我國地方人大代表履職促進(jìn)的理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新綜述

李春成 張慧娟

人大代表集行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)于一身，有關(guān)人大代表如何履職的問題是我國學(xué)者、人大代表及其管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的重要研究之一。它涉及法學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科，囊括了角色定位、權(quán)力配置、管理方式等內(nèi)容。圍繞人大代表履職促進(jìn)問題，研究者們展開了討論，并撰寫了大量研究成果。有學(xué)者對人大代表履職的整體發(fā)展層面進(jìn)行綜合分析，也有研究者分別從人大代表履職過程中的工作機(jī)制、履職方式、履職平臺(tái)等方面進(jìn)行細(xì)化研究。本文認(rèn)為，國內(nèi)相關(guān)理論研究和創(chuàng)新實(shí)踐主要集中于以下三個(gè)領(lǐng)域，即人大代表履職、履職促進(jìn)的內(nèi)涵界定、人大代表履職促進(jìn)的困境及對策、人大代表履職促進(jìn)的創(chuàng)新性實(shí)踐。

一、人大代表履職促進(jìn)的內(nèi)涵與意義

布萊克維爾政治學(xué)百科全書從授權(quán)和選舉兩個(gè)角度對“代表”一詞進(jìn)行界定。從授權(quán)的角度來看，代表是“由全體選民授權(quán)代表他們的利益制定法律或作出其他決策的個(gè)人”；從選舉的角度而言，代表是“由一些人選出并代表或維護(hù)這些人的利益的人”[1]。兩種定義均明確地指出了人大代表履職的目的，即維護(hù)選民的利益。人大代表作為代表人民行使國家權(quán)力的主體，最理想的角色定位是進(jìn)諫者，這也是人大代表權(quán)利與義務(wù)的體現(xiàn)。從法律法規(guī)層面來看，人大代表在擁有審議權(quán)、提案權(quán)、表決權(quán)等權(quán)利的同時(shí)，也要履行相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)。

有研究者將人大代表履職定義為通過選舉產(chǎn)生的人大代表，根據(jù)人民的授權(quán)，代表人民行使國家權(quán)力，以維護(hù)人民的根本利益、切實(shí)反映人民的意志和政治訴求為目的所開展的一系列代表職務(wù)活動(dòng)[2]。這一定義涵蓋了人大代表的性質(zhì)、權(quán)利來源、履職目的等基本內(nèi)容。張惠敏從代表性角度分析了人大代表履職問題，認(rèn)為我國人大代表的代表性集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：表達(dá)職能，管理職能以及咨詢職能[3]。邱家軍則從政治系統(tǒng)論的角度分析人大代表履職，認(rèn)為人大代表的具體履職路徑是政治系統(tǒng)的政策轉(zhuǎn)換過程，即將選民對代表的要求和支持轉(zhuǎn)化為一定的政策和政治產(chǎn)品的過程[4]。無論是從代表性的角度還是政治系統(tǒng)論的角度闡釋人大代表履職的內(nèi)涵都有其合理性。前者對人大代表履職內(nèi)容進(jìn)行概括和總結(jié)，后者則是將人大代表履職看作政治系統(tǒng)“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出”這一運(yùn)行過程中的一環(huán)，從權(quán)力獲得、權(quán)力行使以及權(quán)力制約三個(gè)階段對選民和代表關(guān)系進(jìn)行全面考察。本文更傾向于從政治系統(tǒng)論的角度對人大代表履職進(jìn)行界定和闡釋。人大代表履職并不僅僅是權(quán)力行使的問題，應(yīng)將其置于整個(gè)權(quán)力運(yùn)行過程之中加以系統(tǒng)地分析和理解。

目前，鮮有研究者提出“履職促進(jìn)”的概念，但各級(jí)人大及其常委會(huì)的履職實(shí)踐無不體現(xiàn)著這一理念。本文認(rèn)為，人大代表履職促進(jìn)是各級(jí)人大及其常委會(huì)通過完善制度、健全機(jī)制、搭建平臺(tái)、督促建議辦理等舉措，激勵(lì)和引導(dǎo)人大代表更好地履職，以維護(hù)選民的根本利益，提高人大代表履職的質(zhì)量和實(shí)效。人大代表履職促進(jìn)是當(dāng)前政治民主化進(jìn)程中不可或缺的一環(huán)。它不僅能起到規(guī)范代表的履職行為，提高代表履職的積極性和能動(dòng)性的作用，還有利于提升代表履職的質(zhì)量和實(shí)效。

