丙午年外官官制改革討議

〔摘要〕1906年9月1日，清廷發(fā)布宣示預(yù)備立憲先行厘定官制上諭，標(biāo)志著清末預(yù)備立憲運(yùn)動(dòng)的正式開啟。在對(duì)中央官制進(jìn)行一番調(diào)整后，編制館亦草擬了一個(gè)頗具西方憲政色彩的外官官制改革草案。在征詢地方督撫意見時(shí)，意見紛紜，編制館不得不對(duì)原方案做出重大調(diào)整，憲政色彩明顯消褪，并在拖延一段時(shí)間后，宣布先在東三省試行。外官官制改革再次落入傳統(tǒng)吏治因循敷衍的怪圈，清廷立憲改革的誠意備受社會(huì)各界質(zhì)疑。

〔關(guān)鍵詞〕督撫；外官制改革；預(yù)備立憲

〔中圖分類號(hào)〕K2575〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2016）04-0158-09

①學(xué)界關(guān)于外官官制改革的研究主要見之于侯宜杰《二十世紀(jì)中國政治改革風(fēng)潮——清末立憲運(yùn)動(dòng)史》（北京：人民出版社，1993年）、劉偉《晚清督撫政治——中央與地方關(guān)系研究》（武漢：湖北教育出版社，2003年）、彭劍《清季憲政編查館研究》（北京：北京大學(xué)出版社，2011年）、李細(xì)珠《張之洞與清末新政研究》（上海：上海書店出版社，2003年）以及《地方督撫與清末新政——晚清權(quán)力格局再研究》（北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年）、關(guān)曉紅《從幕府到職官——清季外官制的轉(zhuǎn)型與困擾》（北京：三聯(lián)書店，2014年）等著述的相關(guān)章節(jié)，但關(guān)于丙午年間督撫對(duì)外官官制改革草案的議論情況多為概括性的總結(jié)，未能展示出督撫意見的全貌，且未能對(duì)大部分督撫不贊成貿(mào)然改動(dòng)外官制的原因做出分析。本文即擬在前人研究的基礎(chǔ)上，以此為著力點(diǎn)，期能對(duì)丙午年的外官官制改革做更進(jìn)一步的考察。

〔基金項(xiàng)目〕國家社會(huì)科學(xué)基金“督撫與清末預(yù)備立憲研究”（09BZS019）

〔作者簡介〕李振武，廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史與孫中山研究所副研究員，廣東廣州510620。

光緒三十二年（干支紀(jì)年丙午年）七月十三日（1906年9月1日），清廷宣布仿行憲政，并決定從改官制入手來開啟立憲的預(yù)備工作，俗稱“丙午官制改革”。時(shí)論認(rèn)為：“立憲與改官制，實(shí)為一事，相合而不相離者也。憲政之組合法，全在官制，不改官制，何以能立憲？”〔1〕應(yīng)該說，清廷決定從改官制入手，抓住了憲政改革的根本，但并未獲得實(shí)效。本文擬以此一時(shí)期督撫對(duì)外官官制改革草案的討議為研究對(duì)象，透過梳理督撫對(duì)官制改革的意見，來考察他們對(duì)預(yù)備立憲的態(tài)度，從中找尋外官官制改革中所涉及的諸多掣肘因素，以期揭示晚清憲政改革的復(fù)雜性和艱巨性。①

一、督撫對(duì)外官官制改革草案的意見

光緒三十二年九月二十日（11月6日），清廷在公布中央官制改革的同一天，諭令厘定官制大臣接續(xù)編訂地方官制，并會(huì)商各省督撫“妥為籌議”?！?〕事實(shí)上，厘定大臣早已參照端方、戴鴻慈提供的草案，擬定了兩套地方官制改革方案清廷宣布預(yù)備立憲之后，當(dāng)時(shí)報(bào)刊即不時(shí)有政府議改地方官制的報(bào)道，例如1906年9月12日的《申報(bào)》以專電的形式報(bào)道說：“現(xiàn)政府議改外省官制，每省設(shè)十司：（一）財(cái)政；（二）司法；（三）巡警；（四）提學(xué)；（五）軍政；（六）民政；（七）工商；（八）稅務(wù)；（九）交涉；（十）鹽運(yùn)。至知府改行首縣事務(wù)，品級(jí)仍舊，無管轄州縣之權(quán)，但任稽查之責(zé)。知縣則升為五品，不日請(qǐng)旨實(shí)行。”（《本館接到議改外省官制專電》，《申報(bào)》1906年9月12日），并于諭旨發(fā)布的前一天，致電各督撫會(huì)商。方案的基本內(nèi)容如下：

關(guān)于州縣官制，分地方為府、州、縣三等，互不隸屬，直接督撫。府州縣各設(shè)佐治官，分掌財(cái)賦、巡警、教育、監(jiān)獄、農(nóng)工商及庶務(wù)，同集一署辦公。另設(shè)地方審判廳，受理訴訟。每府州縣各設(shè)議事會(huì)，由民選舉議員，公議本府州縣應(yīng)辦之事，并設(shè)董事會(huì)，由人民選舉會(huì)員，輔助地方官辦理議事會(huì)所議決之事。俟府州縣議事會(huì)及董事會(huì)成立后，再推廣設(shè)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)各議事會(huì)、董事會(huì)及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)長等自治機(jī)關(guān)。適當(dāng)增減巡道，并分置曹佐。

省城院司各官，分兩層辦法。第一層辦法：設(shè)行省衙門。督撫總理政務(wù)， 略如各部尚書，藩、臬二司，略如各部丞。下分各司，設(shè)官略如參議。督撫司道同署辦公，合議各種政務(wù)。府州縣公牘直達(dá)于省，由省徑行府州縣。省設(shè)高等審判廳，受理上控案件。行政、司法各有專職，于立憲官制最為相近。第二層辦法：以督撫徑管外務(wù)、軍政，并監(jiān)督一切行政、司法。布政使專管民政，兼管農(nóng)工商。按察使專管司法行政，監(jiān)督高等審判廳。另設(shè)財(cái)政司，專管財(cái)政，兼管交通。均酌設(shè)屬官佐理一切。學(xué)、鹽、糧、關(guān)、河司道仍舊制。各司道事務(wù)秉承督撫辦理。此系照現(xiàn)行官制量為變通，以專責(zé)成而清權(quán)限?！?〕

由于地方官制改革直接關(guān)系到督撫的切身利益，督撫們大多結(jié)合各省的情況，表達(dá)了對(duì)草案的意見。

云貴總督丁振鐸在復(fù)電中認(rèn)為：“第一說陳義甚高”，“第二說平易近人”，宜兩全而用其中”。“定省為若干司”，于“院署設(shè)值班處”，司道輪流值班，“重要者立稟商”，“一事同議，一議同決，一決同諾”，“如此，則下僚之心志通，而長短有以自竭；眾著之才猷定，而好惡不至相歧。而督撫亦得以自治之暇，論思獻(xiàn)納，目營四周，游刃而有余?！庇纸ㄗh增加官員的廉俸，修訂官律，更新文牘程式，杜絕兼差等?！?〕

