我國耕地輪休政策解讀

策劃/執(zhí)行　本刊編輯部

我國耕地輪休政策解讀

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近期,中央深改小組第二十七次會議審議通過農(nóng)地三權(quán)分置辦法,會議指出，深化農(nóng)村土地制度改革，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，這是繼家庭承包制后農(nóng)村改革的又一大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善。要圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有必須牢牢堅持。要嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)，任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。要放活土地經(jīng)營權(quán)，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期,這說明了國家對深化農(nóng)村土地制度改革的堅定決心。本期,我們將延續(xù)農(nóng)村土地三權(quán)分立的思路，對農(nóng)村耕地輪休相關(guān)政策進行解讀。

探索實行耕地輪作休耕

在部分地區(qū)探索實行耕地輪作休耕制度試點，是黨中央、國務(wù)院著眼于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展突出矛盾和國內(nèi)外糧食市場供求變化作出的重大決策部署，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力。

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立并貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，堅持生態(tài)優(yōu)先、綜合治理，輪作為主、休耕為輔，以保障國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，突出重點區(qū)域、加大政策扶持、強化科技支撐，加快構(gòu)建耕地輪作休耕制度，促進生態(tài)環(huán)境改善和資源永續(xù)利用。

鞏固提升產(chǎn)能，保障糧食安全。堅守耕地保護紅線，提升耕地質(zhì)量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。對休耕地采取保護性措施，禁止棄耕、嚴禁廢耕，不能減少或破壞耕地、不能改變耕地性質(zhì)、不能削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時能夠復(fù)耕，糧食能產(chǎn)得出、供得上。

加強政策引導(dǎo)，穩(wěn)定農(nóng)民收益。鼓勵農(nóng)民以市場為導(dǎo)向，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，拓寬就業(yè)增收渠道。強化政策扶持，建立利益補償機制，對承擔輪作休耕任務(wù)農(nóng)戶的原有種植作物收益和土地管護投入給予必要補助，確保試點不影響農(nóng)民收入。

突出問題導(dǎo)向，分區(qū)分類施策。以資源約束緊、生態(tài)保護壓力大的地區(qū)為重點，防治結(jié)合、以防為主，因地制宜、突出重點，與地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)綜合治理和生態(tài)退耕等相關(guān)規(guī)劃銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進。

尊重農(nóng)民意愿，穩(wěn)妥有序?qū)嵤Ｎ覈鷳B(tài)類型多樣、地區(qū)差異大，耕地輪作休耕情況復(fù)雜，要充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮其主觀能動性，不搞強迫命令、不搞“一刀切”。鼓勵以鄉(xiāng)、村為單元，集中連片推進，確保有成效、可持續(xù)。

力爭用3到5年時間，初步建立耕地輪作休耕組織方式和政策體系，集成推廣種地養(yǎng)地和綜合治理相結(jié)合的生產(chǎn)技術(shù)模式，探索形成輪作休耕與調(diào)節(jié)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求余缺的互動關(guān)系。

在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)等地推廣輪作500萬畝（其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)100萬畝、遼寧省50萬畝、吉林省100萬畝、黑龍江省250萬畝）；在河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕100萬畝，在湖南省長株潭重金屬污染區(qū)連年休耕10萬畝，在西南石漠化區(qū)連年休耕4萬畝（其中，貴州省2萬畝、云南省2萬畝），在西北生態(tài)嚴重退化地區(qū)（甘肅?。┻B年休耕2萬畝。根據(jù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國家財力和糧食供求狀況，適時研究擴大試點規(guī)模。

聲音:耕地輪作休耕制度試點是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定的重大改革任務(wù)。耕地是最寶貴的資源，也是糧食生產(chǎn)的命根子。開展耕地輪作休耕制度試點，是主動應(yīng)對生態(tài)資源壓力、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、促進可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。耕地輪作休耕是鞏固提升糧食產(chǎn)能的需要。我國有悠久的輪作種植傳統(tǒng)，將禾谷類作物與豆類作物、旱地作物與水田作物等輪換種植，可以調(diào)節(jié)土壤理化性狀、改良土壤生態(tài)；休耕是讓耕地休養(yǎng)生息，實現(xiàn)用地養(yǎng)地相結(jié)合，保護和提升地力，增強糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。其次，這也是促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。通過耕地輪作休耕，減輕開發(fā)利用強度、減少化肥農(nóng)藥投入，有利于農(nóng)業(yè)面源污染修復(fù)，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。三是提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競爭力的需要。當前，我國農(nóng)業(yè)大而不強、多而不優(yōu)、競爭力弱的問題日益凸顯，迫切需要推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。通過耕地輪作休耕，能全面提升農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率。

(農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮)