首先，人大代表履職促進(jìn)可以規(guī)范代表的履職行為。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗[5]，這一命題同樣適用于作為選民代理人的人大代表。近年來，有關(guān)人大代表賄選、貪污等現(xiàn)象層出不窮，大大削弱了選民對人大代表的信任和支持。因此，規(guī)范人大代表的履職行為是當(dāng)前亟待解決的問題。履職促進(jìn)將人大代表的履職行為置于相關(guān)制度和機(jī)制的約束與監(jiān)督之下，引導(dǎo)人大代表直面“不作為、慢作為、亂作為”等問題，改變并優(yōu)化以往的行為選擇，使代表行為逐漸趨于程序化和規(guī)范化。

其次，人大代表履職促進(jìn)能提高代表履職的積極性和能動(dòng)性。履職是人大代表發(fā)揮其主體作用，實(shí)現(xiàn)代表價(jià)值的重要途徑。然而長期以來，人大代表尚未完全意識(shí)到自身扮演的角色所承擔(dān)的責(zé)任，對履職活動(dòng)缺乏積極性。代表工作中的形式主義、走過場般地履行職責(zé)無形之中在代表與選民之間橫亙起了一堵“墻”。這些問題如若不及時(shí)予以解決，人大代表與選民之間的關(guān)系或?qū)⒏鼜?fù)雜。人大代表履職促進(jìn)則通過一系列設(shè)計(jì)和安排，有效地激發(fā)代表的責(zé)任意識(shí)及其實(shí)現(xiàn)價(jià)值的熱情和動(dòng)力，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極深入人民群眾中，解決關(guān)乎人民群眾切身利益的問題。

再者，人大代表履職促進(jìn)有利于提升履職的質(zhì)量和實(shí)效。我國人大代表和選民之間缺乏有效的溝通是阻礙人大代表履職促進(jìn)的重要因素。由于本職工作和代表工作在某種程度上存在沖突，代表缺乏足夠的時(shí)間和動(dòng)力主動(dòng)聯(lián)系選民，因此“閉門造議案”的現(xiàn)象較為普遍。人大代表履職促進(jìn)通過建立代表聯(lián)系群眾制度拉近了二者之間的距離，使代表議案更具針對性、合理性和可行性。此外，引入競爭機(jī)制對代表履職績效的評估反饋同樣可以激勵(lì)代表優(yōu)化履職方式，以取得更好的履職質(zhì)量和成效。

二、人大代表履職促進(jìn)的困境與對策分析

“人大代表產(chǎn)生以后如何行為是伴隨著代表制度運(yùn)行的相對長期問題，甚至可以說代表的行為方式和效能如何是困擾制度運(yùn)轉(zhuǎn)整個(gè)過程的難題”[6]。在人大代表履職促進(jìn)實(shí)踐中，人大代表的履職成效與選民的意愿和期望之間仍存在一定的差距。

（一）人大代表履職的諸種問題

目前，我國人大代表的履職能力和水平顯然與依法治國、民主政治建設(shè)以及人民群眾的期求之間仍存在較大的距離。有研究者根據(jù)多年的人大代表履職經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了人大代表履職需要處理好的五個(gè)關(guān)系：集體行使職權(quán)與發(fā)揮代表作用的關(guān)系、代表的權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系、代表行使職權(quán)與接受監(jiān)督的關(guān)系、執(zhí)行代表義務(wù)與從事本職工作的關(guān)系、整體利益與局部利益的關(guān)系[7]。角色定位模糊、履職虛化、履職能力不足、履職意識(shí)不強(qiáng)、履職效果不好等問題成為代表履職實(shí)踐面臨的主要問題。不少代表對自身的定位缺乏正確的認(rèn)識(shí)，他們往往將關(guān)注重心放在“人大代表”這一身份上，并將這種身份視為榮譽(yù)和資本，忽視了“人大代表”四個(gè)字之下所包含的責(zé)任[8]。滿足于“跟著隊(duì)伍走走，聽聽別人念念”[9]“不會(huì)言、不善言、不敢言”[10]的人大代表不在少數(shù)；“會(huì)議代表”“舉手代表”“啞巴代表”“無為代表”[11]等成為部分人大代表的代名詞，并逐漸蠶食著公眾對人大代表的信任和認(rèn)同。因此，人大代表迫切需要提升履職能力和服務(wù)水平，轉(zhuǎn)變履職意識(shí)，真正發(fā)揮人民的“傳聲筒”的作用。