浙江巡撫張?jiān)鴶畯?fù)電，以人才不備、庫儲(chǔ)支絀為由，反對(duì)增設(shè)地方佐治官，認(rèn)為去府任道，耳目難周。對(duì)于省城院司官制第一層辦法，認(rèn)為院司聚于一署，多有窒礙。對(duì)于第二層辦法，認(rèn)為雖說督撫徑管外交軍政，但仍須設(shè)局，而作為行政、司法監(jiān)督，則好象受成于屬員，恐不免有“失官離局”之弊?！?〕

盛京將軍趙爾巽贊同州縣官制改革方案，提議改巡道為官吏懲戒委員會(huì)。對(duì)于省城院司各官，建議“采中央集權(quán)與地方分權(quán)同時(shí)并進(jìn)之策。擬以十年為期，十年以內(nèi)，即合邊腹各省，均用第一層辦法，不特民政、財(cái)政暨一切學(xué)務(wù)、農(nóng)工商礦諸務(wù)均責(zé)成于督撫，即軍政、外交亦受監(jiān)督，俾免貽誤事機(jī)?！笔暌院螅从谩暗蹏椫髁x，將各省區(qū)域分劃歸并，以便于中央統(tǒng)一行政。內(nèi)設(shè)一部，外設(shè)一司，此時(shí)之合為一署者，將來分之即各為一司，受成于京部”，但邊遠(yuǎn)省份仍應(yīng)實(shí)行特別官制?！?〕

黑龍江將軍程德全贊同省城院司官制按第一層辦法辦理，“其第一層與立憲國制較近，于江省舊制亦易更張?！薄皵M請(qǐng)權(quán)從第一層，暫由內(nèi)間照章定制，一面由本省體察情形，先其所急，奏設(shè)略如部丞之官，其余各司，俟將來多添民官，局勢展拓，再行奏請(qǐng)辦理?！薄?〕

調(diào)任云貴總督岑春煊贊同編制館提出的府州縣改制方案，并提議裁撤本無實(shí)權(quán)的巡道。對(duì)于省城院司官制，認(rèn)為“第二法于現(xiàn)行之制無所出入，深恐蹈常襲故，責(zé)任仍不能專，權(quán)限仍不能清?！薄暗谝环扰c各國立憲官制不甚相遠(yuǎn)”，“為實(shí)心改革者人人意中所有”，請(qǐng)毅然行之。〔8〕

岑春煊后來在解郵傳部尚書職再赴粵督之任之際，又就府州縣官制向總司核定官制大臣瞿鴻禨遞了一個(gè)說貼。他認(rèn)為府州縣宜“參用古昔鄉(xiāng)官之制，地方佐治，多用士紳?！?“至于選用資格，約分?jǐn)?shù)項(xiàng)：一、凡法政學(xué)堂及各專門學(xué)堂畢業(yè)者；二、地方素著名譽(yù)者；三、舊為舉貢生員，才堪任事者；四、曾為職官于吏治有所閱歷者，均為合格。”《岑春煊擬更定外省官制說帖》，《瞿鴻禨朋僚書牘選》（下），《近代史資料》總109號(hào)，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004年，69-71頁。按，編者將該說貼的時(shí)間定為1906年，明顯錯(cuò)誤，應(yīng)為1907年5、6月間。根據(jù)有二：1、岑在文中說他上年在粵督任內(nèi)接到朝廷改革外官制的電報(bào)，這里的上年為1906年；2、岑在文中又說：“以上所陳，前經(jīng)煊于召見時(shí)面奏大概”，揆諸史實(shí)，岑被召見的時(shí)間是1907年5月他被任命為郵傳部尚書期間，以及離京赴粵再就粵督之任前夕的6月上旬。

江蘇巡撫陳夔龍不贊成貿(mào)然改動(dòng)官制，“改官原為治民，然過涉紛更，恐于民轉(zhuǎn)多滋擾。況洋債賠款償期計(jì)三十余年，若改官辦法稍有未善，必致擾民，恐洋債亦受影響，誰執(zhí)其咎？蓋新舊過渡，自有天成，階級(jí)非一蹴所可臻。培元?dú)舛D(zhuǎn)新機(jī)，悉惟藎籌是賴?！薄?〕

兩廣總督周馥的意見是：州縣轄地太廣，每縣只設(shè)讞局二所，尚恐不敷，應(yīng)按戶口多少或道路遠(yuǎn)近設(shè)局。佐治官各有專司，不能與州縣官同署辦公。省城院司官制第一層辦法，督撫與司道同署辦公，會(huì)出現(xiàn)互相推諉現(xiàn)象。審判、監(jiān)獄官徑隸京部，其余各司仍聽命于督撫。第二層辦法“與現(xiàn)在體制無大更改，分權(quán)限、專責(zé)成，似尚易行。惟應(yīng)添襄助之官，杜諉卸之弊。”反對(duì)財(cái)政司直隸度支部。周馥認(rèn)為在目前財(cái)政困難、民智未開的情況下，官制不宜大改驟改?！?0〕

山東巡撫楊士驤認(rèn)為：由于人才難得、經(jīng)費(fèi)難籌、法律不備，增設(shè)州縣佐治官、設(shè)立審判廳、建立議事會(huì)、董事會(huì)均不可行。省城院司官制辦法應(yīng)兩層互相酌核，不贊成合署辦公，督撫主外交、軍政，裁并各局所，設(shè)立度支司、法司、學(xué)司、農(nóng)工商司，與中央各部院一一對(duì)應(yīng)?！?1〕

吉林將軍達(dá)桂贊同省城官治按第一層辦法辦理，但認(rèn)為在民智普遍未開、鄉(xiāng)官難得其人的情況下，地方自治應(yīng)暫緩辦理?！?2〕

陜西巡撫曹鴻勛復(fù)電說：“若論實(shí)行立憲，自應(yīng)取法乎上。惟就此時(shí)程度悉心推究，似仍以第二層為宜。蓋初事改弦，必由漸進(jìn)，先從簡易入手，則法制易行，而經(jīng)費(fèi)亦省?！敝劣谥菘h官制，他認(rèn)為由于教育未興，民智不開，“議事、董事各會(huì)雖欲立而無人，雖有人而無事。似宜分別繁簡，毋遽一律施行?！薄?3〕

山西巡撫恩壽以款絀才乏為由，不贊成州縣設(shè)置佐治官，主張變通山西原有之鄉(xiāng)社董事，辦理州縣議事會(huì)、董事會(huì)，省城院司官制，贊成按第一層辦法辦理，但建議只有重要事件，才彼此會(huì)商，同畫一稿，其余尋常事件，仍由專司官自行主持，以明責(zé)成?！?4〕

