戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)國(guó)外經(jīng)典政策工具分析
——政府采購(gòu)與補(bǔ)貼政策

許冠南，王秀芹，潘美娟，周源

（1. 北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100876；2. 清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084）

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)國(guó)外經(jīng)典政策工具分析
——政府采購(gòu)與補(bǔ)貼政策

許冠南1，王秀芹2，潘美娟2，周源2

（1. 北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100876；2. 清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084）

當(dāng)前，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為一國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和搶占世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展制高點(diǎn)的關(guān)鍵，世界各國(guó)紛紛將新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，應(yīng)用各種政策工具大力推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展。研究國(guó)外為促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出的重要舉措對(duì)我國(guó)制定相應(yīng)政策具有重要的借鑒作用。本文重點(diǎn)分析了發(fā)達(dá)國(guó)家為了推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所采用的政府采購(gòu)與政府補(bǔ)貼兩種經(jīng)典政策工具，以期為我國(guó)培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供參考。

新興產(chǎn)業(yè)；政策工具；政府采購(gòu)；政府補(bǔ)貼；產(chǎn)業(yè)政策分析

一、前言

當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓄勢(shì)待發(fā)，發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)高起點(diǎn)“再工業(yè)化”，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為一國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和搶占世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展制高點(diǎn)的關(guān)鍵[1]。近年來，我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)取

得了長(zhǎng)足發(fā)展，為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了有力支撐。為確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展，落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，還需要進(jìn)一步拓寬視野，采取更加強(qiáng)有力的措施，培育發(fā)展一批新興產(chǎn)業(yè)，加快形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

世界各國(guó)都認(rèn)識(shí)到新興產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)技術(shù)未來和增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重大意義。因此，各國(guó)都將新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，針對(duì)新能源、生物制藥、信息基礎(chǔ)設(shè)施、新能源汽車等成長(zhǎng)潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，明確和制定發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)，應(yīng)用各種政策工具，全面加強(qiáng)政府扶持力度，大力推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展。研究世界各國(guó)在促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出的重要舉措，對(duì)我國(guó)制定相應(yīng)政策具有重要的借鑒作用。本文將重點(diǎn)分析發(fā)達(dá)國(guó)家為了推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所采用的政府采購(gòu)與政府補(bǔ)貼兩種經(jīng)典政策工具，以期為我國(guó)培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供參考。

二、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具概述

為了在國(guó)際分工格局調(diào)整中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，世界發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛運(yùn)用各種政策工具培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)新興企業(yè)創(chuàng)新，創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境，引導(dǎo)和促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

政策工具指的是被設(shè)定為旨在實(shí)現(xiàn)一定政策目標(biāo)的各種措施、策略、方法、技術(shù)、機(jī)制、行動(dòng)、作為以及配置的人力資源、設(shè)備、資源等手段[2]。促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具具有不同的表現(xiàn)形式，總體來說，可以分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類[3–5]。其中，供給型政策工具表現(xiàn)為政策對(duì)科技活動(dòng)的推動(dòng)力，指政府通過對(duì)人才、技術(shù)、資金、公共服務(wù)等支持直接擴(kuò)大技術(shù)的供給，推動(dòng)科技創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)；環(huán)境型政策工具則表現(xiàn)為政策對(duì)科技活動(dòng)的影響力，指政府通過目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等政策來影響科技發(fā)展的環(huán)境因素，從而間接影響并促進(jìn)科技創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)；需求型政策工具指的是通過政府采購(gòu)、貿(mào)易政策、用戶補(bǔ)貼、應(yīng)用示范、價(jià)格指導(dǎo)等措施減少市場(chǎng)的不確定性，積極開拓并穩(wěn)定新技術(shù)應(yīng)用的市場(chǎng)，來拉動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)[6–8]。

主要發(fā)達(dá)國(guó)家往往通過政府采購(gòu)、稅收優(yōu)惠、用戶補(bǔ)貼、金融支持、政府規(guī)制及國(guó)際貿(mào)易等途徑來支持新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。其中，政府采購(gòu)與政府補(bǔ)貼是兩種最經(jīng)典的產(chǎn)業(yè)政策工具，本文將重點(diǎn)闡述發(fā)達(dá)國(guó)家采用這兩種政策工具培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。

