利用這些政府數(shù)據(jù)更好地決策或創(chuàng)造新的價值。

對中國電子政府的發(fā)展歷程仔細梳理對照，不難發(fā)現(xiàn)在中國的這一系列發(fā)展過程正好契合了作者Sharon于2015年提出的電子政府概念性框架（如圖1底部所示），即政策、管理、技術(shù)和數(shù)據(jù)的交互作用，而這些也正好是行政改革所內(nèi)在固有的東西。其中：

(1)政策，包括體制、法律、戰(zhàn)略、法規(guī)、規(guī)章、紅頭文件和行業(yè)標準等；

(2)管理，包括組織機構(gòu)、工作人員和工作流程等；

(3)技術(shù)，包括硬件、軟件、網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)標準等；

(4)數(shù)據(jù)，包括政府平時收集的各類政府數(shù)據(jù)，以及電子政府應用實施過程中產(chǎn)生的政府數(shù)據(jù)等。

3.中國電子政府實施過程中面臨的挑戰(zhàn)

綜上所述，在中國，行政改革首先從頂層的中央政府發(fā)起，然后逐步發(fā)展到各級地方政府。一方面中央政府希望地方政府能按照合適的標準的方式為市民提供各類公共服務，而另一方面不同層級的政府因為其考慮的重心不同而導致他們在達成這一目標時困難重重。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)對于頂層中央政治領(lǐng)導者而言，他們負責制定政府體制、機構(gòu)、法律、法規(guī)和紅頭文件等，他們所關(guān)注的是：

*政府從監(jiān)管為導向轉(zhuǎn)為以服務為導向；

*減少官僚主義作風；

*更多地跨部門協(xié)同/合作；

*工作流程進一步優(yōu)化；

*提高政府透明度。

(2)對于享受政府公共服務的市民而言，他們需要的是：

*政府能提供更好的服務；

*辦事過程透明，了解更多辦事過程的信息；

*辦理流程一體化，減少各自為政的辦事風格；

*一站式服務。

但事實卻是，不同層級的政府或多或少會對這些目標的達成產(chǎn)生各種形式的阻力。在頂層中央政府層面，由于對地方政府的運作缺乏直接的管控，而且也沒有合適的工具可以幫助中央政府監(jiān)督管理地方政府，很難確保地方政府是按照中央指令行事的。而在地方政府層面，官員和公務員們對這種變革通常是抵制的。一方面是因為需要他們花費更多時間和精力去學習和使用新流程，另一方面則是因為這類變革將對他們辦事的行為過程做詳細的審查，喪失了公務員慣有權(quán)力和傳統(tǒng)優(yōu)勢。

此外，在行政改革的生態(tài)系統(tǒng)中，克服條塊分割，使得垂直管理機構(gòu)比如稅務、公安等更好地實現(xiàn)與地方政府的橫向綜合管理是改革的重要內(nèi)容，也是電子政府的重點之一。但是要適應這些轉(zhuǎn)變又需要一些新工具和新方法，這在流程合并之初很難一下子就實現(xiàn)或者完善。而與此同時，在電子政府實施應用的過程中，隨著在公眾中的應用越來越流行而帶來的一些新的挑戰(zhàn)或者行政管理與問責，一些老問題又會因此而引發(fā)出一些新的形式，比如腐敗和開放。簡而言之，這些挑戰(zhàn)或者風險可以大致總結(jié)為三類障礙，需要我們重視并解決。具體包括：

(1)技術(shù)能力的缺失。隨著信息通訊技術(shù)不斷發(fā)展和滲透到各行各業(yè)，越來越多的新工具和新的服務模式被應用于政府服務當中，因此需要耗費大量的時間和精力去學習這些新技術(shù)新工具和如何使用它們的新方法。此外，隨著公眾對電子商務的應用模式越來越熟悉，他們很快被這種數(shù)字技術(shù)和服務所俘獲并應用在生活的方方面面。一旦習慣了電子商務的應用，公眾也開始期待政府能將同樣的模式用于公共管理和公共服務當中；

(2)因擔心失去特權(quán)而招致內(nèi)部人員的抵制。從提高政府內(nèi)部透明度出發(fā)，中央政府希望能有效監(jiān)管到地方政府的行為，以確保改革和現(xiàn)代化進程能順利進行；從公民的角度而言，他們也希望能及時知道審批過程中的每一個進展和審批結(jié)果。而政府部門的內(nèi)部員工為了能適應由中央政府制定和公眾期望的新的流程和組織機構(gòu)，往往需要學習更多新技能，培養(yǎng)新的辦事習慣，同時還要承擔改革轉(zhuǎn)變過程中因權(quán)力關(guān)系、角色和責任等發(fā)生變化所帶來的各類風險；

