能源國(guó)企改革：?jiǎn)栴}與出路

王敏

能源國(guó)企混改成功的兩個(gè)重要條件：一是保障合理利潤(rùn)率，二是保障國(guó)家控制能源

能源國(guó)企由于行業(yè)封閉性強(qiáng)，復(fù)雜程度高，被視為國(guó)企改革的難點(diǎn)。中國(guó)能源國(guó)企經(jīng)營(yíng)體制長(zhǎng)期存在三大缺陷。一是資產(chǎn)流失嚴(yán)重。1979年開始經(jīng)歷的國(guó)企改革，截至目前來看，并不算成功，都是個(gè)人獲取大部分利益，國(guó)家只得到小部分利益，與國(guó)資應(yīng)讓全民受益的宗旨相悖。二是行政壟斷帶來的高額利潤(rùn)不可持續(xù)。與其他國(guó)家相比，在能源價(jià)格水平接近的情況下，中國(guó)能源國(guó)企盈利率遠(yuǎn)低于其他國(guó)家同類企業(yè)。三是能源國(guó)企難由企業(yè)自身解決投資缺口。投資短缺問題在能源國(guó)企長(zhǎng)期存在，國(guó)家需對(duì)其進(jìn)行大量投資補(bǔ)貼。

三大缺陷的癥結(jié)可歸結(jié)為：一是企業(yè)自身掌控過多資產(chǎn)管理權(quán)造成資產(chǎn)流失嚴(yán)重。能源國(guó)企掌控著企業(yè)大部分資產(chǎn)管理權(quán)，不僅包括能源資源，還包括非能源資源；不僅有主業(yè)，還延伸到大量輔業(yè)，由于資產(chǎn)總量龐大且鏈條長(zhǎng)，國(guó)家監(jiān)督困難，滋生腐敗而導(dǎo)致資產(chǎn)流失現(xiàn)象必然普遍存在。二是高成本導(dǎo)致低盈利率。從盈利情況來看，能源國(guó)企普遍不能達(dá)到國(guó)際平均利潤(rùn)水平，中國(guó)石油國(guó)企長(zhǎng)期盈利率維持在5%-8%，電網(wǎng)僅維持在0-3%，偶爾略虧；而發(fā)達(dá)國(guó)家同領(lǐng)域的盈利率則高達(dá)5-20%。電力企業(yè)雖然存在電價(jià)漲幅低影響利潤(rùn)的因素，但是成本長(zhǎng)期居高不下是主因。石油國(guó)企高成本現(xiàn)象更為顯而易見。中國(guó)油價(jià)已與國(guó)際接軌，但其盈利率卻遠(yuǎn)低于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，說明其成本遠(yuǎn)高于其他發(fā)達(dá)國(guó)家。三是資產(chǎn)管理缺陷導(dǎo)致投資短缺。由于能源國(guó)企外部行政管理體制監(jiān)督弱化，滋生的內(nèi)部利益鏈條導(dǎo)致企業(yè)重復(fù)投資及低效投資，推高了投資成本，尤其是能源企業(yè)進(jìn)行的大量輔業(yè)投資，導(dǎo)致了主業(yè)投資的資金缺口進(jìn)一步拉大。

目前熱議中的改革方案思考

目前熱議的改革方案主要包含主輔分離、混合所有制改革、放開價(jià)格和優(yōu)化資產(chǎn)管理。剝離輔業(yè)是許多國(guó)家能源國(guó)企改革的重要手段。中國(guó)主輔分離從2000年初開始進(jìn)行，至今已十余年，進(jìn)展緩慢，甚至近年輔業(yè)有膨脹勢(shì)頭?；旌纤兄聘母镌趪?guó)內(nèi)外均有成敗案例，是否適合中國(guó)能源國(guó)企尚無定論。放開價(jià)格呼吁多年，但目前仍保持半放開狀態(tài)，現(xiàn)階段是否適合完全放開還有待論證。而當(dāng)前腐敗問題越來越多，反映出資產(chǎn)管理的薄弱，國(guó)有資產(chǎn)管理改革勢(shì)在必行。