試點區(qū)域和技術(shù)路徑

輪作試點區(qū)域重點在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)等地開展輪作試點。推廣“一主四輔”種植模式?！耙恢鳌保簩嵭杏衩着c大豆輪作，發(fā)揮大豆根瘤固氮養(yǎng)地作用，提高土壤肥力，增加優(yōu)質(zhì)食用大豆供給。“四輔”：實行玉米與馬鈴薯等薯類輪作，改變重迎茬，減輕土傳病蟲害，改善土壤物理和養(yǎng)分結(jié)構(gòu)；實行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作，以養(yǎng)帶種、以種促養(yǎng)，滿足草食畜牧業(yè)發(fā)展需要；實行玉米與谷子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，減少灌溉用水，滿足多元化消費需求；實行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作，增加食用植物油供給。

休耕重點在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)開展休耕試點。試點區(qū)域主要在嚴重干旱缺水的河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)（滄州、衡水、邢臺等地）。連續(xù)多年實施季節(jié)性休耕，實行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆，減少地下水用量。

重金屬污染區(qū)試點區(qū)域主要在湖南省長株潭重金屬超標的重度污染區(qū)。在調(diào)查評價的基礎(chǔ)上，對可以確定污染責(zé)任主體的，由污染者履行修復(fù)治理義務(wù)，提供修復(fù)資金和休耕補助。對無法確定污染責(zé)任主體的，由地方政府組織開展污染治理修復(fù)，并納入休耕試點范圍。在建立防護隔離帶、阻控污染源的同時，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農(nóng)藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復(fù)治理污染耕地。連續(xù)多年實施休耕，休耕期間，優(yōu)先種植生物量高、吸收積累作用強的植物，不改變耕地性質(zhì)。經(jīng)檢驗達標前，嚴禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品。

生態(tài)嚴重退化地區(qū)試點區(qū)域主要在西南石漠化區(qū)（貴州省、云南?。?、西北生態(tài)嚴重退化地區(qū)（甘肅?。?，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，改種防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水分、保護耕作層的植物，同時減少農(nóng)事活動，促進生態(tài)環(huán)境改善。在西南石漠化區(qū)，選擇25度以下坡耕地和瘠薄地的兩季作物區(qū)，連續(xù)休耕3年。在西北生態(tài)嚴重退化地區(qū)，選擇干旱缺水、土壤沙化、鹽漬化嚴重的一季作物區(qū)，連續(xù)休耕3年。

聲音:適時提出耕地輪作休耕制度的時機已經(jīng)成熟，耕地休耕不僅可以保護耕地資源，確保潛在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，同時利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕，也有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力。輪作休耕將對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，對于促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，建設(shè)環(huán)境資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會都具有重要意義。休耕不是非農(nóng)化，更不能讓土地荒蕪，可以在休耕土地上種植綠色植物，培肥土地，而在東北地區(qū)則可以采用秸稈還田辦法，利用粉碎、深埋等技術(shù)形成有機肥，促進土壤有機質(zhì)的改善提高。輪作休耕離不開科技支撐,要制訂科學(xué)休耕計劃，明確各地休耕面積和規(guī)模，與農(nóng)民簽訂休耕協(xié)議或形成約定，還可探索把休耕政策與糧食收儲政策掛鉤，統(tǒng)籌考慮，從而推進休耕制度試點順利推進。

(中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥)

相關(guān)補助和保障措施

輪作補助標準與不同作物的收益平衡點相銜接，互動調(diào)整，保證農(nóng)民種植收益不降低。結(jié)合實施東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)等地玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整，按照每年每畝150元的標準安排補助資金，支持開展輪作試點。

休耕補助標準與原有的種植收益相當，不影響農(nóng)民收入。河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕試點每年每畝補助500元，湖南省長株潭重金屬污染區(qū)全年休耕試點每年每畝補助1300元（含治理費用），所需資金從現(xiàn)有項目中統(tǒng)籌解決。貴州省和云南省兩季作物區(qū)全年休耕試點每年每畝補助1000元，甘肅省一季作物區(qū)全年休耕試點每年每畝補助800元。

中央財政將補助資金分配到省，由省里按照試點任務(wù)統(tǒng)籌安排，因地制宜采取直接發(fā)放現(xiàn)金或折糧實物補助的方式，落實到縣鄉(xiāng)，兌現(xiàn)到農(nóng)戶。允許試點地區(qū)在平均補助水平不變的前提下，根據(jù)試點目標和實際工作需要，建立對農(nóng)戶實施輪作休耕效果的評價標準和體系，以評價結(jié)果為重要依據(jù)實行?；?、重實效的補助發(fā)放制度。

由農(nóng)業(yè)部牽頭，會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、水利部、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局、糧食局等部門和單位，建立耕地輪作休耕制度試點協(xié)調(diào)機制，加強協(xié)同配合，形成工作合力。試點省份要建立相應(yīng)工作機制，落實責(zé)任，制定實施方案。試點縣要成立由政府主要負責(zé)同志牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確實施單位，細化具體措施。