(3)缺乏跨部門協(xié)同和信息共享。中國政府是在中國共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導下的，其主體就是由各個委辦局政府機構(gòu)組成的中央政府和地方政府。按照以往習慣，各個單位都有各自清晰的權(quán)力或授權(quán)和職責，相互之間并不需要太多的協(xié)同。而政府信息則散布在各個單位，并被各個單位視作自己的資產(chǎn)而不愿意與其他單位共享。中國行政體制改革與經(jīng)濟體制改革相伴而行，政府從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，舊的計劃體制強調(diào)各個單位履行各自的職能和責權(quán)，而新的體制則要求各個單位增加與其他單位的互動，增加與公眾的互動。以此推論，電子政府的成功將取決于跨部門的信息共享與協(xié)同。

四、電子政府與行政改革的交互影響

中國電子政府是伴隨著行政體制改革而出現(xiàn)與發(fā)展的。20世紀90年代，中國的行政體制改革的重心從內(nèi)部機構(gòu)改革轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟體制改革。在改革之初，政府首先經(jīng)歷了管理職能從中央集權(quán)到地方分權(quán)的轉(zhuǎn)變，之后的改革主題和內(nèi)容發(fā)展為以公眾服務和公眾參與為主。本部分將重點討論在當今中國行政體制改革大背景下，電子政府和行政改革兩者之間是如何相互影響的。

中國的電子政府建設(shè)是從一系列“金字工程”、辦公自動化系統(tǒng)、政府/企業(yè)/家庭上網(wǎng)工程，以及政府數(shù)據(jù)中心和大數(shù)據(jù)應用等項目開始的。“金字工程”實現(xiàn)了政府主要管理職能的自動化，并幫助中央政府實現(xiàn)對各級地方政府自上而下地監(jiān)督。辦公自動化系統(tǒng)OA項目則很好地改善了政府內(nèi)部的管理和溝通，降低成本，提高效率。至于各種上網(wǎng)工程則將電子政府平臺從內(nèi)到外打破界限，令公眾可以方便地獲得政府信息和公共服務，開始參與到公共事務當中去。

為了更好地理解中國行政改革背景下的中國電子政府的應用與實踐，我們必須首先理解改革過程中遇到的問題，以及電子政府是如何促進和妨礙這一進程的。在當代中國復雜變化的社會背景下，電子政府主要從三個方面積極支持著政府改革，包括：轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府流程和提高政府透明度。

1.轉(zhuǎn)變政府職能

20世紀90年代以來，行政改革往往與經(jīng)濟改革緊密聯(lián)系在一起，轉(zhuǎn)變政府職能成為改革主題。當中央政府自上而下發(fā)動改革時，遇到了一個關(guān)鍵問題，即如何讓中央與各級地方政府對改革目標的理解和執(zhí)行保持高度一致。中央政府制定各種政策和計劃，但是實際上給市民提供服務則是各省市地區(qū)政府和當?shù)卣?。中央政府希望地區(qū)和當?shù)卣峁┴撠熑蔚?、透明的和標準化的服務給市民，同時還希望地方政府能不斷地完善其政府職能以適應各種時期的轉(zhuǎn)變。

信息通訊技術(shù)從降低成本、提高效率和質(zhì)量等方面很好地幫助政府進行自我改造，而且還提高了公眾服務水平，增加了政府與公眾的互動，提高了政府對公眾的開放程度。通過一系列的中國政府/企業(yè)/家庭上網(wǎng)工程，在政府與公眾之間搭建了一個訪問便利的信息平臺，并且提供了一個公眾獲取政府信息和服務并向政府反饋的互動平臺。

2.優(yōu)化政府流程

對于地區(qū)和當?shù)卣?，他們才是改革當中真正直接面對管理與操作流程上的變革的人員。中國政府自上而下發(fā)動改革，而中央政府則是將電子政府視作一項改革的戰(zhàn)略，尤其是針對各級地方政府。地方政府則將這種壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H工作中改變其工作方式的動力。優(yōu)化政府工作流程可以很好地幫助政府提高其管理和運作。