四川總督錫良對(duì)州縣官制改革全予否定，所持理由還是人才不備，財(cái)政支絀。他特別強(qiáng)調(diào)司法權(quán)對(duì)州縣官維持地方統(tǒng)治的重要性：“今日州縣尚能勉強(qiáng)集事者，幸賴執(zhí)法為操縱。解削此權(quán)，即使司法皆得其人，牧令徒擁監(jiān)督虛名，號(hào)召已難，萬一非人，其弊滋入。”他認(rèn)為設(shè)立議事會(huì)、董事會(huì)，會(huì)牽掣官員權(quán)力的行使。裁撤巡道，任府州縣各自為治，將會(huì)勢渙形散，窒礙甚多。對(duì)于省城司道官制，他認(rèn)為第一層辦法由于要裁舊謀新，重立規(guī)則，非旦夕間所能舉辦。而第二層較易施行，但民政范圍太廣，以藩司一人任之，恐徒有監(jiān)督之名，而無施行之實(shí)，不若仍留各局，由司道分管，督撫總其成?！?5〕

廣西巡撫林紹年認(rèn)為省城院司官制兩層辦法第一層尤為盡善，但因人才匱乏、經(jīng)費(fèi)支絀，廣西不能驟行。州縣官制改革，應(yīng)改變銓法?！艾F(xiàn)在人才不足，似宜先改一省，或每省先改一府，或即改一縣，照新制試辦，聽督撫為地?fù)袢恕！彼€提議減少官員級(jí)別，內(nèi)外互用，實(shí)行久任。留知府，裁巡道，議事、董事會(huì)擇地開辦。〔16〕

署閩督崇善的意見是：府州縣官制改革，就閩省情形而論，應(yīng)該緩辦。因?yàn)椋阂?、“目下?cái)政困難，添官設(shè)會(huì)，薪費(fèi)無著，尚待設(shè)籌，方能舉辦?！倍?、缺少合格的佐職人員。三、國民程度不足，開設(shè)議事會(huì)、董事會(huì)，不僅難得良好效果，反而會(huì)掣肘地方官行政。對(duì)于省城院司辦法，第一層“辦法簡壹，權(quán)限極清”，第二層“于現(xiàn)行官制無甚出入，奉行較易。惟藩司為用人、理財(cái)專官，今第司民政，另設(shè)財(cái)政司專管財(cái)政，而府州縣之升遷調(diào)補(bǔ)應(yīng)歸何司主政？用人理財(cái)，事權(quán)貴一，分之有無窒礙？”〔17〕

陜甘總督升允復(fù)電說：“甘省風(fēng)氣較遲，一切新政開辦燭〔獨(dú)〕后。此次改定官制，難與各省爭先并舉，俟鄰省川、鄂行之無弊，再行仿照?！薄?8〕

新疆巡撫聯(lián)魁贊成府州縣官制改革方案，但指出：“新疆民族種類龐雜，程度太低，實(shí)無自治之資格，擬俟新制頒行后，再為詳察地方情形，將人民、地方自治各節(jié)，略請(qǐng)變通，即可推行盡利?！睂?duì)于省城院司官制，他贊同第一層辦法，認(rèn)為“敏行政之機(jī)關(guān)，樹立憲之基礎(chǔ)，舍此末由。若第二層辦法，就現(xiàn)行官制量為變通，雖權(quán)限較清，責(zé)成較專，恐仍不免蹈壅滯隔閡之弊?！薄?9〕

署貴州巡撫興祿在復(fù)電中指出：“就黔言黔，第二層辦法系目前局勢量為變通，自可酌議推行。即第一層內(nèi)每日率同屬官定時(shí)入署辦事一節(jié)，極為省便。惟人才缺乏，財(cái)力竭蹶?！薄?0〕

①李細(xì)珠稱張之洞與袁世凱為“特殊督撫”，因?yàn)樗麄冊(cè)诖褥哪恐械耐?，使他們?cè)诤芏鄷r(shí)候參與了中央決策的制定。（李細(xì)珠：《張之洞與清末新政研究》，316頁）

調(diào)任貴州巡撫龐鴻書復(fù)電說，議事會(huì)、董事會(huì)只有在國民皆受教育、具有政治思想時(shí)，才能推行盡利，目前應(yīng)從開辦法政研習(xí)所入手。至于設(shè)立佐治官一層，應(yīng)令“現(xiàn)任候補(bǔ)人員，無論正印雜職，分別研究法政，以求吏治完全?！敝劣谑〕窃核緝蓪愚k法，主張先從第二層入手，“俟行政司法諸機(jī)關(guān)規(guī)模初具，人民程度自卑而高，仍當(dāng)遞進(jìn)第一層辦法，以臻美善之域?！薄?1〕

江西巡撫吳重熹的意見是：州縣分曹而治，款巨難籌。設(shè)立州縣議事會(huì)、董事會(huì)，江西民智未開，應(yīng)暫緩施行。省城院司官制，以第一層辦法為宜。改定官制，宜由次第，先由直隸試辦，等有成效后，“各省再取法仿辦”?！?2〕

安徽巡撫恩銘認(rèn)為州縣增設(shè)佐曹，既缺乏人才又缺乏錢財(cái)，辦理州縣議事會(huì)、董事會(huì)，民智未開，只能為劣紳訟棍把持，省城院司官制兩層各有所長，但同樣因缺乏人才、錢財(cái)，一時(shí)也不能實(shí)行?！?3〕

河南巡撫張人駿認(rèn)為州縣官制改革費(fèi)款太巨，當(dāng)此憲法未備、民智未開之時(shí)，苛斂適以召亂。而設(shè)立各級(jí)法院，“州縣不司裁判，則與民日疏；疆吏不管刑名，則政權(quán)不一”。省城院司合署辦公，彼此同畫一稿，則“權(quán)限不清，輕重?zé)o別”。〔24〕

湖南巡撫岑春蓂認(rèn)為改革草案“除省城督撫司道之官之第二層辦法系就現(xiàn)行官制量為變通外，余與立憲政體悉為符合，自可漸次推行。”但要先培養(yǎng)人才和籌集款項(xiàng)。〔25〕

湖廣總督張之洞是最晚向編制局提出自己意見的。張之洞在籌劃如何復(fù)議時(shí)，向各督撫征詢意見，如在給浙江巡撫張?jiān)鴶碾妶?bào)中說：“外官改制，窒礙萬端，若果行之，天下立時(shí)大亂。鄙人斷斷不敢附和倡議者，必欲自召亂亡，不解是何居心？京電催迅速作復(fù)，尤怪事。事關(guān)二百余年典章，二十一省治理，豈可不詳慎參酌，何以急不能待，必欲草草定案耶？”〔26〕