人大代表履職中的種種不足，除了代表自身的成因以外，還與人大代表管理制度有關(guān)。研究者指出，人大代表履職過程中的突出矛盾主要表現(xiàn)在六個(gè)方面，即強(qiáng)調(diào)代表結(jié)構(gòu)與代表先進(jìn)性之間的矛盾、強(qiáng)調(diào)代表素質(zhì)與代表廣泛性之間的矛盾、代表素質(zhì)衡量標(biāo)準(zhǔn)與代表本質(zhì)要求之間的矛盾、兼職代表制與繁重的人大工作之間的矛盾、官員代表與代表監(jiān)督權(quán)行使之間的矛盾、代表調(diào)離不辭職與代表性之間的矛盾[12]。

還有些學(xué)者通過對代表履職過程的分析，發(fā)現(xiàn)代表管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)履職促進(jìn)存在以下阻礙：法律規(guī)定過于籠統(tǒng)、代表的“入口”和“出口”管理不暢[13]、閉會(huì)期間人大代表缺乏履職平臺(tái)、功能定位不明確、對代表履職保障的缺失等。同時(shí)，由于對人大代表監(jiān)督不足，一些人大代表利用代表身份以權(quán)謀私、濫用職權(quán)甚至從事違法犯罪活動(dòng)，使得人大代表的履職能力和履職效果大打折扣[14]。履職促進(jìn)方面的不足，客觀上縱容和加劇了人大代表履職的問題行為。

（二）人大代表履職促進(jìn)的對策

就人大代表履職制度的完善而言，研究者們普遍認(rèn)為要將選舉制度、暢通聯(lián)系制度、學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度作為改革的重點(diǎn)。完善人大代表履職制度必須從現(xiàn)實(shí)途徑著手[15]，改革人大代表選舉制度，引進(jìn)競爭機(jī)制，優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)；建立健全人大常委會(huì)與代表、代表與選民間的聯(lián)系制度；加強(qiáng)系統(tǒng)性培訓(xùn)和典型引導(dǎo)，使代表掌握有關(guān)我國憲法、人民代表大會(huì)制度、國家機(jī)構(gòu)的組織和運(yùn)作的基本知識(shí)以及審議議案和報(bào)告、提出議案和建議、代表職責(zé)與代表活動(dòng)等方面的知識(shí)，提高代表履職能力；完善代表辭職制度，打破代表“終屆制”等。

在履職制度上一直存在著一個(gè)有爭議的話題，即是否應(yīng)實(shí)行人大代表專職制。鄒平學(xué)[16]、蔡定劍[17]、遲海平[18]、姜鵬[19]等研究者認(rèn)同逐步建立專職代表制或設(shè)立一定數(shù)量的常任代表制度的設(shè)想，以此降低人大代表履職成本，提高履職效率，切實(shí)促進(jìn)代表制度改革。誠然，施行人大代表專職制是解決人大代表本職工作與代表工作沖突的可行辦法之一。但是也有一部分人對這一制度提出了質(zhì)疑。周麗將人大代表專職化比作雙刃劍：代表的權(quán)力由“虛權(quán)”變成“實(shí)權(quán)”，由于“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”、人大代表的“搭便車”，腐敗也可能在不久的將來突顯出來[20]；而代表兼職制有利于防止“職業(yè)政客”的產(chǎn)生，有利于保持代表與選民之間的聯(lián)系等。《代表法》亦從法律條文上肯定了兼職化的代表制，其中第五條規(guī)定“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作。代表出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，參加閉會(huì)期間統(tǒng)一組織的履職活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)安排好本人的生產(chǎn)和工作，優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)”[21]。

在創(chuàng)新代表履職工作機(jī)制上，研究者們的觀點(diǎn)主要集中在健全監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制、履職保障機(jī)制、績效評估機(jī)制、履職管理機(jī)制、代表集體活動(dòng)預(yù)先提示機(jī)制[22]等運(yùn)行機(jī)制上，旨在融合履職過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，更好地發(fā)揮各個(gè)部分的潛力，規(guī)范代表履職秩序，進(jìn)一步提高代表履職水平。

人大代表發(fā)揮作用依靠的載體是履職平臺(tái)。建設(shè)人大代表之家、人大代表工作室、人大代表履職信息化平臺(tái)等舉措旨在創(chuàng)新履職平臺(tái)的形式，暢通人大代表與選民間的渠道。答貴龍將代表工作室定位為五合一的代表履職陣地：代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)的陣地、密切聯(lián)系群眾的陣地、法律宣傳的陣地、開展監(jiān)督的陣地、化解矛盾的陣地，并對人大代表履職平臺(tái)的性質(zhì)、意義和目標(biāo)進(jìn)行了準(zhǔn)確的概括[23]。