中國政府是通過行政審批系統(tǒng)來提供公共管理和公共服務的。行政審批系統(tǒng)是建立在傳統(tǒng)的政府指令與計劃經(jīng)濟體制的概念和實踐基礎(chǔ)上的，隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，這種模式逐漸變得效率低下和過時了。因此，行政審批制度的改革和調(diào)整逐漸成為近年來中國行政體制改革的主要內(nèi)容。

而中國電子政府啟動的標志性的“金字工程”，正是將從中央到地方的整個工作流程實現(xiàn)自動化和數(shù)字化。在這一過程當中，要同時兼顧流程管理和監(jiān)督職能，不斷優(yōu)化工作流程以期達到更高的效率和效果，對內(nèi)更好地監(jiān)督，對外為市民、企業(yè)和非政府組織等提供一個交流平臺。同時，通過這種方式，中國還可利用電子政府項目加強對政府和公眾的控制和監(jiān)管能力。與此同時，通過政府流程再造還可以提供信息通訊技術(shù)支持下的新的審批模式。例如一站式電子行政審批系統(tǒng)對于多個部門或單位聯(lián)合審批的事項就可以很好地將多個不同部門及其工作流程統(tǒng)籌起來，實現(xiàn)一體化辦公過程。

3.提高政府透明度與公眾參與度

一般市民對于改革最大的期望在于提高政府的透明度和責任性。伴隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，普通民眾在很多方面遭遇了大量的社會問題，包括教育、公共衛(wèi)生、公共安全和社會福利等。這些問題又隨著舊的社會控制體制的消失，以及整個社會更加靈活機動，社會流動性和公民與社會的意識形態(tài)的改變而變得更為復雜。這些復雜的問題給政府帶來極大的挑戰(zhàn)。為了解決這些問題，中國政府開始推行早期的檢查與響應體系，提高政府辦事效率和公共服務體系的透明度，推行科學的績效評估。所有這些管理手段的應用，都必須要有足夠的信息支撐，并且給政府和公眾提供一個平臺可以獲取相關(guān)信息。

電子政府應用系統(tǒng)正是給政府和公眾提供了一個可以深入觀察政府工作流程和部門決策的“窗口”，而且也使得政府各個環(huán)節(jié)的腐敗變得更為困難。此外，最近中國政府最為關(guān)注的大數(shù)據(jù)和政府數(shù)據(jù)開放也將會營造一個更加開放和負責任的政府，一方面政府必須根據(jù)公眾的需求公開其信息，另一方面公眾可以更加便捷地獲得政府的相關(guān)信息。

五、研究貢獻與熱點問題

通過把中國政府行政體制改革和電子政府的發(fā)展過程綜合起來分析，可見正是兩者之間千絲萬縷的關(guān)聯(lián)和相互影響，很好地促進了各自的發(fā)展，并取得了良好的效果。如下圖1所示，本文通過這個概念性模型概括說明了電子政府是如何支持并促進中國行政體制改革的：

如圖中右上角所示，中國行政體制改革的戰(zhàn)略目標由頂層中央政府提出來，主要集中在三大目標：轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府流程，以及提高政府內(nèi)部管理和對外服務工作的透明度。而這些目標的設(shè)立從4個方面直接推動著改革戰(zhàn)略的形成和改革行動，如圖中左上角所示包括：

(1)中央政府制定政策時從以政策本身為導向逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑諡閷颍?/p>

(2)組織機構(gòu)的調(diào)整側(cè)重于打破官僚體制，優(yōu)化政府流程，提高辦事的效率和效能；

(3)公務員改變舊的習慣和行為以更好地滿足公眾的需要和服務態(tài)度；

(4)提高公共服務水平，在重大問題的解決上能很好地滿足公眾的要求。

這些改革戰(zhàn)略和行為給中國行政體制改革帶來了顯著的提升，但是與此同時也產(chǎn)生了一系列新的矛盾或障礙，而且這些障礙很快就直接妨礙了行政體制改革的深入和順利進行。如圖中虛線箭頭所示，這些障礙已直接影響到改革目標的實現(xiàn)，主要體現(xiàn)在三個方面，如圖中所示包括：所需技術(shù)能力不足、內(nèi)部員工因為改革威脅到其自身利益和權(quán)利而心生抵觸，以及缺乏跨部門的協(xié)同機制和信息共享等。而中國電子政府一系列工程項目的應用（包括相關(guān)聯(lián)的政策、管理、技術(shù)和數(shù)據(jù)等，見圖中底部），從這4個方面對政府產(chǎn)生了全方位的影響，它們交互作用與影響，正好幫助政府從不同程度克服了改革進程中遇到的4大障礙，確保政府行政體制改革的目標得以很好地實現(xiàn)。

