甘肅區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略決策的新視角

李楠

（中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州730070）

甘肅區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略決策的新視角

李楠

（中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州730070）

近年來，根據(jù)國家的戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向，甘肅省陸續(xù)提出和實施了多項新的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和項目，推進了甘肅經(jīng)濟社會和生態(tài)文明等各方面工作的平穩(wěn)發(fā)展。但是，由于各種原因，在經(jīng)濟發(fā)展的思路和戰(zhàn)略決策方面仍然存在許多不足，重點不突出，效果不明顯，與中央的要求還有一定距離。所以，要真正實現(xiàn)體制轉(zhuǎn)型和發(fā)展升級，必須在思路和戰(zhàn)略等方面進行進一步的創(chuàng)新。

區(qū)域經(jīng)濟；發(fā)展戰(zhàn)略；決策視角

從2012年上半年甘肅省第十二次黨代會到現(xiàn)在，圍繞甘肅的改革、開放和發(fā)展主線，省委省政府在進行充分的調(diào)查研究和橫向比較的基礎(chǔ)上，提出了大量的戰(zhàn)略思路和戰(zhàn)略形式。比如，跨越發(fā)展戰(zhàn)略、3341戰(zhàn)略、365現(xiàn)代農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略、1+17精準扶貧等?？陀^地說，這些戰(zhàn)略的出臺和導(dǎo)向抓住了甘肅省發(fā)展中的關(guān)鍵問題，都有非常重要的現(xiàn)實意義。但是，根據(jù)中央關(guān)于適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)、實現(xiàn)中國夢、推進供給側(cè)改革、保持中高速增長等重大新思路和戰(zhàn)略導(dǎo)向，對甘肅省的現(xiàn)行發(fā)展戰(zhàn)略，需要從八個新緯度上進行創(chuàng)新提煉。

一、在思路上突出“調(diào)”，淡化“增”

1．思路含義

戰(zhàn)略決策的基本思路要突出“調(diào)節(jié)”，淡化“增長”。為什么？因為當前國家的經(jīng)濟發(fā)展方針已經(jīng)從過去10年的“保增長+穩(wěn)物價+調(diào)結(jié)構(gòu)”調(diào)整為“改革+結(jié)構(gòu)+質(zhì)量+效率”。調(diào)節(jié)的主要目的是為了明確方向、優(yōu)選戰(zhàn)略、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)秩序。也就是說，新常態(tài)時期經(jīng)濟增長的“弦”不能繃得太緊。

2．宏觀背景

當前和今后一段時間，我國和世界經(jīng)濟發(fā)展都將處在波動期、調(diào)整期和結(jié)構(gòu)期。三個層次的經(jīng)濟增長速度都將趨低。世界經(jīng)濟增長速度，2010年為4%，2015年降低到2.9%；我國2010年為10.3%，2015年降低到6.9%；甘肅省2010年為11.7%，2015年降低到8.1%。還要考慮當前和今后世界性進出口普遍減少等國際因素。

3．矯正思路

因此，今后幾年甘肅省經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略決策的基本思路，應(yīng)該圍繞“調(diào)節(jié)”為主線，在調(diào)方向、調(diào)重點、調(diào)速度、調(diào)結(jié)構(gòu)、調(diào)政策上下功夫。在保持一定增長速度的基礎(chǔ)上，把戰(zhàn)略重點導(dǎo)向如何優(yōu)化結(jié)構(gòu)、如何消解過剩產(chǎn)能、如何培育技術(shù)競爭力、如何建立開放型發(fā)展體系上面來。

二、在目標上突出“行”，淡化“亮”

1．戰(zhàn)略反思

仔細分析目前甘肅省已經(jīng)確定和實施的各種戰(zhàn)略，不難發(fā)現(xiàn)，這些戰(zhàn)略的策劃思路、戰(zhàn)略重點、發(fā)展目標、重大工程、落實措施等，都傾向于打造甘肅的優(yōu)勢、戰(zhàn)略亮點、發(fā)展新思路以及與其他省區(qū)不一樣的東西。也就是說，比較偏重于“亮點”和“創(chuàng)新等”，而普遍忽視戰(zhàn)略的可行性、可操作性等。