有關(guān)人大代表履職困境和對策的文獻(xiàn)頗多，也有研究者對這一領(lǐng)域的某些問題進(jìn)行了專題探討，并提出了一些具有理論和實(shí)踐意義的建議。但是我們?nèi)钥梢园l(fā)現(xiàn)，諸多文獻(xiàn)的討論仍停留在人大代表履職問題的表面，缺乏深度的理論剖析。

三、人大代表履職促進(jìn)的創(chuàng)新性實(shí)踐

雖然我國人民代表大會(huì)制度在逐步完善，但是仍存在諸多因素阻滯了人大代表履職實(shí)踐的有效促進(jìn)。為此，我國不少地方人大積極探索，創(chuàng)新了人大代表履職監(jiān)督、履職保障、履職平臺(tái)、代表聯(lián)系群眾制度、代表兼職制度、代表述職制度等。以下主要基于有關(guān)上海、天津、安徽、河南等地區(qū)的創(chuàng)新性實(shí)踐的報(bào)道和介紹，從完善履職制度、創(chuàng)新工作機(jī)制、搭建履職平臺(tái)、監(jiān)督議案辦理等角度，概括性地闡述這些地區(qū)為克服人大代表履職促進(jìn)所面臨的長期掣肘而進(jìn)行的有益探索。

（一）完善履職制度

經(jīng)過多年的實(shí)踐和努力，天津市大港區(qū)人大、紅橋區(qū)人大、重慶市人大等相繼建立了較健全的人大代表工作制度體系，分別制定了聯(lián)系群眾制度、代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、代表小組活動(dòng)和視察制度、代表履職登記、述職評議制度等。

1.聯(lián)系群眾制度。各地實(shí)施的“代表接待選民日活動(dòng)”“代表向選民述職活動(dòng)”以及人大常委會(huì)、代表、選民三者之間的“雙聯(lián)”活動(dòng)等都是聯(lián)系群眾制度的重要體現(xiàn)形式。天津市寶坻區(qū)人大常委會(huì)實(shí)行定期聯(lián)系代表制度，采取“走出去、請進(jìn)來”的方式，常委會(huì)組成人員堅(jiān)持每年一次集中走訪代表，密切了人大常委會(huì)與代表的聯(lián)系[24]。上海長征鎮(zhèn)人大建立代表聯(lián)系回訪制度，要求人大代表做到三個(gè)必訪：一是每月必訪——鎮(zhèn)人大主席、副主席堅(jiān)持每月一到兩次走訪基層代表；二是會(huì)前必訪——每年鎮(zhèn)人代會(huì)前通過走訪代表等形式，征求代表對人大和政府工作的意見和建議；三是會(huì)后必訪——每年的鎮(zhèn)人代會(huì)后對每一個(gè)提書面意見的代表進(jìn)行走訪，了解書面意見辦理情況和人大代表對辦理結(jié)果的意見和建議[25]。陜西省千陽縣采取上門征求意見、召開座談會(huì)、開展談心活動(dòng)、以“結(jié)窮親、送溫暖、解難題”等形式開展“走進(jìn)代表聽民聲、深入群眾訪民意”實(shí)踐活動(dòng)[26]。這些舉措有效地促進(jìn)了人大代表與選民之間的聯(lián)系，有利于人大代表深入群眾聽取民意，了解他們的所思所盼所想。

2.代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度。各地方人大重點(diǎn)從培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)形式以及培訓(xùn)效果三方面對代表履職培訓(xùn)進(jìn)行積極探索，創(chuàng)新培訓(xùn)制度。陜西省千陽縣人大、上海市黃浦區(qū)人大以“人大代表是什么？代表履職干什么？代表履職怎么干？”為內(nèi)容對人大代表進(jìn)行及時(shí)的基礎(chǔ)性培訓(xùn)，使人大代表清晰和明確地認(rèn)識(shí)其角色定位和基本職責(zé)。上海市人大在培訓(xùn)前認(rèn)真開展前期調(diào)研，向全體市人大代表寄發(fā)代表履職學(xué)習(xí)需求調(diào)查問卷，書面征求代表意見，并召開座談會(huì)，聽取代表們對履職學(xué)習(xí)的建議[27]。此外，履職培訓(xùn)也逐漸改變以往照本宣科的形式，采取靈活多樣的模式，使代表學(xué)得進(jìn)、記得牢、用得活。

3.代表信息公示制度。北京市東城區(qū)、遼寧省丹東市振安區(qū)、上海市嘉定區(qū)、山東濰坊市、安徽鏡湖區(qū)以及河南省羅山縣等地的人大常委會(huì)通過公示上墻或“代表名片”等方式架起代表與群眾之間的橋梁。公示的內(nèi)容包括代表的姓名、單位、職務(wù)、電話及通訊地址以及關(guān)于代表性質(zhì)、職權(quán)和義務(wù)的各項(xiàng)法律規(guī)定等。