信息通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)包括互聯(lián)網(wǎng)的應用可以幫助政府對權(quán)力和信息進行重新配置，并通過相關(guān)政策的推行、管理和運作，以及技術(shù)平臺的應用實施和政府數(shù)據(jù)的公布與分析等，可以很好地促進國家與公眾、企業(yè)和非政府組織間之間的雙向交互和互動。這樣電子政府就可以積極地推動著行政體制改革前行。下面我們還會繼續(xù)討論兩個案例，以進一步解釋這個概念模型是如何運用的。

圖1　電子政府支持行政改革的概念模型

1.改革和電子政府實踐過程中產(chǎn)生的腐敗

自新中國成立以來，政府腐敗就是一個由來已久的大問題。中共中央把打擊腐敗作為中國共產(chǎn)黨的首要任務，跟行政體制改革一樣重要。腐敗在改革之前就一直存在，而且它隨著經(jīng)濟體制改革的發(fā)展和深入而更加嚴重了。腐敗的根源在于經(jīng)濟體制改革過程中為了提高工作的靈活性和優(yōu)化流程，取消或者削弱了舊的政府監(jiān)督和控制體系，從而導致腐敗加劇。大量行政審批事項的存在也引發(fā)了更多“桌子底下”的腐敗，由于審批過程不透明，辦理過程不規(guī)范，使得行政審批過程難以監(jiān)管，也因此成為阻礙中國經(jīng)濟體制改革的新障礙。而政府組織機構(gòu)調(diào)整和新制度新政策推行過程中，一方面給改革帶來了積極推動影響，另一方面也創(chuàng)造了一些新的機會給某些人進行一些非法的或不道德的交易。

一站式行政審批系統(tǒng)及其對應的電子監(jiān)察系統(tǒng)是中國電子政府最重要的工程項目之一，旨在預防一些傳統(tǒng)的腐敗形式。但是由于電子政府本身的一些特性反倒因此又產(chǎn)生了新形式的腐敗。事實上，自1995年以來，因為腐敗而入獄的政府信息化部門領(lǐng)導人的數(shù)量也在快速增加。首先，電子政府在信息系統(tǒng)開發(fā)和應用方面的巨額投資直接創(chuàng)造了大量新的信息管理部門和職位，以及新的信息通信技術(shù)開發(fā)項目，例如咨詢和信息系統(tǒng)開發(fā)外包等。所有這些采購項目就無形中給腐敗提供了新的機會。其次，在電子政務的實施應用過程中會產(chǎn)生一種新的“技能型”腐敗。相比一些不具備這些新技能或者沒有權(quán)限訪問信息系統(tǒng)的人，那些熟悉信息通訊技術(shù)技能的專業(yè)化人員因為其特有技能而有了某些“特權(quán)”，別人有求于他或者掌握了一些特殊信息，從而導致了新的腐敗來源。最后，信息通訊技術(shù)的不斷進步極大提升了政府部門的生產(chǎn)力從而減低對人手的需要，但是只有政府內(nèi)的管理者和相關(guān)人員了解這些提升究竟有多大，很多時候他們可能會對領(lǐng)導低估這種提升空間從而為自己贏得更多的空間。這樣，政府部門就需要去申請更多的資源，這樣就無形中提升了員工的收入或者導致員工的工作量不足，工作懶散。這種形式的腐敗類似以前的“大鍋飯”，在中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟時代也是隨處可見的。

與之相反的是，電子政府在中國反腐敗工作中也同樣發(fā)揮著非常重要的作用。2004年以來，大量基于互聯(lián)網(wǎng)的反腐敗項目陸續(xù)建成運行了，包括電子監(jiān)察系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)舉報平臺，以及紀檢稽查網(wǎng)站和其他社交媒體平臺等?；ヂ?lián)網(wǎng)已經(jīng)成為人民舉報各類腐敗行為的重要陣地，而政府也積極利用這些平臺去揭露和處理各類腐敗。同樣在最近實施的2016年《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》當中也提到，政府工作人員可以從個人行為和企業(yè)運作的全過程收集數(shù)據(jù)并分享給相關(guān)部門用于其反腐工作，以此構(gòu)建一套對潛在腐敗行為進行全方位監(jiān)督共享的機制。