張之洞先后復(fù)電兩次，第一電對(duì)草案條目逐一否定。關(guān)于地方自治，他認(rèn)為“四鄉(xiāng)分理細(xì)故詞訟之鄉(xiāng)紳，不宜名之為官，只可名為鄉(xiāng)長”。議事、董事機(jī)構(gòu)不能與會(huì)黨名目相混，“只可名局，不可名會(huì)”，“議事之員能議而不能決，董事之員宜聽官令而不宜聽紳令”。關(guān)于州縣體制改革，他反對(duì)裁撤知府，主張保留原來管有屬縣的府一級(jí)機(jī)構(gòu)，府的屬縣按大小分為州、廳、縣三等，府的附廓首縣應(yīng)予保留。對(duì)于州、縣設(shè)佐治官一層，他認(rèn)為于地方行政甚為有益，但由于庫款支絀，沒有余力為佐治官籌廉俸，應(yīng)由州縣官量力延訪委員。關(guān)于省城院司官制改革，兩層辦法他都不贊成。認(rèn)為第一層院司合署辦公之法，一來時(shí)間倉促，容易草率敷衍，二是沒有如此寬闊的辦公場所，三是添設(shè)丞參，徒致“牽掣推諉”，四是同畫一稿，權(quán)責(zé)不明。至于府縣文牘直達(dá)于省，由省徑行州縣一節(jié)，他認(rèn)為現(xiàn)制也可以上下直達(dá)。至于每省設(shè)高等審判廳，行政、司法各有專職一節(jié)，他認(rèn)為尤其讓人弄不明白。第二層辦法“尤多窒礙之處”，民政以警察為大端，乃臬司分內(nèi)事，不必轉(zhuǎn)屬藩司；理財(cái)乃藩司分內(nèi)事，不必另設(shè)財(cái)政司；藩、學(xué)、臬、運(yùn)、糧、鹽、關(guān)、河各司道，權(quán)限本自分明，無庸改變。巡道不能裁，改名為參政?？傊J(rèn)為官制改革各條“似不盡與立憲關(guān)涉。竊謂宜就現(xiàn)有各衙門認(rèn)真考核，從容整理，舊制暫勿多改，目前先從設(shè)四鄉(xiāng)讞局、選議紳董事入手，以為將來立憲之始基?！薄?7〕

第二電專駁司法獨(dú)立，張之洞指出：“假如裁判官果有獨(dú)立之權(quán)，州縣、臬司、督撫概不與聞，現(xiàn)議雖有‘督撫監(jiān)督字樣，然既不核轉(zhuǎn)，止屬空文。裁判各員中，難保無學(xué)術(shù)不純、心思不端者，每遇拿獲逆黨，必將強(qiáng)引西律，曲貸故縱，一匪亦不能辦。不過數(shù)年，亂黨布滿天下，羽翼已成，大局傾危，無從補(bǔ)救，中國糜爛，利歸漁人。是本意欲創(chuàng)立憲之善政，反以暗助革命之逆謀。”為此，張之洞慨嘆：“竊惟立憲，良法也，美名也，諭旨預(yù)備立憲，固海內(nèi)臣民之所欣愿。洞略曉時(shí)局，尤望其早見實(shí)行者也。譬如欲治多年之痼疾，必非一藥所能愈，要須量其氣體，相其病情，如專用殺蟲之劑、麻肺之湯，藥性與平日臟腑迥不相習(xí)，必致吐瀉昏眩，五臟翻覆，立時(shí)困頓不支，一劑之后，斷不敢再進(jìn)二劑，則從此痼疾無就愈之望矣?！薄?8〕

由于張之洞的聲望遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般督撫①，所以他的意見特別受到各方關(guān)注。張之洞派往北京參議官制改革的陳夔麟報(bào)告說：“編制司員及參議員，凡老成歷練者，均謂此電義正辭嚴(yán)，足以駁正原議。”①而時(shí)任外務(wù)部右侍郎的汪大燮對(duì)張之洞反對(duì)司法獨(dú)立的主張頗不為然，他在致汪康年的信中說：“近見報(bào)載香帥駁司法獨(dú)立一電，倭極倭極。然固言之成理，如是乃足當(dāng)莠言亂政四字。其胸中有一段倭道理，亦莠言中之有程度者，然于政治法律思想絲毫無之，且從未窺見一隙也。其他盲人瞎馬，亂跳亂撞，不知云何而已。噫！”〔29〕

①《丙午十一月二十二日京陳道來電》，《張之洞存各處來往電稿》，北京：中國社會(huì)科學(xué)院近代史所藏張之洞檔案甲182-442，轉(zhuǎn)引自李細(xì)珠《張之洞與清末新政研究》，311-312頁。

②《論政府近日之舉動(dòng)》，《時(shí)報(bào)》1907年4月16日，社論。草案見《時(shí)報(bào)》1907年3月2、3日，專件。

③《丁未二月十八日天津張委員來電》，《張之洞存各處來電稿》第1函，北京：中國社會(huì)科學(xué)院近代史所藏張之洞檔案甲182-444，轉(zhuǎn)引自李細(xì)珠《張之洞與清末新政研究》，314頁。

④《丁未二月二十二日京陳道來電》，《張之洞存各處來電稿》第1函，北京：中國社會(huì)科學(xué)院近代史所藏張之洞檔案甲182-444，轉(zhuǎn)引自李細(xì)珠《張之洞與清末新政研究》，314頁。

袁世凱本身是編制官制大臣，端方不但在考政回國后提出官制改革草案，而且在出京前參與了官制改革的討論。所以他們兩人未再對(duì)草案復(fù)議。

社會(huì)各界對(duì)督撫的表態(tài)十分重視?！稌r(shí)報(bào)》對(duì)各督撫的復(fù)電內(nèi)容進(jìn)行了概括，并評(píng)論說：“總各電視之，主張第二層者多于第一層，主張第二層而緩行者，多于即行，此一界說也。以編制局兩層辦法為是，而均以財(cái)力不足、程度未及為言，此一界說也。復(fù)電速者，必贊成之意多，而反對(duì)之意少；電復(fù)愈遲者，必反對(duì)之意多，而贊成之意少，此又一界說也。電復(fù)之詞愈長者，則其反對(duì)也愈力，此又一界說也。平日不得志政府，而乘此欲得政府之歡心者，其反對(duì)也愈力，此又一界說也。前此不得與聞?lì)A(yù)備立憲之事而素負(fù)開通之名者，則其反對(duì)也愈力，此又一界說也。則此次各督撫電復(fù)外官制之價(jià)值可以知矣?！薄?0〕

《大公報(bào)》的記者按則指出：“各省督撫議覆改外官制問題，其獨(dú)抒己見、洞悉利弊者固自有人，而敷衍迎合，為官樣文章，與時(shí)俯仰者，實(shí)居多數(shù)?！薄?1〕

《盛京時(shí)報(bào)》則評(píng)論說：“各疆臣電復(fù)，大半因循者多，決意贊成者少。獨(dú)不思國勢至今，處列強(qiáng)競爭時(shí)代，非改為立憲政體，殊難力與之爭衡。然既言將實(shí)行立憲矣，所以準(zhǔn)備實(shí)行立憲者，能舍此厘定地方官制，而為之妄事改革乎？”〔32〕