（二）健全履職運(yùn)行機(jī)制

擁有完善的法律制度體系并不足以實(shí)現(xiàn)人大代表履職促進(jìn)，還須輔之以健全的履職運(yùn)行機(jī)制。為此，各地人大從監(jiān)督和約束機(jī)制、履職保障機(jī)制、履職評估機(jī)制等方面進(jìn)行了改革探索。

首先，為監(jiān)督和約束人大代表履職活動(dòng)，一些地方人大常委會(huì)建立了不同形式的督促機(jī)制。鄭州市金水區(qū)創(chuàng)新性地建立了代表集體活動(dòng)預(yù)先提示機(jī)制，并建立起了“一活動(dòng)、一跟蹤、一反饋”的工作機(jī)制。同時(shí)，金水區(qū)人大常委會(huì)在網(wǎng)絡(luò)視頻直播人代會(huì)、常委會(huì)會(huì)議的基礎(chǔ)上，在全省率先網(wǎng)絡(luò)視頻直播市人大代表向區(qū)人大常委會(huì)述職情況，被稱為“最有溫度、高度、態(tài)度的監(jiān)督”[28]。

其次，人大代表角色定位不明確以及兼職制的現(xiàn)實(shí)存在，使得人大代表缺乏必要的履職保障。北京市人大、浙江省人大等以地方立法的形式，健全了人大代表履職的相關(guān)法律法規(guī)，為人大代表更好地履職提供了法律保障。天津市西青區(qū)區(qū)委、區(qū)政府為區(qū)、鎮(zhèn)人大下?lián)軐ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)用于建“家”，并每年為區(qū)、鎮(zhèn)人大下?lián)苓\(yùn)行經(jīng)費(fèi)，保證了三級(jí)“人大代表之家”的正常運(yùn)轉(zhuǎn)[29]。鄭州市中原區(qū)則通過《中原區(qū)人大代表信息專供》向人大代表通報(bào)區(qū)委、區(qū)人大常委會(huì)和“一府兩院”的中心工作，完善代表履職服務(wù)保障機(jī)制，保障代表知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

再者，在履職評估機(jī)制上，各地人大發(fā)揮能動(dòng)性，根據(jù)具體情況對人大代表履職績效進(jìn)行評估。上海滬東街道人大組織代表開展“視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)進(jìn)社區(qū)”實(shí)事項(xiàng)目工程績效評估，并通過健全組織機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)調(diào)查研究、注重結(jié)果運(yùn)用，增強(qiáng)了績效評估機(jī)制的長效性、客觀性和實(shí)效性[30]。深圳市在“兩會(huì)”閉幕后，由市民組成民間觀察組對代表各年間提出建議、議案和提案的數(shù)量進(jìn)行評比，并發(fā)布代表履職排行榜?！敖ㄗh大戶”登上“瓶蓋榜”，提出數(shù)量為“零”的被列入“瓶底榜”[31]。舟山市普陀區(qū)采取“人大代表自己打分——原選區(qū)選民代表票測打分——各履職分組打分——人大街道工委和代表小組聯(lián)評審核”的方式[32]，用履職績效量化評判辦法來激活代表的履職熱情、規(guī)范履職行為。

（三）搭建履職平臺(tái)

近年來，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，人大代表履職平臺(tái)的建設(shè)也呈現(xiàn)出多樣化和科技化的特征，較好地發(fā)揮了紐帶和服務(wù)的作用。

1.實(shí)體性載體。各地方人大紛紛嘗試建立市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）代表聯(lián)絡(luò)室、代表工作站、人大代表之家等實(shí)體性載體，為強(qiáng)化建議辦理、聯(lián)系群眾以及代表間的交流等提供了新平臺(tái)。天津市人大常委會(huì)開通了集重要文庫、會(huì)議文件、學(xué)習(xí)資料、議案建議、履職交流、信息動(dòng)態(tài)、意見征集、“我的平臺(tái)”、通知公告等九大功能于一體的天津市人大代表履職服務(wù)平臺(tái)[33]。深圳市龍崗區(qū)為加強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)站的管理，統(tǒng)一制作了“五個(gè)上墻制度”：公開代表聯(lián)絡(luò)站的工作機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作內(nèi)容、工作程序、工作原則、開放時(shí)間，以及代表接訪的時(shí)間[34]。合肥市蜀山區(qū)美虹社區(qū)通過創(chuàng)設(shè)“綠色圓桌會(huì)議”，逐漸形成了由社區(qū)前期引導(dǎo)、居民作為主體參與、人大代表會(huì)后監(jiān)督保障的居民自治議事平臺(tái)[35]。上海江寧路社區(qū)（街道）人大代表聯(lián)絡(luò)室目前正朝著三個(gè)“千方百計(jì)”的方向努力，即千方百計(jì)幫助人大代表增進(jìn)與選民的聯(lián)系、千方百計(jì)幫助人大代表在服務(wù)群眾過程中加強(qiáng)與政府部門的聯(lián)系溝通、千方百計(jì)幫助人大代表提高履職能力。其主要舉措在于為代表“搭平臺(tái)”——營造代表履職環(huán)境；與選民“接地氣”——促進(jìn)代表參與社區(qū)自治；為聯(lián)系點(diǎn)“架天線”——推動(dòng)解決群眾急難愁問題[36]。