2.政府信息共享與開放政府數(shù)據(jù)

信息共享和橫向協(xié)同是集約化、智能化服務的基礎(chǔ)，也是電子政府和行政體制改革的共同目標。中國電子政府的發(fā)展始于政府工作自動化，之后逐步轉(zhuǎn)向政府與公眾互動平臺的建設(shè)。在這一建設(shè)過程中，產(chǎn)生了大量的政府數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)已經(jīng)完全不同于以往散落在各個部門的不甚關(guān)聯(lián)的紙質(zhì)文件了。這些數(shù)字化的政府數(shù)據(jù)產(chǎn)生于不同部門和不同層級政府，我們可以利用先進的信息通訊技術(shù)很方便地對這些數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)和分析，從而幫助政府更好更合理地制定政策和管理決策，對公眾及其事務快速而精準地響應。這樣政府數(shù)據(jù)不再是沉睡于辦公室角落的 “紙張”，而是可以產(chǎn)生新價值的另外一種形式的政府資產(chǎn)了。但是要實現(xiàn)這些目標并非易事。因為政府部門可以用來幫助自己做計劃、決策或制定行動的數(shù)據(jù)往往是掌握在其他公共部門或個人手中，或者是以其他目的收集的，甚至是以其他不兼容格式存儲的，導致這些數(shù)據(jù)雖然存在于“政府”中卻無法直接拿來使用。因此，要實現(xiàn)共享和系統(tǒng)必須先獲得政策、技能和組織機構(gòu)上的支持方可行。電子政府和改革都需要多方協(xié)同以確保各方面的因素都保持一致。

開放政府信息和數(shù)據(jù)可以幫助政府更好地向公眾發(fā)布信息，提高政府責任性，并帶來新的價值。政府數(shù)據(jù)開放（Open Government Data,OGD）目前已經(jīng)在很多國家廣泛推行，已經(jīng)開放到國家或者地區(qū)層面(Dawes et al.,2016)。在中國，北京、上海、武漢、廣東南海等地陸續(xù)推出了其政務數(shù)據(jù)服務門戶網(wǎng)站，構(gòu)建當?shù)卣臄?shù)據(jù)開放平臺，為社會公眾提供了一個獲取和利用政府數(shù)據(jù)的平臺。然后，如何利用政府數(shù)據(jù)創(chuàng)造新的商業(yè)價值或社會價值是目前政府數(shù)據(jù)開放面臨的最大挑戰(zhàn)，因為這不僅僅是要求政府開放相關(guān)數(shù)據(jù)這么簡單，而是更需要配套一系列相關(guān)的新政策、實踐經(jīng)驗和技能來共同推進。與此相關(guān)的電子政府部門或負責人首先要解決好數(shù)據(jù)管理的問題，此外還要跟政府部門充分協(xié)調(diào)以推動數(shù)據(jù)在不同部門之間和與公眾社會之間實現(xiàn)共享。與此同時還必須確保所有的數(shù)據(jù)開放必須是基于信息安全和個人隱私得到充分保障的基礎(chǔ)上方可進行。

確保個人隱私和機構(gòu)商業(yè)機密是政府進行信息共享或數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)。首先要在政府范圍內(nèi)制定清晰一致的政策，設(shè)計合理的數(shù)據(jù)和良好的信息管理辦法，同時所有工作人員要理解他們有責任去使用、保護和提供信息與數(shù)據(jù)，同樣如果他們違反了相關(guān)規(guī)定就一定會受到相應處罰。

六、研究結(jié)論與研究展望

目前，中國正在積極推進著行政體制改革，主要從以下四個方向著手：

在上層政策制定層面。中國政府正逐漸從以政策自身為導向的政府監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑諡閷虻闹卫怼＿@些政策要求各級組織機構(gòu)要調(diào)整為更加靈活的功能性系統(tǒng)，提高政府透明度和工作流程標準化水平，杜絕各類腐敗行為。在政府組織機構(gòu)層面。當上層政策改變時，政府組織機構(gòu)也要做相應的改變。而最為重要也是最困難的調(diào)整在于地方授權(quán)和跨部門尤其是跨垂直部門之間的協(xié)同。在公務員習慣和機關(guān)文化層面。中國政府現(xiàn)有的機關(guān)文化是歷經(jīng)了幾千年沉淀而形成的。公務員在中國傳統(tǒng)意識里跟其他的職業(yè)不同，他們所處的工作崗位，以及獲得政府信息和資源的便利性等，賦予了他們某種程度上超乎服務社會之外的權(quán)力和控制力。而改革正式直接沖擊了這種機關(guān)文化，亦因此遇到了強烈的抵制。但隨著改革的深入，這種抵制呈現(xiàn)出日漸減弱的趨勢。