二、外官官制改革方案的變通

由于督撫大多對(duì)官制草案持保留或反對(duì)態(tài)度，編制館不得不對(duì)原方案進(jìn)行調(diào)整。各督撫以督撫、司道合署辦公為難，編制局則提出將院司合署辦公之制寓于幕職之中，他們認(rèn)為變通之后，“內(nèi)有一部，外有一曹，于事理最為便利。”并“參照閩督丁、蘇撫陳之議，于院署設(shè)一議政處，院、司、道、局各官，定時(shí)聚會(huì)，將各署局緊要事件，公同議決施行。”〔33〕原草案擬定府道全裁，現(xiàn)調(diào)整為府保留，“在離省較遠(yuǎn)的邊遠(yuǎn)地方，以知府帶兵備道銜，以資鎮(zhèn)攝者”?！?4〕

光緒三十三年正月，編制館擬好官制改革方案，送總司核定大臣核定，但因慶王奕劻請(qǐng)病假而未能核議。②光緒三十三年二月二十日（1907年4月2日），御使趙啟霖以各省災(zāi)歉已成、民情不安為由，奏請(qǐng)緩議外官制：“當(dāng)此之時(shí)，鎮(zhèn)定撫綏，尚虞不靖，若各省改易官制，添無數(shù)之員，籌無數(shù)之費(fèi)，積習(xí)如故，苛斂更多，官無洗心滌慮之人，民有敲骨吸髓之痛。更變多，則眾志益增惶惑；誅求甚，則群情益生怨咨。浮動(dòng)之際復(fù)從而攪擾之，凋敝之極復(fù)從而朘削之，不獨(dú)匪類藉以有詞，即良愿亦將鋌而走險(xiǎn)，所謂厝火積薪、揚(yáng)湯止沸，大局殆有不堪設(shè)想者。”趙的奏折奉旨令考察政治館交各衙門閱看?！?5〕據(jù)說，趙的奏折使“兩宮頗為動(dòng)容”③，于是“外官制一時(shí)不能宣布”。④

對(duì)于趙啟霖此時(shí)吁請(qǐng)緩改外官制的動(dòng)機(jī)，《時(shí)報(bào)》提出質(zhì)疑，認(rèn)為趙氏此舉是為人所授意而為之，“然則授之者何人？吾敢武斷之曰：鄂督之授之也，非鄂督之親授之，乃鄂督第二電之力爭有以授之也。蓋鄂督之第二電，實(shí)恰與政府因循之私意隱相吻合，故政府之意動(dòng)，兩宮之意亦易動(dòng)，趙乃乘便而起，以上此折。其不曰罷議而曰緩行者，又恰與政府向來推延之慣技相迎。蓋罷議則動(dòng)天下之兵，而緩行則鉗天下之口，隱然以暗渡陳倉之法，而廢棄編制局之草案也。是故此折一上，即奉旨著考察政治館分行各衙門閱看。而日前遂有密諭編制局裁撤，將外官制罷議之傳說?！睂?duì)于趙氏所說的緩改理由，《時(shí)報(bào)》也予以駁斥：“至謂各省現(xiàn)在情形，饑民搶米，伏莽竊發(fā)，民生困苦，群情浮動(dòng)等語，試問民生之困苦，群情之浮動(dòng)，果因何而至此，得非謂政治不修，官吏貪橫，有以種之因乎？改易官制，正所以革其弊。而謂添無數(shù)之員，籌無數(shù)之費(fèi)，即為攪擾朘削。夫添員于民有何攪擾？而籌費(fèi)又何以見其必朘之于民？且今日以無益于民之事而籌費(fèi)于民者多矣，該御使何不一陳其朘削，而獨(dú)于改官制之善政，必武斷其朘削也，毋亦張大其危詞，以冀聳深宮之聽耳。”〔36〕

同年二月，江蘇巡撫陳夔龍奏請(qǐng)立憲變法暫緩施行。他說：“近來預(yù)備立憲之舉頗為海內(nèi)歡迎，而歡迎之故，無非歆動(dòng)于地方自治之一言，其實(shí)程度未到，自治恐為招亂之階。即僅僅更改官制，似無大弊，而多更一制，即多一耗財(cái)之地，多設(shè)一官，轉(zhuǎn)多一幸進(jìn)之門。部臣籌費(fèi)無出，責(zé)之疆吏，疆吏責(zé)之州縣，州縣舍百姓將誰責(zé)耶？惟有仰祈宸衷獨(dú)斷，凡一切改弦更張之舉，已經(jīng)宣布者不論，其尚有未宣布者，暫緩施行，未始非隱培元?dú)庵坏馈！薄?7〕

另外，中央官制改革后，郵傳部尚書張百熙與侍郎唐紹儀在丞參人選問題上鬧得不可開交，以致被朝旨申斥，不能不令清廷對(duì)官制改革的效果產(chǎn)生了疑問：“內(nèi)官制改矣，而不數(shù)日‘未見其利、徒見其弊之語形諸章奏矣，‘改頭換面之說騰于眾口矣?！薄捌浣Y(jié)果乃至外官制因之而停頓不行?！薄?8〕孫寶瑄也在其日記中對(duì)中央官制改革后各部惟以權(quán)限相爭表示不滿。孫氏在光緒三十三年二月十九日的日記中寫到：“今朝廷改革官制，厘權(quán)限，期清界域不相侵也，而諸部院行政范圍，猶視其長官之強(qiáng)弱為廣狹。強(qiáng)者往往橫溢其勢，雖涉人之藩不顧；弱者含忍，不敢與爭。烏得云平？是固當(dāng)置權(quán)限爭議裁判矣。乃闃然無聞，憲法安在乎？”孫寶瑄：《忘山廬日記》（下），上海：上海古籍出版社，1983年，1005頁。

對(duì)于外官官制改革拖延不決，時(shí)論表示不滿：“未幾數(shù)日之久，因預(yù)備立憲事，會(huì)議地方官制，竟至莫衷一是，群黎百姓之眾，不啻大失所望，所謂實(shí)行立憲之時(shí)，不知待何年月日也。……茍各地方官制，漫然中止其改革，則立憲即作罷論矣。所云變法圖治者，徒托諸空言已乎？”〔39〕《大公報(bào)》還將外官制的制定與頒布比作婦人產(chǎn)子：“以今日多數(shù)之政見及各報(bào)紙之所揭載，外官制蓋果不宣布矣，亦誠知外官制改革后，其結(jié)果亦必與內(nèi)官制等。然既已孕之，何妨產(chǎn)之，而必令其胎死腹中，以增重累也?！薄?0〕