三、政府采購(gòu)政策分析

（一）政府采購(gòu)概述

政府采購(gòu)指政府通過對(duì)特定產(chǎn)品、技術(shù)的大宗采購(gòu)，從而提供相對(duì)穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，降低市場(chǎng)的不確定性，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新的決心，包括中央或地方政府的采購(gòu)、公共事業(yè)的采購(gòu)等。政府采購(gòu)包含創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)和研發(fā)(R&D)采購(gòu)。政府既可以直接采購(gòu)產(chǎn)品，也可以通過購(gòu)買新技術(shù)的方式來促進(jìn)多種主體的自主技術(shù)創(chuàng)新。目前，政府采購(gòu)不僅是世界各國(guó)政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能，體現(xiàn)國(guó)家意志的有力手段，也是從需求側(cè)支持本國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新的重要政策工具，進(jìn)而對(duì)于促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展有重要作用[9]。

一般意義下，技術(shù)創(chuàng)新是指從新設(shè)想的產(chǎn)生到研究、發(fā)展、試制、生產(chǎn)制造，再到首次商業(yè)化的全過程[10]。其中，創(chuàng)新成果的市場(chǎng)化是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)?？傮w來說，政府采購(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的作用機(jī)制主要從以下三個(gè)方面體現(xiàn)：一是政府采購(gòu)可以在技術(shù)創(chuàng)新初期創(chuàng)造一個(gè)虛擬的市場(chǎng)，拉動(dòng)市場(chǎng)需求，引領(lǐng)重大技術(shù)發(fā)展；二是政府采購(gòu)可以根據(jù)國(guó)家的戰(zhàn)略需求，通過與供應(yīng)商之間的協(xié)商，對(duì)采購(gòu)產(chǎn)品的相關(guān)規(guī)格進(jìn)行明確要求，選擇需要重點(diǎn)支持的項(xiàng)目，從而對(duì)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)揮方向性引導(dǎo)作用；三是創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)與高成本是創(chuàng)新的重要障礙，政府采購(gòu)市場(chǎng)可以充當(dāng)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)，在創(chuàng)新活動(dòng)的最終環(huán)節(jié)上予以間接支持，分擔(dān)技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，助力那些有發(fā)展前景但暫時(shí)不能被市場(chǎng)接受的科技成果實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新全過程[11]。

政府采購(gòu)流程如表1所示。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)政策發(fā)展概述

發(fā)達(dá)國(guó)家通常非常重視通過政府采購(gòu)促進(jìn)自主創(chuàng)新。其中，對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)品的購(gòu)買為本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。美國(guó)是最早使用政策采

購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國(guó)家，也是應(yīng)用最成功的國(guó)家，其政策對(duì)美國(guó)電子、半導(dǎo)體和計(jì)算機(jī)工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了關(guān)鍵的促進(jìn)和扶持作用[13]。比如，20世紀(jì)60至70年代集成電路發(fā)展初期，政府采購(gòu)比例一度達(dá)到94 %。美國(guó)政府對(duì)本國(guó)高新技術(shù)的公共采購(gòu)加速了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、商品化和產(chǎn)業(yè)化的過程，其“硅谷”和“128號(hào)公路高技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶”的迅速崛起很大程度上歸功于美國(guó)政府的政府采購(gòu)政策。而且，在20世紀(jì)70年代初期，美國(guó)政府實(shí)施實(shí)驗(yàn)性激勵(lì)技術(shù)計(jì)劃，美國(guó)聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)局連同科學(xué)基金委，通過政府采購(gòu)，刺激工業(yè)產(chǎn)業(yè)界參與研發(fā)項(xiàng)目，并在采購(gòu)合同上明確提出促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的政策采購(gòu)細(xì)則[14]。