試點省份農(nóng)業(yè)部門要會同有關(guān)部門利用第二次全國土地調(diào)查等成果，確定輪作休耕制度試點地塊，報農(nóng)業(yè)部備案，休耕地按要求落實到土地利用現(xiàn)狀圖上，不得與退耕還林還草地塊重合。試點實施單位要根據(jù)本方案，與參加試點的農(nóng)戶簽訂輪作休耕協(xié)議，充分尊重和保護農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)益，明確相關(guān)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，保障試點工作依法依規(guī)、規(guī)范有序開展。

各有關(guān)部門要根據(jù)職責(zé)分工，對地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)的治理修復(fù)進行指導(dǎo)，加強試點地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提高耕地質(zhì)量。農(nóng)業(yè)部門要會同國土資源部門加強耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測能力建設(shè)，定期監(jiān)測評價輪作休耕耕地質(zhì)量情況，開展技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，把輪作休耕各項措施落到實處。支持試點地區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)多種功能，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

試點縣要建立縣統(tǒng)籌、鄉(xiāng)監(jiān)管、村落實的輪作休耕監(jiān)督機制，建立檔案、精準試點。試點任務(wù)要及時張榜公示，接受社會監(jiān)督。農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門對耕地輪作休耕制度試點開展督促檢查，重點檢查任務(wù)和資金落實情況。利用遙感技術(shù)對試點情況進行監(jiān)測，重點加強土地利用情況動態(tài)監(jiān)測。對未落實輪作休耕任務(wù)的農(nóng)戶，要及時收回補助；對擠占、截留、挪用資金的，要依法依規(guī)進行處理。

充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，宣傳輪作休耕的重要意義和有關(guān)要求，引導(dǎo)社會各界關(guān)注支持試點工作。通過現(xiàn)場觀摩、經(jīng)驗交流、典型示范等方式，宣傳輪作休耕的積極成效，營造良好輿論氛圍。

試點省份要對試點工作進展情況進行總結(jié)，于每年底形成年度報告，由省級人民政府向國務(wù)院報告，并抄送農(nóng)業(yè)部。農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門建立第三方評估機制，委托中介機構(gòu)對試點情況進行評估；認真總結(jié)做法和經(jīng)驗，每年向國務(wù)院報告工作進展情況，并適時提出構(gòu)建耕地輪作休耕制度的政策建議。

聲音:經(jīng)過長期發(fā)展，我國耕地開發(fā)利用強度過大，一些地方地力嚴重透支，水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出矛盾。當前，國內(nèi)糧食庫存增加較多，倉儲補貼負擔較重。同時，國際市場糧食價格走低，國內(nèi)外市場糧價倒掛明顯。利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力。將糧食主產(chǎn)區(qū)納入生態(tài)補償政策的扶持范圍，或采取與禁止開發(fā)區(qū)基本相同的補償政策，既是國家主體功能區(qū)配套扶持政策的應(yīng)有之義，也是人類對主產(chǎn)區(qū)糧食耕地的生態(tài)關(guān)懷和對“衣食父母”的人文關(guān)懷。

(中國糧食經(jīng)濟學(xué)會、中國糧食行業(yè)協(xié)會理事孫曉明)

相關(guān)鏈接:

我國全面劃定永久基本農(nóng)田

為全面完成永久基本農(nóng)田劃定工作，切實加強特殊保護，國土資源部、農(nóng)業(yè)部近日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護的通知》。

《通知》指出，全面劃定永久基本農(nóng)田是保障國家糧食安全，提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要舉措，是推動節(jié)約集約用地、促進生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，是推動農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、維護農(nóng)民權(quán)益的重要保障，各地應(yīng)深刻認識其重大意義并切實做好相關(guān)工作?！锻ㄖ访鞔_，劃定永久基本農(nóng)田要堅持“依法依規(guī)、規(guī)范劃定，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進，保護優(yōu)先、優(yōu)化布局，優(yōu)進劣出、提升質(zhì)量，特殊保護、管住管好”五項原則，將《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）調(diào)整方案》確定的全國15.46億畝永久基本農(nóng)田保護任務(wù)落實到用途管制分區(qū)，落實到圖斑地塊，與土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作相結(jié)合，實現(xiàn)上圖入庫、落地到戶，確保劃足、劃優(yōu)、劃實，實現(xiàn)定量、定質(zhì)、定位、定責(zé)保護，劃準、管住、建好、守牢永久基本農(nóng)田。

《通知》要求，要統(tǒng)籌做好永久基本農(nóng)田劃定與規(guī)劃調(diào)整完善。要切實落實全面劃定各項任務(wù)，一方面，要全面落實永久基本農(nóng)田劃定上圖入庫、落地到戶，落實“落地塊、明責(zé)任、設(shè)標志、建表冊、入圖庫”等工作任務(wù)，及時形成劃定成果；另一方面，要按照“縣級自驗、市級初驗、省級驗收”自下而上的程序，認真做好永久基本農(nóng)田劃定成果驗收工作。要實行永久基本農(nóng)田特殊保護，要建立完善永久基本農(nóng)田保護激勵機制，建立健全“劃、建、管、護”長效機制，調(diào)動廣大農(nóng)民保護永久基本農(nóng)田的積極性。

(高文)