岑春煊見外官制遲遲不能公布，遂于離京赴粵督任之前（光緒三十三年四月三十日）上了一個(gè)請(qǐng)定預(yù)備立憲階級(jí)的奏折，要求朝廷速定外省新官制。岑在奏折中說：外官制遲遲不頒布，難以示信于天下。督撫們提出的反對(duì)理由都是站不住腳的，如經(jīng)費(fèi)問題，“現(xiàn)在各省局所林立，大省經(jīng)費(fèi)不下數(shù)十萬，小省亦不下數(shù)萬。”而新官制添官并非甚多，“若以各省局所經(jīng)費(fèi)及州縣延賓幕者移為此用，似未見其不敷也?！比缛瞬湃狈栴}，“人才之興，端由作育”，“若官制改后，人有專責(zé)，職有專營，修舉者進(jìn)，廢弛者退，何患無才？今學(xué)堂廣立，專門日多，皆以待國之用，豈慮少任使之人？”對(duì)于趙啟霖以各省水旱頻仍，民情惶懼為由，提議緩議官制，岑在奏折中特別作了回應(yīng)：“改官制者乃以求治，如官制果行，任用得人，則民政、財(cái)政、學(xué)務(wù)、實(shí)業(yè)無一不舉，水旱盜賊自可設(shè)法補(bǔ)救。”并說地方不靖，就是官制未善所導(dǎo)致的，官制改革因此更不可緩?！夺栖娮嚓愵A(yù)備立憲階級(jí)折》，上海：《時(shí)報(bào)》1907年6月23日，奏折。胡思敬在其《國聞備乘》中說，該折出自岑春煊幕客姚紹書、高鳳歧之手（胡思敬：《國聞備乘》卷2，榮孟源、章伯鋒主編：《近代稗?！返?輯，成都：四川人民出版社，1985年，259頁）

岑的建議得到載澤與袁世凱的呼應(yīng)，“改官制事，岑申前議，澤公繼之，袁亦主持?！?《丁未四月初九日天津張委員來電》、《丁未四月十六、二十三日陳丞來電》，《張之洞存各處來電稿》第1函，北京：中國社會(huì)科學(xué)院近代史所藏張之洞檔案甲182-444，轉(zhuǎn)引自李細(xì)珠《張之洞與清末新政研究》，314頁。即將出任東三省總督的徐世昌也奏請(qǐng)朝廷確定大計(jì)，將官制盡快改革。他對(duì)言事諸官妄言惑眾的目的予以揭露：“廷臣之言事者，于用人則謂為幸進(jìn)，于用款則謂為虛糜，于章程法令則謂為自私，于因革損益則謂為多事。窺其意，欲以此為揣摩嘗試，而令當(dāng)局者不辦事、不用人、不用款，長此因循而后快?！薄?1〕

在這種情況下，總司核定官制大臣奕劻等對(duì)編制局?jǐn)M好的方案進(jìn)行核議，并于光緒三十三年五月二十七日（1907年7月7日）奏陳朝廷。該方案是一個(gè)吸收各督撫意見，將原來兩層辦法融會(huì)變通的產(chǎn)物。其主要內(nèi)容是：1.督撫衙門設(shè)置幕職和會(huì)議廳。幕職佐理文牘，分科治事；督撫定期召集司道以下官員到會(huì)議廳會(huì)議，遇有關(guān)系地方之事，可擇士紳與議。2.增改司道各員。原有布政、提學(xué)兩司毋庸改變，按察司改名為提法司，專管司法行政，監(jiān)督各級(jí)審判；增設(shè)巡警道，專管全省警政事務(wù)；勸業(yè)道一員，專管全省農(nóng)工商業(yè)及各項(xiàng)交通事務(wù)；鹽糧關(guān)河各道仍舊；分守分巡各道一律裁撤；邊遠(yuǎn)地方酌量設(shè)置兵備道。3.省級(jí)以下，為府、直隸州、直隸廳，府、直隸州、直隸廳下為州（散州）、縣。直隸州、直隸廳及州（散州）縣，均設(shè)警務(wù)長、視學(xué)員、主計(jì)員、典獄、勸業(yè)員等佐治官。府、廳、州、縣、分期設(shè)立議事董事會(huì)。4.分期設(shè)立高等審判廳、地方審判廳、初級(jí)審判廳，實(shí)行司法獨(dú)立。〔42〕

清廷當(dāng)日即批準(zhǔn)了該官制，諭令先在東三省實(shí)行，直隸、江蘇擇地試辦，其他省在15年內(nèi)一律完成改革，并聲明“如實(shí)有與各省情形不同者，準(zhǔn)由該督撫酌量變通，奏明請(qǐng)旨”?！?3〕

三、督撫反對(duì)外官官制改革的原因

督撫反對(duì)對(duì)地方官制進(jìn)行大的改革，強(qiáng)調(diào)最多的理由就是人才缺乏、經(jīng)費(fèi)困難。浙江巡撫張?jiān)鴶畯?fù)電中說：“知府、州、縣下驟添多官，又系專門，就浙省論，已需四五百員，每區(qū)讞局及議員董事尚不在內(nèi)。浙中教育未普，法政始行，開辦警學(xué)，甫議改良，實(shí)無如許可用之才，委任非人，有害無利。且諸員廉俸自當(dāng)從優(yōu)，浙省州縣昔年優(yōu)缺，今皆視為畏途。庫儲(chǔ)又極支絀，此項(xiàng)新增廉俸，無從取給。”〔44〕江蘇巡撫陳夔龍也抱怨“即僅僅更改官制，似無大弊，而多更一制，即多一耗財(cái)之地，多設(shè)一官，轉(zhuǎn)多一幸進(jìn)之門。部臣籌費(fèi)無出，責(zé)之疆吏，疆吏責(zé)之州縣，州縣舍百姓將誰責(zé)耶？”〔45〕這并不是簡單的托詞，而是實(shí)實(shí)在在存在的問題。財(cái)政方面，庚子以后，由于分擔(dān)巨額的賠款，加之舉辦各項(xiàng)新政，各省財(cái)政都已陷入入不敷出的窘境，“庚子以后，歲需賠款千數(shù)百萬，舉辦新政款千數(shù)百萬，司農(nóng)仰屋，疆吏束手，日惟以理財(cái)為急務(wù)。理財(cái)惟以加捐為要術(shù)，于是各省府、廳、州、縣因捐滋事之案，層見疊出，不可殫數(shù)?！薄?6〕教育方面，朝廷剛剛宣布廢除科舉，國內(nèi)的新式教育起步不久，留學(xué)生真正學(xué)有所成的人也不多，所以才會(huì)有朝廷以功名和官職來獎(jiǎng)勵(lì)留學(xué)生的政策，才會(huì)有各省督撫為辦新政爭奪回國留學(xué)生的現(xiàn)象。在這種情況下，因官制改革而驟添大量官員，確實(shí)是一件困難重重的事。