除美國(guó)之外，歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家也很重視利用政府采購(gòu)政策來促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。2004年，法、德、英三國(guó)政府向歐盟議會(huì)提交了一份關(guān)于“構(gòu)建創(chuàng)新型歐洲”的報(bào)告文件，呼吁在整個(gè)歐洲進(jìn)行政府采購(gòu)以帶動(dòng)創(chuàng)新，提出要構(gòu)建創(chuàng)新友好型市場(chǎng)，主要從建立和諧的制度規(guī)則、恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)用、有競(jìng)爭(zhēng)力的知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度和促進(jìn)需求的公共采購(gòu)制度幾個(gè)方面著手。接著，2006年，歐盟委員會(huì)發(fā)布體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖的政府文件，高度重視公共采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新市場(chǎng)的重要作用。其中，歐盟提出了PCP作為促進(jìn)創(chuàng)新的政策工具[15]。PCP是指在創(chuàng)新產(chǎn)品還未商業(yè)化之前，政府部門與供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期合同，就采購(gòu)產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)、產(chǎn)品規(guī)格等各種約束條件達(dá)成一致，到達(dá)某個(gè)時(shí)間點(diǎn)時(shí)供應(yīng)商按期提供產(chǎn)品或者服務(wù)。PCP過程主要分為三個(gè)階段，第一階段是可行性分析階段，第二階段是產(chǎn)品研究和試生產(chǎn)階段，第三階段是商業(yè)化測(cè)試階段。隨著時(shí)間推移，參與競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)數(shù)量一般都會(huì)逐漸減少，但到第三階段仍然要保持2家以上企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，這也體現(xiàn)了PCP過程中嵌入的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)創(chuàng)新機(jī)制[11]。

表1 政府采購(gòu)的流程、問題、措施及舉例[12]

此外，有關(guān)學(xué)者對(duì)芬蘭創(chuàng)新商業(yè)化的研究表明，48 %創(chuàng)新成功的項(xiàng)目主要得益于公共采購(gòu)。芬蘭、法國(guó)等歐盟國(guó)家則又將技術(shù)細(xì)分成發(fā)展性技術(shù)和適應(yīng)性技術(shù)兩種類型，政府采購(gòu)則會(huì)根據(jù)不同的技術(shù)類型采取不同采購(gòu)方式和采購(gòu)合同[9]。捷克2013年政府采購(gòu)的費(fèi)用為4 750億捷克克朗，占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的12 %。自2010年以來捷克政

府采購(gòu)占GDP的比例逐年下降，主要是因?yàn)榫o縮政策的原因[16]。

（三）發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)案例

以英國(guó)PCP采購(gòu)為例，闡述英國(guó)政府為促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新制定的政府采購(gòu)過程，及促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策經(jīng)驗(yàn)。

為了解決政府和公共部門面臨的挑戰(zhàn)，加強(qiáng)研發(fā)投入對(duì)未來商業(yè)利益的基礎(chǔ)性作用的意識(shí)，2011年，英國(guó)技術(shù)戰(zhàn)略委員會(huì)提出《小型企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃》。英國(guó)技術(shù)戰(zhàn)略委員會(huì)是由英國(guó)商業(yè)、創(chuàng)新和技能部贊助成立的，是一個(gè)商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的非政府公共行政機(jī)構(gòu)，它的主要功能是為英國(guó)企業(yè)服務(wù)，促進(jìn)支持研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新利用。小型創(chuàng)新研究計(jì)劃是技術(shù)戰(zhàn)略委員會(huì)為促進(jìn)英國(guó)創(chuàng)新啟動(dòng)的計(jì)劃。

其中，2011年1月10日發(fā)起的“掀起浪潮：手語溝通系統(tǒng)”行動(dòng)是此次計(jì)劃采取的行動(dòng)之一。此創(chuàng)新產(chǎn)品主要是幫助殘疾或有交流障礙的學(xué)習(xí)者可以通過移動(dòng)設(shè)備進(jìn)行溝通[15]。