2．投資特點

根據(jù)對目前甘肅省主要戰(zhàn)略和規(guī)劃項目的投資規(guī)模概算，大致有四個特點：一是投資規(guī)模很大。從2016—2020年，全省的總投資規(guī)模將達到2—3萬億元；二是政府投資壓力增大，總投資至少在1萬億元以上；三是外地投資、外國投資比重不是很大；四是基本建設(shè)投資比重高，生產(chǎn)投資比較小。

3．目標矯正

如此大的項目和投資概算，不考慮可行性根本不行，不考慮投資風(fēng)險也不行?，F(xiàn)在，不論是省政府，還是市州和縣區(qū)政府的投資擔保、貼息等，負擔非常大，額度也很大，有些地方政府“隱性政府債務(wù)”規(guī)模是地方財政收入的數(shù)倍。在這種情況下，必須將戰(zhàn)略目標導(dǎo)向建立在對可行性和保險系數(shù)的考核上。

三、在改革上突出“放”，淡化“統(tǒng)”

1．改革反思

從1978—2016年，甘肅省在38年的改革開放中，由于多種原因，不僅經(jīng)濟發(fā)展比較慢，經(jīng)濟總量占全國的比重從1978年的1.8%降到現(xiàn)在的1.1%，而且體制改革實際上已經(jīng)落后先進地區(qū)很多。也就是說，甘肅的差距不僅僅是經(jīng)濟差距，而且是體制“差距”，特別是市場經(jīng)濟體制的成熟程度比較低，市場配置資源的效果差。

2．體制“短板”

當前我省的體制缺陷主要表現(xiàn)在：一是非公有制經(jīng)濟比重太低。2015年，全國非公有制經(jīng)濟貢獻了GDP的60%、稅收的70%、企業(yè)總數(shù)的80%、新增就業(yè)的90%。而非公經(jīng)濟只占全省GDP的45.7%，經(jīng)濟增長貢獻率40%。二是國有企業(yè)多數(shù)沒有實現(xiàn)真正轉(zhuǎn)型，形式上的改革多于內(nèi)容上的改革。三是民營經(jīng)濟發(fā)展長期沒有規(guī)劃，多數(shù)地方?jīng)]有民營經(jīng)濟專門園區(qū)。四是與市場體制配套的政府調(diào)控體系的完整性和規(guī)范性還存在許多缺陷。

3．矯正思路

一定要把握和處理好有所為與有所不為的關(guān)系、計劃與市場的關(guān)系、國有與民營的關(guān)系。分界線是：市場和老板能夠解決的經(jīng)濟問題，就全部交給市場解決，政府只管理好老板不愿意和解決不好的事情、領(lǐng)域和行業(yè)。在“放”的部門和行業(yè)，政府只做好政策引導(dǎo)、法制規(guī)范、維護秩序的工作；在統(tǒng)的部門和行業(yè)，政府需要做好科學(xué)立項、專業(yè)評估、職業(yè)施工和務(wù)求實效的工作。

四、在布局上突出“聚”，淡化“散”

1．布局現(xiàn)狀

改革開放38年以來，甘肅省的經(jīng)濟區(qū)劃、生產(chǎn)力布局、空間資源配置等工作一直在做。由此形成了近10個國家級園區(qū)、35個省級園區(qū)、200多個市縣級園區(qū)，以及大量的、各種類型的基地、平臺、通道等。總體特征是“攤子很大、需要很多、胃口不小、攀比增長”。許多重大的區(qū)劃似乎已經(jīng)成型。