2.網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺(tái)。有什么樣的理念引領(lǐng)，就有什么樣的創(chuàng)新增色。上海市人大常委會(huì)力圖遵循代表網(wǎng)與公眾網(wǎng)“兩網(wǎng)融合”的理念，推動(dòng)代表履職平臺(tái)的定位更加明晰、功能開發(fā)更加符合代表的實(shí)際需求、與公眾網(wǎng)的界限及交互更加明確。天津市慶有西里社區(qū)為打通代表聯(lián)系群眾的“最后一公里”，將代表聯(lián)系群眾創(chuàng)新性地納入社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)平臺(tái)功能。他們把群眾反映需要解決的問題用雷達(dá)信號(hào)標(biāo)識(shí)出來，使代表視察調(diào)研的效果圖片在這個(gè)顯示屏上一目了然，讓信息化的手段延伸到社區(qū)這樣一個(gè)最小的單元[37]。天津市和平區(qū)搭建了集服務(wù)功能、聯(lián)系功能以及激勵(lì)功能于一體的信息發(fā)布平臺(tái)、代表履職公共郵箱、代表工作子網(wǎng)站三個(gè)信息平臺(tái)[38]。浙江省上城區(qū)各街道人大則融合“網(wǎng)組片社會(huì)服務(wù)管理平臺(tái)”和社區(qū)網(wǎng)格單元制度，持續(xù)開展“人大代表進(jìn)網(wǎng)格”活動(dòng)，把履行基層人大職能、發(fā)揮代表作用與網(wǎng)格化社會(huì)管理貫通起來[39]。

3.微信、QQ、短信等新媒體互動(dòng)平臺(tái)。與看得見摸得著的“代表之家”同步運(yùn)行的，還有用新媒體技術(shù)搭建的信息化履職平臺(tái)。這種近乎“即時(shí)即刻”的互動(dòng)方式，是其他的民意溝通渠道難以比擬的。濱海新區(qū)大沽街道人大的網(wǎng)上“代表之家”，即“人大代表之家微信群”，采取借助手機(jī)微信、電子郵件等信息平臺(tái)的方式，及時(shí)進(jìn)行溝通和聯(lián)系。上海市在基本全覆蓋設(shè)立實(shí)體性人大代表聯(lián)絡(luò)室的同時(shí)，進(jìn)一步完善“上海人大代表履職平臺(tái)”信息化和代表履職手機(jī)APP建設(shè)，做到更方便于代表“移動(dòng)履職”[40]。河南省方城縣人大創(chuàng)新履職平臺(tái)服務(wù)流程，采取“人大代表通過短信服務(wù)平臺(tái)提出建議——短信服務(wù)平臺(tái)通過承辦部門網(wǎng)站或其主要負(fù)責(zé)人的手機(jī)進(jìn)行交辦——承辦部門通過短信服務(wù)平臺(tái)向人大代表作出答復(fù)”[41]的平臺(tái)互動(dòng)程序。

（四）督促代表建議的辦理

議案或建議是人大代表履職的重要成果，凝聚了代表們的心血與智慧。代表建議能否受到承辦部門的重視和落實(shí)，直接影響到人大代表履職的積極性。針對有些部門的拖延、推卸、虛與委蛇等做法，一些地方人大采取了頗有成效的創(chuàng)新舉措。譬如，安徽探索性地開展了上門督查代表建議辦理工作，形成督辦建議、專題調(diào)研、工作監(jiān)督“三位一體”的工作模式[42]。天津市人大常委會(huì)形成了人大常委會(huì)主任督辦、區(qū)長督辦、部門督辦、代表督辦的“四辦”機(jī)制[43]。天津北辰區(qū)人大常委會(huì)把代表建議辦理情況納入年終目標(biāo)考核，把代表建議辦理與全區(qū)績效考評有機(jī)結(jié)合，作為責(zé)任單位工作業(yè)績指標(biāo)的重要內(nèi)容，還增加了“承辦部門是否按時(shí)辦結(jié)”“辦理過程中有無邀請代表面商”“辦理結(jié)果滿意不滿意，是否需要重新辦理”等內(nèi)容[44]，使評估更具科學(xué)性和客觀性。