此項(xiàng)行動(dòng)分兩個(gè)階段完成。第一階段是概念測(cè)試階段，用來檢測(cè)此項(xiàng)技術(shù)的適用性。計(jì)劃基金包攬了第一階段（最長(zhǎng)6個(gè)月），總支出25萬英鎊；第二階段為發(fā)展推廣階段。主要是利用第一階段的技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行推廣示范。總共11項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從建議免費(fèi)和開放的資源軟件模型，到遴選公司來檢測(cè)可用性、技術(shù)穩(wěn)定性和支出的有效性。此項(xiàng)計(jì)劃建議書提交時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2011年3月12日，周期為2個(gè)月，從中可以看出政府希望申請(qǐng)的公司能夠較快的反饋。與成功申請(qǐng)的公司簽訂合同的日期為2011年4月21日，解決方案可行性報(bào)告需要在2011年10月28日前反饋。

第一階段，共有3家企業(yè)被提供資金支持，而且在一段時(shí)間內(nèi)被嚴(yán)格地審查和評(píng)估，兩家公司（Gamelab和Technabling）成功發(fā)展到第二階段。Gamelab公司基于微軟Kinect技術(shù)開發(fā)了手勢(shì)識(shí)別程序（Ukinect）。Technabling公司開發(fā)的“手提式手語翻譯器”可以幫助手語者將手語轉(zhuǎn)換成文字從而實(shí)現(xiàn)與非手語者的溝通，這是一種便攜式的、靈活的和可定制的解決方案。這兩個(gè)手語識(shí)別示范項(xiàng)目可以幫助語言功能障礙者與手持設(shè)備手語交流。

現(xiàn)在人們認(rèn)為Ukinect和手提式手語翻譯器可以被用于教育和社會(huì)領(lǐng)域，這將是一個(gè)非常有潛力的市場(chǎng)。目前兩家公司仍然致力于改進(jìn)技術(shù)以實(shí)現(xiàn)能夠囊括所有的英語手語語言，把現(xiàn)有的原型改進(jìn)成為普通消費(fèi)者能支付得起的成熟產(chǎn)品。

四、政府補(bǔ)貼政策分析

（一）政府補(bǔ)貼概述

從宏觀意義的角度而言，通常情況下，政府補(bǔ)貼的模式主要包含稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼以及要素支持3種模式。

1. 稅收優(yōu)惠模式

稅收優(yōu)惠模式多種多樣，如優(yōu)惠企業(yè)所得稅或者減免企業(yè)營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、印花稅以及房地產(chǎn)稅等多種形式。一般而言，對(duì)企業(yè)的直接所得稅優(yōu)惠，其表現(xiàn)形式是減免稅收和稅率優(yōu)惠等；而間接的企業(yè)所得稅優(yōu)惠則包含稅收扣除、準(zhǔn)備金制度、稅收抵免等。對(duì)高新技術(shù)和新能源產(chǎn)業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠有利于擴(kuò)大企業(yè)進(jìn)行技術(shù)研發(fā)和再創(chuàng)新的規(guī)模，提升技術(shù)創(chuàng)新能力，提高資源效率。

2. 財(cái)政補(bǔ)貼模式

價(jià)格補(bǔ)貼作為財(cái)政補(bǔ)貼的重要表現(xiàn)形式，解決其補(bǔ)貼對(duì)象（生產(chǎn)者和消費(fèi)者）和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（補(bǔ)貼比例和補(bǔ)貼范圍）兩大問題乃重中之重。就補(bǔ)貼對(duì)象而言，對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼能促進(jìn)企業(yè)降低生產(chǎn)成本，增加銷售收益，從而推動(dòng)企業(yè)繼續(xù)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，產(chǎn)生良性互動(dòng)循環(huán)。而對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)貼則意在提升消費(fèi)者的消費(fèi)需求和空間，尤其對(duì)新能源產(chǎn)品而言，對(duì)消費(fèi)者實(shí)施價(jià)格補(bǔ)助，能擴(kuò)大消費(fèi)者的選擇空間和消費(fèi)規(guī)模，提高新能源產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率，進(jìn)而推進(jìn)新能源或新技術(shù)產(chǎn)品的市場(chǎng)推廣效應(yīng)。