2．布局反思

回顧這些年以來我省的布局思路和原則，多數(shù)是“結(jié)構(gòu)、均衡、全面、協(xié)調(diào)”的，但是，發(fā)展的實際效果仍然是“非均衡”狀態(tài)，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間、階層之間的差距仍然很大。由于市場和效益觀的影響，許多項目并不是按照需要進行配置，而是按照產(chǎn)出率配置的，甚至是按照領(lǐng)導(dǎo)人的偏好配置的。這樣一來，就大大降低了投資的效率，增加了投資的成本。

3．矯正思路

窮省要有窮打算。目前甘肅省的綜合經(jīng)濟實力，還不足以支撐規(guī)劃和戰(zhàn)略已經(jīng)確定的投資總量。在這種情況下，如果借助于國家投資，那需要項目設(shè)計和批準的高可能性；如果刺激民間資本投資，大環(huán)境又不好，許多地方的金融鏈條已經(jīng)出現(xiàn)“斷裂”的征兆。所以，唯一的出路只能是堅持聚集資源、集中優(yōu)勢、突破發(fā)展的原則，以解決重大問題、“短板”問題、瓶頸問題為中心，設(shè)計和安排項目以及投資。特別是政府主導(dǎo)的投資和項目，一定要向重點產(chǎn)業(yè)、重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點技術(shù)、重點人才傾斜。

五、在政策上突出“用”，淡化“立”

1．政策反思

這些年以來，配合戰(zhàn)略實施，省政府和基層政府已經(jīng)出臺了大量的政策和措施，效果明顯。但是，問題也很多，主要是近年來我省在解決民生和貧困問題上，輸血型政策太多，造血型政策太少。對貧困地區(qū)、民族地區(qū)和邊緣地區(qū)的投資和項目，政府的擔保和貼息負擔非常沉重。由此以來，不僅基層群眾有“等靠要”的觀念，甚至基層干部中這樣的觀念也很強。

2．政策變化

仔細分析這些年以來，甘肅省各種有關(guān)改革、開放和發(fā)展的經(jīng)濟政策變化，就會發(fā)現(xiàn)，這些政策越來越多、越來越實、越來越具體。現(xiàn)在的政策模式基本上是：只要中央和國務(wù)院有新精神，就出臺新戰(zhàn)略和新政策。其實，多數(shù)是“改頭換面”的。由此出現(xiàn)了一些不良的政策傾向，比如，許多地方政府和群眾講“政策”，實際就是講政府投資、政府立項、政府給錢。

3．矯正思路

因此，在政策創(chuàng)新方面，一定要從過去追求政策“數(shù)量”向追求政策“實用、有效、落實”上轉(zhuǎn)變。歷史和現(xiàn)實都證明，政策并不在多，而在有針對性、有實效、有作用、有功效。所以，在今后的政策工作中，要提倡“政策可持續(xù)發(fā)展”，把政策的執(zhí)行、落地、實效和變通作為政策創(chuàng)新的重點。

六、在部署上突出“點”，淡化“面”

1．部署特點

根據(jù)對這些年以來甘肅省主要戰(zhàn)略的實踐情況考察，甘肅省的戰(zhàn)略在部署上有這樣幾個特點：一是戰(zhàn)略部署在表面上都追求平衡和協(xié)調(diào)；二是戰(zhàn)略部署都注意與國家戰(zhàn)略和政策的配套、銜接；三是戰(zhàn)略部署在執(zhí)行上都是認真落實的；四是戰(zhàn)略部署都包括效果評估和考核手段。應(yīng)該說在總體上已經(jīng)形成了比較成熟的戰(zhàn)略實施機制。

2．戰(zhàn)略反思

在戰(zhàn)略策劃和戰(zhàn)略部署上仍然存在許多缺陷：一是戰(zhàn)略本身考慮區(qū)域資源、經(jīng)濟實力、人口素質(zhì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實基礎(chǔ)比較少；二是在戰(zhàn)略的實施過程中，不能很好地結(jié)合當?shù)厍闆r，對戰(zhàn)略進行修正和調(diào)整；三是在許多情況下，戰(zhàn)略實施的結(jié)果與初衷甚至相反；四是對于核心戰(zhàn)略的把握和堅持不夠到位，許多重大戰(zhàn)略實施多年，仍然沒有明顯效果。