1.主輔分離。輔業(yè)已成腐敗交易的最便利場(chǎng)所。能源國(guó)企近期公布的腐敗案件顯示，通過輔業(yè)將利益輸送至私企的現(xiàn)象頻發(fā)，最終使國(guó)有資產(chǎn)流出國(guó)有體系。例如，2010年至2012年，吉林油田下屬單位與民營(yíng)企業(yè)合作套用高標(biāo)準(zhǔn)工程定額，多支付工程款155萬元。某電網(wǎng)輔業(yè)普遍將從上級(jí)單位中標(biāo)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給民營(yíng)企業(yè)，而其招投標(biāo)管理的不規(guī)范，為利益輸送提供了便利，業(yè)內(nèi)人士公開表示，關(guān)系才是中標(biāo)關(guān)鍵。輔業(yè)處于管理鏈條的末端，監(jiān)督最為困難，將處于管理頂端的腐敗交易通過輔業(yè)處理更為隱蔽，更方便主業(yè)“藏污納垢”。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，能源國(guó)企一方面將大量資金投資于輔業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行腐敗交易，另一方面又以缺少資金投資主業(yè)為由，向國(guó)家申請(qǐng)資金。為維持這種局面，利益相關(guān)者以剝離輔業(yè)會(huì)影響主業(yè)為由阻礙改革。

輔業(yè)高成本導(dǎo)致主業(yè)低盈利率，并影響政府定價(jià)。由于輔業(yè)滋生大量腐敗，致使其高成本現(xiàn)象普遍，這是造成中國(guó)能源國(guó)企低盈利率的主要原因。例如：某地區(qū)個(gè)人或社會(huì)企業(yè)通過利益渠道征地建設(shè)加油站高價(jià)轉(zhuǎn)賣給國(guó)企，致使某石油國(guó)企加油站收購價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格30%-70%。某能源國(guó)企所屬輔業(yè)領(lǐng)域，年投資額幾十億甚至上百億，由于腐敗及關(guān)聯(lián)方關(guān)系，技術(shù)低劣，后期維護(hù)費(fèi)用大增，導(dǎo)致主業(yè)生產(chǎn)成本增加，盈利降低。

主輔分離的難點(diǎn)。主輔分離多年進(jìn)展緩慢甚至近年輔業(yè)逆勢(shì)發(fā)展，主要原因一是能源國(guó)企違背國(guó)家意愿繼續(xù)投資輔業(yè)領(lǐng)域，由其掌握過多資產(chǎn)投資權(quán)所致，解決此問題的有效方法是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)其資產(chǎn)管理權(quán)的控制。二是某些領(lǐng)域是否劃分為輔業(yè)難界定，原因是如果將其作為輔業(yè)劃分出去后，主業(yè)不能對(duì)其進(jìn)行直接管理，在一些突發(fā)事件中，單憑主業(yè)往往難以有效地加以處置。例如，2008年冰災(zāi)發(fā)生時(shí)，送變電企業(yè)貢獻(xiàn)巨大，這次突發(fā)事件也成為設(shè)備制造、電力設(shè)計(jì)和施工等單位作為主業(yè)保留的重要理由。如果這些領(lǐng)域僅是為了應(yīng)付某幾次突發(fā)事件而應(yīng)保留在主業(yè)內(nèi)，那么，其多年來所滋生的大量腐敗問題對(duì)社會(huì)的損害要遠(yuǎn)超過其貢獻(xiàn)。

2.能源價(jià)格市場(chǎng)化。能源定價(jià)機(jī)制市場(chǎng)化后，在一段時(shí)期內(nèi)能源價(jià)格仍有可能上漲。德國(guó)和前蘇聯(lián)等國(guó)家在把處于國(guó)有壟斷地位的能源企業(yè)私有化后，雖然價(jià)格實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，但卻造成了能源價(jià)格飛漲。這是因?yàn)椋阂皇悄茉搭I(lǐng)域投資額巨大，高投資成本通過價(jià)格形成機(jī)制最終轉(zhuǎn)移至消費(fèi)者。二是處于壟斷地位的企業(yè)可操控市場(chǎng)價(jià)格，一旦它被只追求利潤(rùn)的社會(huì)企業(yè)掌控，為了獲利必然會(huì)提價(jià)?？梢姡茉磧r(jià)格市場(chǎng)化難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合效益最大化。

3.混合所有制改革。個(gè)人認(rèn)為，中國(guó)能源國(guó)企引入混合所有制的主要目的是引入社會(huì)資本解決投資短缺，引入社會(huì)監(jiān)督以防止腐敗。而能源領(lǐng)域長(zhǎng)期由政府定價(jià)，經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不是完全為了獲利，引入社會(huì)資本，很難滿足其獲利目的。