3. 要素支持模式

所謂要素支持指的是政府機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)所需要的土地、技術(shù)、資金、設(shè)備等生產(chǎn)要素所提供的政策扶持，尤其表現(xiàn)在對(duì)新興技術(shù)或者新能源產(chǎn)業(yè)上。就政府部門所提供的資金要素而言，其表現(xiàn)形式也分為多種，如高校的科研經(jīng)費(fèi)支持、設(shè)立的資金獎(jiǎng)勵(lì)、信貸補(bǔ)息以及設(shè)立專門的風(fēng)險(xiǎn)基金。通過對(duì)生產(chǎn)要素的支持，有助于加強(qiáng)技術(shù)設(shè)施建設(shè)，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，解決新能源產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中的資金、技術(shù)、土地等基礎(chǔ)要素的瓶頸，提升技術(shù)創(chuàng)新程度。

在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，企業(yè)往往面臨著來自內(nèi)外部不同層面的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，如企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)常包含是否缺少技術(shù)支撐，企業(yè)外部風(fēng)險(xiǎn)則有市場(chǎng)需求和導(dǎo)向是否清晰、政府的政策扶持傾向以及扶持力度等。所謂技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)指的是企業(yè)對(duì)技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用所存在的不確定性，包含技術(shù)環(huán)境、技術(shù)周期和技術(shù)成本等；市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)則指由于對(duì)消費(fèi)者的偏好、結(jié)構(gòu)、需求導(dǎo)向、規(guī)模以及潛在性的差異所導(dǎo)致的不確定性[17]。新興產(chǎn)業(yè)以其高技術(shù)密集型和資金密集型等特征，使得這些風(fēng)險(xiǎn)在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中體現(xiàn)得更加明顯，因此，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)實(shí)施政府補(bǔ)貼政策，有助于降低企業(yè)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，提高技術(shù)研發(fā)的效率和科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

一般而言，政府補(bǔ)貼對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機(jī)制主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，政府補(bǔ)貼對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整。政府補(bǔ)貼會(huì)降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，擴(kuò)大企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模，增加企業(yè)利潤(rùn)，提高產(chǎn)品供給的數(shù)量。其次，政府補(bǔ)貼還會(huì)引起新興產(chǎn)業(yè)的需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過對(duì)消費(fèi)者的價(jià)格補(bǔ)助，增大消費(fèi)者選擇新能源產(chǎn)品的概率，提升消費(fèi)能力和水平，從而影響需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整。再次，內(nèi)化外部效應(yīng)，例如，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入和創(chuàng)新的政府補(bǔ)貼政策可以彌補(bǔ)其外部效應(yīng)，使其內(nèi)在化[18]。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家政府補(bǔ)貼政策發(fā)展概述

下文主要聚焦于新能源產(chǎn)業(yè)的政府補(bǔ)貼政策，可對(duì)我國(guó)新興產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策及普惠的政府補(bǔ)貼政策具有借鑒作用。

對(duì)于新能源的補(bǔ)貼政策，歐盟國(guó)家主要側(cè)重在四個(gè)方面：第一，價(jià)格刺激，歐洲各個(gè)國(guó)家根據(jù)新能源電力的不同特征，針對(duì)新能源電力固定上網(wǎng)電價(jià)，制定了合理的具體標(biāo)準(zhǔn)；第二，投資補(bǔ)貼，對(duì)于新能源的投資補(bǔ)貼涉及多個(gè)領(lǐng)域，如光伏發(fā)電、生物質(zhì)能、風(fēng)電等，具有補(bǔ)貼力度大且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)；第三，稅收政策，則側(cè)重在對(duì)傳統(tǒng)能源如化石能源征收重稅，而對(duì)新能源的利用與推廣實(shí)行免稅的政策，從而鼓勵(lì)對(duì)新能源的推廣應(yīng)用，如歐盟對(duì)生物液體燃料免征燃料稅，從而推動(dòng)生物液體燃料的發(fā)展；第四，配額制度，通過構(gòu)建“綠色電力證書”交易市場(chǎng)，使其可以在市場(chǎng)流通。