3．矯正思路

根據(jù)甘肅省經(jīng)濟實力和資源保障條件，今后的戰(zhàn)略部署和實施，必須高度重視戰(zhàn)略的適應(yīng)性、可變性、協(xié)調(diào)性和靈活性問題。特別需要關(guān)注的是，一定要把戰(zhàn)略目標由“面上”向“點上”轉(zhuǎn)移，突出解決重點、熱點、難點類問題，也就是要不斷提高各級黨委和政府研究和解決主要矛盾的能力，提高抓大事、抓大項目、抓龍頭企業(yè)，由此帶動整體發(fā)展的能力。

七、在區(qū)劃上突出集聚，淡化分散和撒胡椒面

1．區(qū)劃特點

從2006年以來，按照國家的戰(zhàn)略部署，甘肅省陸續(xù)開始建設(shè)了多個層次的經(jīng)濟區(qū)、高新區(qū)、生態(tài)區(qū)和文化區(qū)。如蘭州新區(qū)、關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)、華夏文明傳承創(chuàng)新示范區(qū)、蘭白核心經(jīng)濟區(qū)、酒嘉經(jīng)濟區(qū)、金武經(jīng)濟區(qū)等。近10年以來，這些眾多的經(jīng)濟區(qū)按照“一體化”和創(chuàng)新驅(qū)動的基本戰(zhàn)略思路和部署，陸續(xù)進行啟動和建設(shè)，目前，已經(jīng)基本形成了新的發(fā)展格局，成為甘肅省基本的經(jīng)濟增長極，在區(qū)域經(jīng)濟增長、調(diào)整、優(yōu)化和創(chuàng)新方面的作用越來越明顯。

2．區(qū)劃反思

在2015年省政府組織的經(jīng)濟園區(qū)專項調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在這些經(jīng)濟區(qū)中間，有不少園區(qū)仍然存在建設(shè)思路不清楚、戰(zhàn)略選擇不當、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)成長慢、一體化程度不高、外向發(fā)展能力弱的問題。橫向比較競爭力不強，資源和投資分散度很高，內(nèi)在競爭機制沒有形成。為此，筆者認為，在“十三五”規(guī)劃時期，要使甘肅省的各種經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展取得新變化，必須圍繞建設(shè)“新體系”、“新機制”的主題，進行多方面的創(chuàng)新。

3．創(chuàng)新思路

一是圍繞交通物流建設(shè)運能運力新體系。二是圍繞裝備制造業(yè)建設(shè)競爭力新體系。三是圍繞產(chǎn)業(yè)鏈條建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟新體系。今后指導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展必須聚焦工業(yè)循環(huán)、加工業(yè)循環(huán)、內(nèi)外循環(huán)、上下游循環(huán)、資源循環(huán)等。四是圍繞生態(tài)紅線建設(shè)綠色發(fā)展新體系。不僅要繼續(xù)做好生態(tài)保護、修復(fù)、重建工作，而且要大力發(fā)展各種形式的綠色產(chǎn)業(yè)、綠色企業(yè)、綠色產(chǎn)品、綠色技術(shù)等。五是圍繞“一帶一路”建設(shè)外向經(jīng)濟新體系。加快研究絲路沿線國家與我省在資源、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、產(chǎn)品和市場上的對接點、對接方式、對接政策。六是圍繞一體化發(fā)展建設(shè)城市新體系。