綜觀全球，混改較為成功的國(guó)家普遍具有兩個(gè)重要條件：一是保障合理利潤(rùn)率；二是保障國(guó)家控制能源。通過政策調(diào)控使能源領(lǐng)域保持穩(wěn)定而合理的盈利水平，既能吸引獲取穩(wěn)定收益的社會(huì)資本，有利于避免能源價(jià)格波動(dòng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來的影響，還保障了投資方向有利于社會(huì)發(fā)展。從中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)消費(fèi)水平來看，通過提高價(jià)格解決投資不足問題已很有限；剝離輔業(yè)，可實(shí)現(xiàn)通過降低成本提高盈利率，滿足社會(huì)資本獲利的目的，使能源領(lǐng)域混改成為可能。

改革建議

1.剝離輔業(yè)。界定主輔是剝離輔業(yè)的前提。對(duì)能源領(lǐng)域主輔業(yè)劃分如下：石油領(lǐng)域主業(yè)為油氣勘探開發(fā)、開采，石油煉制，石油化工產(chǎn)品的生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)，油氣管道運(yùn)輸及核心技術(shù)研究；電網(wǎng)主業(yè)為輸、配、供領(lǐng)域及核心技術(shù)研究。能源產(chǎn)業(yè)的共同輔業(yè)為其所屬非主業(yè)技術(shù)研究及設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、設(shè)備制造，金融機(jī)構(gòu)、信息通信產(chǎn)業(yè)、房產(chǎn)物業(yè)、國(guó)際業(yè)務(wù)、傳媒、教育培訓(xùn)等，以及二級(jí)單位所屬的集體企業(yè)，石油領(lǐng)域還包括終端銷售領(lǐng)域。鑒于目前設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理存在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手較弱的情況，可暫緩社會(huì)化改革，其他可盡快剝離。將石油銷售板塊劃為輔業(yè)，而電網(wǎng)供電銷售終端劃為主業(yè)的理由是：成品油價(jià)格已與國(guó)際接軌，有較為合理的獲利空間，有條件吸引社會(huì)資本介入，且目前已經(jīng)形成了一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；而電價(jià)目前放開條件不成熟，不適合社會(huì)資本介入，且電網(wǎng)輸電渠道分開管理難度大且問題多。

由于國(guó)有資產(chǎn)流失源于國(guó)企自行操作權(quán)限大，因此對(duì)輔業(yè)進(jìn)行改革，應(yīng)由輔業(yè)以外的第三方，即國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)成立專業(yè)的組織進(jìn)行，重點(diǎn)防止資產(chǎn)評(píng)估過低現(xiàn)象。一是對(duì)輔業(yè)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清理，界定集體企業(yè)及產(chǎn)業(yè)公司產(chǎn)權(quán)歸屬。尤其是集體企業(yè)，產(chǎn)權(quán)不清現(xiàn)象較為突出。清退社會(huì)及職工入資部分資產(chǎn)，摸清國(guó)有資產(chǎn)家底。二是關(guān)閉無競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的輔業(yè)，退出國(guó)資投資領(lǐng)域。三是將輔業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行分類，為防止資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值過低現(xiàn)象，可調(diào)研市場(chǎng)上國(guó)內(nèi)外同業(yè)資產(chǎn)價(jià)值，與資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值進(jìn)行比較，形成市場(chǎng)公允的最低資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格。四是對(duì)于有轉(zhuǎn)讓價(jià)值的輔業(yè)，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立第三方組織招投標(biāo)事宜，防止內(nèi)部交易。五是對(duì)輔業(yè)同業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，對(duì)存在大量更為優(yōu)質(zhì)同業(yè)的輔業(yè)盡快剝離，對(duì)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力較弱的領(lǐng)域剝離后暫保留國(guó)企性質(zhì)，將其從主業(yè)中劃出獨(dú)立核算財(cái)務(wù)狀況，以便落實(shí)主業(yè)的收入成本，待同業(yè)發(fā)展至與其實(shí)力相當(dāng)時(shí)可考慮社會(huì)化改革。六是人員安置問題。輔業(yè)違規(guī)用工現(xiàn)象普遍，派遣制員工占比遠(yuǎn)高于國(guó)企身份員工，因此，需要安置的國(guó)企職工數(shù)量并不多。首先應(yīng)停止進(jìn)新人。由于主業(yè)仍需要輔業(yè)提供服務(wù)，仍需這部分職工進(jìn)行后續(xù)工作；或分流至其他相關(guān)崗位，該部分職工退休后自然解決。