德國(guó)方面，2011年以前采用固定電價(jià)政策，近期，德國(guó)可再生能源的發(fā)展進(jìn)入“政府有限支持+參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”模式，并且成為首個(gè)取消新能源電價(jià)補(bǔ)貼的國(guó)家，規(guī)定從2017年開始，德國(guó)對(duì)可再生能源不再實(shí)行固定上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策，而是采用競(jìng)拍的方式，實(shí)行議價(jià)上網(wǎng)。

英國(guó)方面，實(shí)行可再生能源義務(wù)制度，并結(jié)合差價(jià)合約固定電價(jià)政策。從2014年起，高于5 MW的發(fā)電商可在配額制與差價(jià)合約固定電價(jià)政策之間進(jìn)行選擇，2017年后則將不再實(shí)行配額制政策。制定碳交易價(jià)格下限（CPF）和碳排放標(biāo)準(zhǔn)（EPS），控制溫室氣體的排放。

丹麥方面，可再生能源上網(wǎng)電價(jià)包括市場(chǎng)價(jià)格和溢價(jià)補(bǔ)貼兩部分。丹麥還規(guī)定，部分小型可再生能源系統(tǒng)免征公共義務(wù)附加稅（PSO），大型可再生能源系統(tǒng)實(shí)行減稅政策。

荷蘭方面，在2008—2011年推出新的補(bǔ)貼計(jì)劃——可再生能源激勵(lì)計(jì)劃（SDE），該計(jì)劃對(duì)各種類可再生能源總補(bǔ)貼金額總量進(jìn)行了控制，通過招標(biāo)方式選擇補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施固定補(bǔ)貼，依據(jù)化石能源的價(jià)格確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并估計(jì)了2008—2011年的各年裝機(jī)容量，但2008年和2009年海上風(fēng)電項(xiàng)目不在補(bǔ)貼范圍。在2011年發(fā)布“SDE+”政策，該政策調(diào)整根據(jù)各類可再生能源生產(chǎn)成本補(bǔ)貼電價(jià)，按照先到先得的原則，設(shè)置了每千瓦時(shí)電補(bǔ)0.9歐元、0.11歐元、0.13歐元和0.15歐元四種補(bǔ)貼閾值。同時(shí)，建立可再生能源投資基金，主要面向可再生能源投資商提供貸款或優(yōu)惠融資等服務(wù)。

法國(guó)方面，為激勵(lì)風(fēng)電等可再生能源技術(shù)發(fā)展的主要政策是固定電價(jià)，并于2005年7月13日頒布了《確定能源政策定位的能源政策法》，該法確定了法國(guó)未來能源政策的基本方向，即推進(jìn)能源供應(yīng)的多元化，增加可再生能源消費(fèi)的比重，加大能源產(chǎn)業(yè)研究和創(chuàng)新發(fā)展，提供能源運(yùn)輸?shù)膬?chǔ)備手段，保證電力供應(yīng)質(zhì)量與能源安全。

由此可知，發(fā)達(dá)國(guó)家為推進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅補(bǔ)貼力度較大，而且補(bǔ)貼模式也呈現(xiàn)多樣化的態(tài)勢(shì)。

（三）發(fā)達(dá)國(guó)家政府補(bǔ)貼案例

以新能源汽車產(chǎn)業(yè)為例，總結(jié)了各發(fā)達(dá)國(guó)家政府的直接補(bǔ)貼政策，如表2 所示。

表2 國(guó)外政府對(duì)新能源汽車具體的直接補(bǔ)貼政策標(biāo)準(zhǔn)[19]

五、結(jié)論與啟示

本文對(duì)世界各國(guó)為發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)所采用的政策工具，特別是政府采購(gòu)與政府補(bǔ)貼政策，進(jìn)行了梳理分析，得到以下啟示。