四、結(jié)語

在民主政治建設(shè)不斷推進(jìn)的今天，人大代表履職促進(jìn)已然成為一種趨勢。它是針對當(dāng)前人大代表履職實(shí)踐中的實(shí)然與應(yīng)然之間的矛盾所提出來的，是對我國人大代表履職體系的調(diào)整和完善。人大代表履職質(zhì)量和實(shí)效受到來自人大代表自身、人大代表管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)以及外部環(huán)境等眾多因素的影響，既存在代表角色定位模糊、履職虛化、能力不足等問題，也有相關(guān)制度設(shè)計(jì)不合理、運(yùn)行機(jī)制不健全、履職平臺(tái)無實(shí)效、建議辦理難落實(shí)等方面的缺陷。針對人大代表履職中存在的諸多問題，本文歸納和總結(jié)了各地人大及其常委會(huì)在人大代表履職促進(jìn)領(lǐng)域的創(chuàng)新實(shí)踐和探索：第一，以完善人大代表履職制度為保障，營造良好的法制環(huán)境，規(guī)范代表的履職行為；第二，以建設(shè)人大代表工作機(jī)制為關(guān)鍵，健全代表履職運(yùn)行體系，提高代表履職效率和水平；第三，以搭建人大代表履職平臺(tái)為載體，優(yōu)化代表履職環(huán)境，提升代表的歸宿感、使命感和責(zé)任感；第四，以督促代表建議的辦理為推手，促進(jìn)代表建議落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)“結(jié)果滿意”。

推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行。目前，我國在人大代表履職促進(jìn)領(lǐng)域的研究尚處于初步發(fā)展階段，未形成比較明確和清晰的分析框架，無法為頂層設(shè)計(jì)提供有意義的指導(dǎo)。首先，研究缺乏理論根基。由于人大代表履職促進(jìn)領(lǐng)域的理論研究較少，無法為研究提供明確的理論指導(dǎo)。研究者頗為關(guān)注人大代表履職制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行機(jī)制等宏觀性問題，忽視了對人大代表履職促進(jìn)中的權(quán)力運(yùn)作、資源分配、多元主體關(guān)系等實(shí)質(zhì)性問題進(jìn)行啟發(fā)性研究。其次，研究僅囿于對地方實(shí)踐的簡單總結(jié)和分析，缺乏嚴(yán)密的邏輯思考和分析，難以促進(jìn)理論的更新和發(fā)展。對人大代表履職促進(jìn)的研究一般散見于各地方人大及其常委會(huì)工作實(shí)踐的文獻(xiàn)中，缺少專門性、系統(tǒng)性和有深度的研究成果。因此，在未來的研究中，研究者可根據(jù)我國人大代表履職的具體特點(diǎn)，借鑒其他國家代表或議員履職促進(jìn)的有益經(jīng)驗(yàn)和啟示，在實(shí)踐上不斷創(chuàng)新發(fā)展，然后通過實(shí)踐，逐步檢驗(yàn)、完善和豐富人大代表履職促進(jìn)的理論，再用理論指導(dǎo)實(shí)踐，形成理論與實(shí)踐相互促進(jìn)的良性循環(huán)。

注釋：

[1]戴維·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾著、鄧正來譯：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第199、696頁。

[2]楊琴：《人大代表履職保障問題研究》，西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014年。

[3]張惠敏：《我國人大代表代表性缺失分析》，載《科學(xué)社會(huì)主義》2006年第2期。

[4]邱家軍：《代表誰：選民與代表》，復(fù)旦大學(xué)出版社2010年版，第208頁。

[5]阿克頓著，侯健、范亞峰譯：《自由與權(quán)力》，商務(wù)印書館2001年版，第342頁。

[6]周光輝：《論憲政的基本精神及其思想蘊(yùn)涵》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，1994年第6期，第126～130頁。

[7]李伯鈞：《人大代表行權(quán)履職讀本》，中國畫報(bào)出版社2013年版，第36頁。

[8]郎友興、路曼：《人大代表工作站提升代表履職的有效性研究》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期，第79～86頁。