督撫反對(duì)官制改革還有一個(gè)不便明言的理由，那就是反對(duì)中央集權(quán)，維持現(xiàn)有的權(quán)力格局。

藉立憲加強(qiáng)中央權(quán)力是清廷決定實(shí)行預(yù)備立憲的最根本原因?？颊蟪驾d澤在向慈禧奏報(bào)立憲好處時(shí)說：“憲法既立，在外各督撫，在內(nèi)諸大臣，其權(quán)必不如往日之重，其利必不如往日之優(yōu)?！薄?7〕在宣布仿行憲政的諭旨中，清廷更是明確規(guī)定：“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”?！?8〕中央官制改革，“汲汲以中央集權(quán)為秘計(jì)。且各部集權(quán)皆可從緩，獨(dú)兵政與財(cái)政兩部，一若惟恐稍縱即逝者。”〔49〕實(shí)權(quán)大都集中于滿洲權(quán)貴手里。地方官制改革，清廷希望進(jìn)一步加強(qiáng)中央集權(quán)，鐵良就曾揚(yáng)言“立憲非中央集權(quán)不可，實(shí)行中央集權(quán)，非剝奪督撫兵權(quán)、財(cái)權(quán)，收攬于中央政府，則又不可。” 《各大臣對(duì)于改革官制之意見》，《時(shí)報(bào)》1906年9月30日，政界紀(jì)聞。據(jù)《大公報(bào)》報(bào)導(dǎo)，鐵良在朝廷宣布仿行憲政后，堅(jiān)持中央集權(quán)的態(tài)度有所緩和。當(dāng)日本《大阪每日?qǐng)?bào)》記者訪問他時(shí)，他說：“改定官制不宜急行，如中央集權(quán)雖屬急務(wù)，然現(xiàn)在敝國情形，驟行為艱。即貴國改革，亦非一朝夕之事，以漸積之功而后成，故敝國亦不可不鑒日本往事，要在先養(yǎng)成國民之資格，空談無濟(jì)也。改革應(yīng)有階級(jí)，豈可接木以竹乎？”（《鐵大臣暢談要政》，天津：《大公報(bào)》1906年10月25日，要聞）。清廷在地方官制改革方案中，通過設(shè)立一些直屬于中央各部而不受督撫管轄的機(jī)構(gòu)，來削弱督撫的權(quán)力。如以司法獨(dú)立為名，在各省設(shè)立高等審判廳，直屬中央法部和大理院，督撫只有監(jiān)督之權(quán)，這樣便剝奪了督撫的司法權(quán)，對(duì)督撫綏靖地方造成很大的不便。張之洞對(duì)此強(qiáng)烈反對(duì)。《東方雜志》對(duì)張之洞此舉作了分析：“鄂督之爭司法權(quán)也，清議嘩然尤之。夫以鄂督之公忠明達(dá)，豈不知三權(quán)鼎立，為今日國家學(xué)之通義哉！顧弗顧公論，而為此囂囂之爭者，彼誠見夫兵權(quán)、財(cái)權(quán)既已盡去，若并此區(qū)區(qū)裁判之權(quán)而悉去之，則疆臣益無以自立，而一事皆無可為。特未敢顯言以觸樞臣之怒，故不惜迂回其說，冀危辭以聳聽耳，其用心亦可謂苦矣?！薄?0〕《時(shí)報(bào)》也認(rèn)為張之洞反對(duì)司法獨(dú)立，并不是象他自己聲稱的那樣，是出于對(duì)國家大局安危的考慮，而是擔(dān)心“生殺予奪之權(quán)不能操之督撫，則于督臣之威勢有損耳。”〔51〕

袁世凱早在清廷宣布進(jìn)行官制改革之前，即已對(duì)商部派路務(wù)議員監(jiān)督各省鐵路的做法提出抗議，認(rèn)為：“國家設(shè)官任職，首須權(quán)限分明，其大要不外立法、行政二者而已。內(nèi)而各部，皆為立法之地，此中央之所以集權(quán)；外而各官，皆為行政之人，此地方之所以寄治?！瓩?quán)限分明，而內(nèi)外大小各官，乃有相維相制，而斷無相侵越。假如部臣以疆吏為不足聞，而與司道等相直接，則疆吏為虛設(shè)；如更以司道等不足恃，而由部派員以佐之，則司員等為贅瘤。用內(nèi)侵外，以小加大，而權(quán)限紊矣；立法與行政相淆則法亂，議事與辦事相混則事隳，法亂而國危矣?！薄?2〕

周馥也對(duì)官制草案中設(shè)立財(cái)政司表示異議：“今日興學(xué)、練兵頗急，而群向藩司索款，幾無以應(yīng)，然猶勉強(qiáng)圖維者，以藩司為一省領(lǐng)袖，督撫得以通盤籌劃，移緩就款。若另立財(cái)政司，直隸度支部，則督撫省事，藩司更不過問，欲興新政，其道無由?！薄?3〕岑春煊更是明確提出反對(duì)中央集權(quán)：“督撫者，外省最高之行政官，即政府之代表也?！撜卟淮浔?，更托為中央集權(quán)之說，欲收一切財(cái)政、兵權(quán)，以為暗師日本削藩之議。不知中國幅員固非日本所可比例，且軍興以來，督撫之權(quán)似已稍重，然進(jìn)止機(jī)宜悉秉廟謨，大難敉平，幸賴有此。中國政體早含有中央集權(quán)之習(xí)慣，天下更安有無四方而成中央者哉！”〔54〕

最后，官制草案的設(shè)計(jì)確有不合理之處，這也是導(dǎo)致督撫不贊成官制改革的因素之一。如《時(shí)報(bào)》就認(rèn)為合署辦公不太可行：“查設(shè)官分職，各有專司，即以中國現(xiàn)時(shí)官制而論，各衙署局所公事，均擇其要者，始申詳督撫，而督撫衙門案牘已如掃落葉。況變法之后，事務(wù)叢雜，現(xiàn)在情形何止增至數(shù)十百倍。若令合萃于一處，由督撫按日率屬入署辦理，殊多窒礙難行?！薄?5〕

外官制改革能否順利實(shí)施，能否得到督撫的支持是最關(guān)鍵的因素。督撫中象袁世凱、岑春煊、端方、趙爾巽、林紹年等趨新督撫贊同對(duì)地方行政體制進(jìn)行變革，并贊同司法與行政分離，以及設(shè)立議政和自治機(jī)構(gòu)。而以張之洞、錫良、陳夔龍、張人駿等為代表的穩(wěn)健派督撫則不贊同大幅度地變革官制，極少數(shù)保守派督撫如升允、恩壽就更不用說了。關(guān)于后者，他們之所以持如是態(tài)度，既與他們對(duì)憲政改革的理解有關(guān)，客觀上也確實(shí)存在著他們所顧慮的制約改革的因素。而當(dāng)清廷藉官制改革實(shí)行中央集權(quán)、親貴集權(quán)時(shí)，由于涉及到自身利益的嚴(yán)重?fù)p失，督撫們又會(huì)團(tuán)結(jié)一致進(jìn)行抵制。外官制改革正是在各方的討價(jià)還價(jià)之聲中走向妥協(xié)，但在清王朝覆亡前也未完成，如何平衡中央與地方之間的關(guān)系仍是困擾著民國政府的難題。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕論改官制（續(xù)）〔N〕.南方報(bào)，1906-09-01（論說）.