（一）應(yīng)用多種政策工具組合，多點(diǎn)聯(lián)動(dòng)促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)是一攬子政策共同作用的結(jié)果。歐盟出臺(tái)的《領(lǐng)先市場(chǎng)計(jì)劃》便是實(shí)施多樣化政策工具組合，從政府采購(gòu)、補(bǔ)貼、立法、標(biāo)準(zhǔn)化、金融

支持及培訓(xùn)等多方面提供創(chuàng)新保障，創(chuàng)造利于創(chuàng)新的市場(chǎng)環(huán)境。各種政策工具組合往往從供給面、環(huán)境面與需求面共同著力，從而促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展。

（二）進(jìn)一步完善政府采購(gòu)制度，重視提高中小企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力

主要發(fā)達(dá)國(guó)家已進(jìn)一步深化和完善政府采購(gòu)政策，采購(gòu)中小企業(yè)尚未商業(yè)化的創(chuàng)新產(chǎn)品，為中小企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品提供初始市場(chǎng)。同時(shí)，在政府采購(gòu)信息宣傳和社會(huì)化服務(wù)等方面為中小企業(yè)提供專門的服務(wù)，并幫助中小企業(yè)開拓市場(chǎng)。建議我國(guó)研究制定符合國(guó)際規(guī)則和我國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)政策，并在政府采購(gòu)的政策中向中小企業(yè)傾斜，促進(jìn)中小企業(yè)更廣泛地參與到公共采購(gòu)市場(chǎng)。

（三）綜合運(yùn)用政府補(bǔ)貼方式，加大需求端補(bǔ)貼力度

在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，新產(chǎn)品與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比往往不具成本優(yōu)勢(shì)，用戶對(duì)新產(chǎn)品的性能、質(zhì)量存在疑慮，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行用戶補(bǔ)貼，是各國(guó)促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的常用政策手段。例如，英國(guó)采用“綠色住宅”減免印花稅等手段促進(jìn)太陽能、水循環(huán)裝置和無污染涂料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；德國(guó)對(duì)私人安裝太陽能裝置提供低息或無息貸款；日本則執(zhí)行財(cái)政補(bǔ)貼政策，針對(duì)購(gòu)買節(jié)能環(huán)保汽車的消費(fèi)者，給予財(cái)政資金補(bǔ)助，其資金額度控制在常規(guī)汽車與節(jié)能環(huán)保汽車差價(jià)的一半左右。因此，我國(guó)政府也可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，除了常用的向生產(chǎn)企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼之外，對(duì)終端用戶也給予適當(dāng)補(bǔ)貼，通過降低用戶的購(gòu)置成本來刺激市場(chǎng)需求，拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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Analysis of Foreign Classical Policy Tools for Strategic Emerging Industries–Government Procurement and Subsidiary Policies

Xu Guannan1, Wang Xiuqin2, Pan Meijuan2, Zhou Yuan2
(1.School of Economics and Management, Beijing University of Posts and Telecommunications, Beijing 100876, China; 2. School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

At present, the strategic emerging industry has become the key to upgrading a country's industrial structure and to winning a priority of economic development. Various countries start to consider the development of emerging industries as a national level strategy and apply a portfolio of policy tools to promote the development of emerging industries. Therefore, research of the important measures adopted by other countries in promoting the development of emerging industries offers important reference for China to carry out relevant policies. This paper mainly analyzes two classical policy tools adopted by developed countries, including government procurement and government subsidiary, so as to provide reference for China to cultivate and develop its strategic emerging industries.

emerging industry; policy tools; government procurement; government subsidiary; industrial policy analysis

F4

A

2016-05-30；

2016-07-12

許冠南，北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，講師，研究方向?yàn)榧夹g(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)政策；E-mail:gnxu@bupt.edu.cn

中國(guó)工程院重大咨詢項(xiàng)目“‘十三五’戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展規(guī)劃研究”(2014-ZD-7)；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目 (71303130, 71203117, L1524015, 71233005)；清華大學(xué)綠色經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展研究中心研究子項(xiàng)目（20153000181）

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