八、在導(dǎo)向上突出突破口，淡化一般性

1．產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

根據(jù)對2016年上半年的統(tǒng)計分析，甘肅省目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為8.29∶37.94∶53.77，比2015年的14.4∶36.8∶48.8有很大改變；農(nóng)業(yè)中經(jīng)濟效益突出的蔬菜、藥材、肉牛和肉羊等的增長比較快；全省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)完成增加值同比增長11.8%，工業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占全省規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重由1.5%提高到4.7%；“三去一降一補”效果顯現(xiàn)。上半年，原煤產(chǎn)量同比下降5.4%，鋼材下降21.5%，粗鋼下降26.0%，工業(yè)產(chǎn)成品庫存同比下降5.0%。

2．結(jié)構(gòu)優(yōu)化思路

考慮到甘肅省的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)有了相當?shù)幕A(chǔ)、工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)到了兼并重組和突出新產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展已經(jīng)具備提升條件以及我省面臨的大政策、大市場、大循環(huán)、大環(huán)境變化的深度影響，今后甘肅省的經(jīng)濟工作一定要把結(jié)構(gòu)優(yōu)化放在突出位置，這是決定和影響甘肅省長遠發(fā)展的大問題，必須進一步明確決策思路和主導(dǎo)戰(zhàn)略。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重點：

一是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的主攻方向：加工出口。要將發(fā)展加工出口型農(nóng)業(yè)作為今后甘肅農(nóng)業(yè)長期發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略，明確戰(zhàn)略定位，配套扶持政策。要盡快實施對現(xiàn)有農(nóng)村各種經(jīng)營組織的公司制改造工程，建立農(nóng)戶獨資、農(nóng)戶合資、股份合作等多種形式的經(jīng)濟實體。鼓勵城鎮(zhèn)工商資本直接到農(nóng)村創(chuàng)辦各種類型的現(xiàn)代化“種養(yǎng)加型”企業(yè)，促進土地流轉(zhuǎn)和將農(nóng)民轉(zhuǎn)化成工資性農(nóng)民、職業(yè)農(nóng)民，特別是有大力支持加工能力強、技術(shù)層次高、循環(huán)鏈條長、出口國家多的特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工經(jīng)營企業(yè)，用政策支持專門從事加工出口的農(nóng)業(yè)公司。

二是工業(yè)產(chǎn)業(yè)的主攻方向：大循環(huán)體系。要牢固樹立“大循環(huán)”發(fā)展理念，不論是原材料來源還是產(chǎn)品出路，都要在跨洲、跨國、跨界、跨區(qū)的視野下去思考，不要局限在省內(nèi)。提高大循環(huán)的發(fā)展能力是關(guān)鍵，包括培育一大批企業(yè)家、科技研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、人才支撐等。堅定實施品牌戰(zhàn)略、名企戰(zhàn)略、規(guī)模戰(zhàn)略和跨國戰(zhàn)略，堅持走“大循環(huán)”的發(fā)展道路。將“隴貨精品”逐步轉(zhuǎn)化為“中國制造”、“中國品牌”、甚至世界名牌，實施“無形資產(chǎn)創(chuàng)新戰(zhàn)略”，助推甘肅優(yōu)勢工業(yè)走向世界。

三城鄉(xiāng)服務(wù)業(yè)主攻方向：新興服務(wù)業(yè)態(tài)。在決策思路上一定要重視新興服務(wù)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新與發(fā)展問題，在戰(zhàn)略重點的選擇上一定要突出現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中的關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域，比如金融業(yè)、物流業(yè)、信息業(yè)、現(xiàn)代旅游業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等，扶持新業(yè)態(tài)要有新政策和措施。明確信息產(chǎn)業(yè)的主攻方向，在辦公自動化、扶貧信息體系、虛擬養(yǎng)老院、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系等方面繼續(xù)提升水平，開發(fā)出更多的、實用的、有市場需求的管理軟件，支撐數(shù)字城市和管理系統(tǒng)升級。加快發(fā)展農(nóng)村新興服務(wù)業(yè)態(tài)，特別是電商服務(wù)站點。

F127.42

A

1009-6566（2016）05-0066-04

2016-09-20

李楠（1988—），男，甘肅慶陽人，中共甘肅省委黨校后勤處。