[9]邱全文：《人大代表發(fā)揮作用的思考》，載《福建理論學(xué)習(xí)》2008年第8期，第41～44頁。

[10]覃劍：《創(chuàng)建新型代表工作機(jī)制強(qiáng)化代表履職責(zé)任意識(shí)》，載《人大研究》2014年第10期。

[11]李偉：《代表工作的實(shí)踐與思考》，載《江淮法治》2015年第1期。

[12]祁雪瑞：《當(dāng)前人大代表工作中的幾對突出矛盾》，載《團(tuán)結(jié)》2005年第2期。

[13]尤忠祥：《嚴(yán)把代表入口暢通代表出口》，載《江淮法治》2014年第7期。

[14]雷偉紅：《對人大代表履職的監(jiān)督和制約存在的問題及對策》，載《理論界》2008年第6期。

[15]張揚(yáng)軍：《論人大代表履職制度的完善》，湖南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年。

[16]鄒平學(xué)：《中國代表制度改革的實(shí)質(zhì)研究》，重慶出版社2005年版，第72頁。

[17]蔡定劍：《論人民代表大會(huì)制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第11期。

[18]遲海平：《完善人大代表制度的法律思考》，載《青海社會(huì)科學(xué)》2003年第5期。

[19]姜鵬：《探索人大代表專職制，加快人民民主發(fā)展》，載《湖湘論壇》2009年第4期。

[20]周麗：《實(shí)行人大代表專職化是一把雙刃劍》，載《人大研究》2006年第1期。

[21]參閱《代表法》第五條。

[22][28]薛燕：《讓代表滿意 讓群眾受益》，載《人大建設(shè)》2013年第2期。

[23]答貴龍：《人大代表工作室相關(guān)問題辨析》，載《法治與社會(huì)》2015年第5期。

[24]徐剛：《健全工作制度 發(fā)揮代表作用》，載《天津人大》2005年第11期。

[25]陸榮根：《以制度保證發(fā)揮代表主體作用》，載《上海人大》2006年第11期。

[26]楊江海、李建華、高永麗：《“四創(chuàng)新”讓代表工作更有為》，載《法治與社會(huì)》2015年第3期。

[27]王建光、張壬戌：《學(xué)習(xí)提升代表履職能力——市人大常委會(huì)2013年代表履職學(xué)習(xí)班綜述》，載《上海人大》2013年第12期。

[29]朱紅梅：《把“大大代表之家”建設(shè)成為代表履職新平臺(tái)》，載《天津人大》2014年第4期。

[30]王衛(wèi)中：《滬東街道：代表聯(lián)絡(luò)室探索建立社區(qū)實(shí)事項(xiàng)目績效評估機(jī)制》，載《上海人大》2014年第3期。

[31]徐建華：《期待履職排行榜由民間轉(zhuǎn)向官方》，載《法治與社會(huì)》2011年第4期。

[32]徐新臺(tái)、鄭漢民：《代表述職：激發(fā)履職活力》，載《浙江人大》2015年第9期。

[33]肖懷遠(yuǎn)：《天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》，2015年。

[34]陳霜：《人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建與思考》，載《特區(qū)實(shí)踐與理論》2010年第3期。

[35]劉愛定、鄭軍梅：《開辟代表履職新途徑》，載《江淮法治》2013年第9期。

[36]陳佩青、錢靜：《江寧路街道：三個(gè)“千方百計(jì)”服務(wù)代表履職》，載《上海人大》2014年第6期。

[37][38]郝鑫榮：《架起聯(lián)系人民群眾的橋梁——人大代表聯(lián)系群眾服務(wù)平臺(tái)建設(shè)交流推動(dòng)會(huì)紀(jì)實(shí)》，載《天津人大》2015年第7期。

[39]顧蕾、吳艷艷：《代表工作“一街一品”》，載《浙江人大》2013年第6期。

[40]上海市人大常委會(huì)人事代表工作委員會(huì)：《提升代表依法履職能力 充分發(fā)揮代表主體作用》，載《上海人大》2014年增刊。

[41]董立、李金匡、呂德靜：《短信平臺(tái)：打造信息化代表工作》，載《人大建設(shè)》2013年第3期。

[42]薛晨：《點(diǎn)滴春潮涌江淮》，載《江淮法治》2012年第7期。

[43]司濤：《規(guī)范有效地做好人大代表工作》，載《天津人大》2012年第3期。

[44]北辰區(qū)人大常委會(huì)代表聯(lián)絡(luò)室：《加強(qiáng)代表建議督辦提高辦理工作實(shí)效》，載《天津人大》2015年第1期。

（作者分別系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生）