〔2〕著奕劻等續(xù)訂各省官制并會(huì)商督撫籌議預(yù)備地方自治折〔M〕//故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料：上冊(cè).北京：中華書局，1979：473.

〔3〕厘定官制大臣致各省督撫通電〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1906-11-18.

〔4〕滇督丁制軍復(fù)編制局議改外官制電〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1906-12-05（要聞）.

〔5〕浙撫張中丞復(fù)編制局議改外官官制電〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1906-12-15（京師近信）.

〔6〕奉天趙次帥復(fù)編制局商改外官電文〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1906-12-19（要件）.

〔7〕黑龍江將軍程復(fù)編制館電〔N〕.（上海）申報(bào)，1906-12-18.

〔8〕滇督岑云帥復(fù)編制局議改外官制電文〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1906-12-21（要件）.

〔9〕蘇撫陳復(fù)編制館議改外省官制電〔N〕.（上海）申報(bào)，1906-12-24.

〔10〕〔53〕粵督周制軍復(fù)編制局議改外官官制電〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1906-12-25（要件）.

〔11〕東撫楊中丞復(fù)編制局議改外官制電〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1907-01-01（要件）.

〔12〕達(dá)帥對(duì)于官制之意見〔N〕.（奉天）盛京時(shí)報(bào)，1906-12-05（東三省要聞）.

〔13〕陜撫曹中丞復(fù)議改外官制電〔N〕.（奉天）盛京時(shí)報(bào)，1907-01-06（京師要聞）.

〔14〕晉撫恩復(fù)議外官官制電〔N〕.（奉天）盛京時(shí)報(bào)，1907-01-08（京師要聞）.

〔15〕川督復(fù)改外省官制電〔N〕.（奉天）盛京時(shí)報(bào)，1907-01-11，12（京師要聞）.

〔16〕各督撫復(fù)外省官制改革之法〔N〕.（上海）申報(bào)，1906-12-01.

〔17〕閩督復(fù)議改外官官制電〔N〕.（奉天）盛京時(shí)報(bào)，1907-01-17（京師要聞）.

〔18〕陜新督撫復(fù)議官制電·陜甘總督電〔N〕.（奉天）盛京時(shí)報(bào)，1907-01-19（京師要聞）.

〔19〕陜新督撫復(fù)議官制電·新疆巡撫電〔N〕.（奉天）盛京時(shí)報(bào)，1907-01-19（京師要聞）.

〔20〕貴州巡撫興祿致編制館電〔N〕.（上海）申報(bào)，1906-12-12.

〔21〕調(diào)任貴州巡撫復(fù)官制電〔N〕.（奉天）盛京時(shí)報(bào)，1907-01-25（京師要聞）.

〔22〕贛撫復(fù)編制館議改外省官制電（續(xù)）〔N〕.（上海）申報(bào)，1907-01-03.

〔23〕皖撫復(fù)編制館議改外省官制電〔N〕.（上海）申報(bào)，1907-01-05.

〔24〕汴撫復(fù)編制館議改外省官制電〔N〕.（上海）申報(bào)，1907-01-07.

〔25〕湘撫岑復(fù)編制館議改外省官制電〔N〕.（上海）申報(bào)，1907-01-17.

〔26〕許同莘.張文襄公年譜：卷6〔M〕.上海：商務(wù)印書館，1947：7.

〔27〕鄂督張復(fù)議外官改制電〔N〕.（奉天）盛京時(shí)報(bào)，1907-01-16，18，19，20，22（京師要聞）.

〔28〕鄂督張宮保致北京王大臣電〔N〕.（奉天）盛京時(shí)報(bào)，1907-02-22（專件）.

〔29〕上海圖書館編.汪康年師友書札：第1冊(cè)〔M〕.上海：上海古籍出版社，1986：930.

〔30〕評(píng)各督撫覆外省官制電〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1907-01-19（社論）.

〔31〕厘定官制平議（續(xù)）〔N〕.（天津）大公報(bào)，1907-01-28（言論）.

〔32〕論議改地方官制事宜〔N〕.（奉天）盛京時(shí)報(bào)，1907-01-29（論說）.

〔33〕編制局?jǐn)M設(shè)督撫衙門幕職說帖〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1907-02-22（專件）.

〔34〕編制局裁并道府說帖〔N〕.（奉天）盛京時(shí)報(bào)，1907-03-09（京師要聞）.

〔35〕御使趙啟霖請(qǐng)緩行外省官制折〔N〕.（天津）大公報(bào)，1907-04-15（專件）.

〔36〕論趙啟霖奏請(qǐng)緩改外官制〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1907-04-06（社論）.

〔37〕〔45〕江蘇巡撫陳夔龍奏新政毋庸擴(kuò)充立憲變法或暫緩施行折〔M〕//故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料：上冊(cè).178，178.

〔38〕近日新政平議〔N〕.（天津）大公報(bào)，1907-06-13（言論）.

〔39〕論議改地方官制事宜（續(xù)）〔N〕.（奉天）盛京時(shí)報(bào)，1907-01-30（論說）.

〔40〕說痛快〔N〕.大公報(bào)，1907-05-11（言論）.

〔41〕徐世昌.請(qǐng)定大計(jì)而弭隱患折〔M〕//退耕堂政書（一）：第8卷.臺(tái)北：文成出版社，1968：442.

〔42〕總司核定官制大臣奕劻等奏續(xù)訂直省官制情形折附清單〔M〕//故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料：上冊(cè).503-510.

〔43〕各直省官制先由東三省開辦俟有成效逐漸推廣諭〔M〕//故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料：上冊(cè).510.

〔44〕浙撫張中丞復(fù)編制局議改外官官制電〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1906-12-15（京師近信）.

〔46〕論各省因捐滋事案（錄乙巳三-十二日漢口日?qǐng)?bào)）〔J〕.（上海）東方雜志，2（4）（財(cái)政）.

〔47〕出使各國考察政治大臣載澤奏請(qǐng)宣布立憲密折〔M〕//故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料：上冊(cè).173.

〔48〕宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭〔M〕//故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料：上冊(cè).44.

〔49〕天池.改革官制憤言〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1907-01-26（社論）.

〔50〕蛤笑.論政府中央集權(quán)之誤（下）〔J〕.（上海）東方雜志，4（2）（社說）.

〔51〕駁鄂督論司法獨(dú)立之害〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1907-02-22（社論）.

〔52〕直督奏商部所定路務(wù)議員章程窒礙難行折〔N〕.（上海）申報(bào)，1906-05-25.

〔54〕兩廣總督岑春煊奏請(qǐng)速設(shè)資政院代上院以都察院代下院并設(shè)省諮議局暨府縣議事會(huì)折〔M〕//故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料：上冊(cè).500.

〔55〕謹(jǐn)擬厘定外省官制條陳（續(xù)）〔N〕.（上海）時(shí)報(bào)，1907-01-17（社論）.

（責(zé)任編輯：許麗梅）