在公共服務層面。行政體制改革的最終目標在于推進政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務水平和效率。要達成這一目標，就要求政府從傳統(tǒng)的“政府制定和提供服務”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕枨鬄閷虻姆漳Ｊ健Ｕ母黜椛鐣姺沼媱潙撌腔诠娮稍兘Y(jié)果和市民的反饋來制定，而不是由政府單向提出來。

如果從戰(zhàn)略層面與政府行政改革目標整合發(fā)展而言，電子政府可以從政府的所有層面對改革提供全面支持。在電子政府建設(shè)過程中，重視提升所需的技術(shù)能力、消除機關(guān)文化帶來的個人抵觸情緒以及推進跨部門系統(tǒng)和信息共享，就可以很好地幫助政府克服改革過程中遇到的障礙。但是也如我們前面所討論的，電子政府也會帶來一些新的問題比如新形式的腐敗。同時也會隨著政府數(shù)據(jù)開放和大數(shù)據(jù)分析創(chuàng)造一些新的價值?？傊?，因為技術(shù)的應用而給政府帶來的目標、組織機構(gòu)和流程上改變，在學術(shù)研究和政府創(chuàng)新方面顯得尤為突出。

未來我們的研究將專注于探索中國電子政府在中國經(jīng)濟高速發(fā)展的環(huán)境下具體是如何支持行政體制改革的。為此，我們會在全世界范圍進行案例收集，與中國電子政府的發(fā)展經(jīng)驗進行比較分析，以便更好地理解中國電子政府發(fā)展進程中遇到的問題，并借鑒其他國家或地區(qū)的政策或技術(shù)如何更好地解決它。其次，我們會進一步分析和比較不同國家、地區(qū)或地方政府在電子政府和行政體制改革的目標設(shè)立上有何不同，找出相同和不同的地方，使我們未來制定目標會更加合理可行，同時也可以幫助我們識別出各級政府發(fā)展電子政務和推進改革所需具備的領(lǐng)導力、管理能力和技術(shù)能力等。最后，我們可以直接對比分析發(fā)達國家和發(fā)展中國家的電子政府發(fā)展軌跡，預測中國電子政府的發(fā)展趨勢，從而為中國電子政府的發(fā)展提出合理可行的建議。

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[5]中國國務院,2016b.國發(fā)[2016]23號：國務院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等部門推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點實施方案的通知.http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/26/content_5068058.htm

[6]中國國務院,2015.國發(fā) 〔2015〕29號:國務院關(guān)于印發(fā)2015年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/15/content_9764.htm

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（責任編輯譚力）

On E-government and Administrative Modernization and Reform in China

Yumei Chen/Sharon S.Dawes

This paper presents an integrated review of the goals,strategies and implementation of Chinese E-government within the context of historical and ongoing Chinese administrative reform efforts.It presents the history of administrative reform and discusses the ways in which the reform and E-government agendas interact in the areas of transforming government functions,streamlining processes,and enhancing transparency and citizen engagement.The paper presents a conceptual model of how E-government supports reform through policies,structures,and new organizational habits and services to overcome the barriers of technical capability,staff resistance,and lack of collaboration.Two examples regarding anti-corruption efforts and information sharing are presented to illustrate these interactions.

E-government;Administrative Reform;Chinese Government and Reform

D035

A

1009-3176（2016）06-025-（12）

2015年度廣東省自然科學基金-自由申請項目 “大數(shù)據(jù)環(huán)境下網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測預警體系研究”（編號：2015A030313315）；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助（暨南跨越計劃）“基于政府數(shù)據(jù)開放的應急管理機制與信息平臺建設(shè)研究”（編號：15JNKY002）；2016年度廣州市建設(shè)國家級科技思想庫研究課題“制度因素下基于政府數(shù)據(jù)開放的廣州市科技政策推動社會創(chuàng)新的對策建議”（編號：2016SX013）。

2016-9-15

陳玉梅 女（1971-）暨南大學公共管理學院/應急管理學院副教授 博士（后）碩士生導師Sharon S.Dawes女 紐約州立大學奧爾巴尼校區(qū)CTG政府技術(shù)研究中心教授 博士