2.主業(yè)應(yīng)進(jìn)行合并，并加強(qiáng)合作。當(dāng)前，國(guó)際能源合并趨勢(shì)加強(qiáng)，電網(wǎng)更具跨國(guó)合并趨勢(shì)。一是三桶油應(yīng)合并為一個(gè)企業(yè)，合并后所有業(yè)務(wù)均不存在同屬國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，下游銷售板塊未來可大范圍實(shí)現(xiàn)社會(huì)化改革。二是兩大電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)合并，主要包括輸配供下游業(yè)務(wù)，方便全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一進(jìn)行資源調(diào)配。三是國(guó)有能源資源應(yīng)全面統(tǒng)籌規(guī)劃，避免電力和石油獨(dú)立規(guī)劃造成的資源浪費(fèi)和效率低下。以電代油、以氣代油的能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變需要石油和電力等能源領(lǐng)域的緊密合作。例如，天然氣是極有發(fā)展?jié)摿Φ那鍧嵃l(fā)電資源，高效地解決其運(yùn)輸及發(fā)電量等問題需要雙方統(tǒng)籌規(guī)劃。另外，目前加油站數(shù)量已飽和，隨著以電代油能源替換發(fā)展，大量加油站必然成為閑置國(guó)有資產(chǎn)，可將之改造為充換電站，快速建立全國(guó)電動(dòng)汽車充電網(wǎng)絡(luò)。四是能源管理機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)石油和電力企業(yè)的業(yè)務(wù)合作，包括合作方式、資產(chǎn)管理、收益分配等，解決合作中的責(zé)權(quán)利問題。

3.政府定價(jià)應(yīng)落實(shí)賬面利潤(rùn)真實(shí)性并考慮未來投資。輔業(yè)剝離后，主業(yè)成本的真實(shí)性將成為定價(jià)的重要影響因素。定價(jià)方案建議如下：第一步是建立國(guó)外同行業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析庫，結(jié)合中國(guó)能源國(guó)企的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行成本分析，尤其是對(duì)遠(yuǎn)高于同類產(chǎn)品的采購成本進(jìn)行嚴(yán)控并建立相關(guān)負(fù)責(zé)人懲罰制度，估算合理盈利區(qū)間。第二步是評(píng)估能源央企的投資發(fā)展規(guī)劃，區(qū)分當(dāng)前必要投資部分和暫緩?fù)顿Y部分，根據(jù)能源價(jià)格變動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響確定采用必要投資還是兩者皆可，最終確定投資總量。第三步是評(píng)估國(guó)家對(duì)能源國(guó)企能夠承擔(dān)的補(bǔ)貼和投資額范圍。第四步是投資總量扣除國(guó)家投資和補(bǔ)貼部分，剩余部分為企業(yè)承擔(dān)的投資額，從而確定出企業(yè)的盈利率和價(jià)格。由于投資總量可變，因此定價(jià)有一定彈性，可根據(jù)社會(huì)承擔(dān)能力和經(jīng)濟(jì)狀況最終確定。

4.強(qiáng)化國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)。輔業(yè)剝離后，國(guó)資占比大幅減少，管理鏈條縮短。在此基礎(chǔ)上改善建議如下：一是提高凈利潤(rùn)上繳比例，減少留在企業(yè)內(nèi)可以自主控制的資金，控制企業(yè)掌握過多資金并弱化其資產(chǎn)管理權(quán)。中國(guó)能源國(guó)企上繳比例為10%-15%，而國(guó)外大多為30%-70%。二是國(guó)有資產(chǎn)管理部門應(yīng)監(jiān)督或?qū)徟?xiàng)目投資，避免重復(fù)建設(shè)、所建項(xiàng)目不符合實(shí)際需求、虛假項(xiàng)目等，并加強(qiáng)承擔(dān)審批責(zé)任的懲罰力度。三是國(guó)有資產(chǎn)管理部門應(yīng)成立專業(yè)的招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理能源國(guó)企的招投標(biāo)業(yè)務(wù)，管理費(fèi)用由能源國(guó)企按照項(xiàng)目數(shù)量和金額比例上繳；建立專家?guī)?，專家成員從對(duì)口領(lǐng)域選用，解決目前能源央企自主組織招投標(biāo)存在的未招先建、應(yīng)招不招、招標(biāo)走形式、虛假招投標(biāo)等問題。四是國(guó)有資產(chǎn)管理部門應(yīng)成立專業(yè)的項(xiàng)目過程管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)中存在的建場(chǎng)費(fèi)虛列或列支不合理支出、非法轉(zhuǎn)包或分包、虛列投資成本等問題；對(duì)科研項(xiàng)目要求提交階段性成果證明，避免以科研投資名義套取國(guó)家資金現(xiàn)象。五是建立供應(yīng)商管理庫，制定供應(yīng)商管理制度，對(duì)供應(yīng)商設(shè)定等級(jí)評(píng)價(jià)，記錄項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)的違紀(jì)行為并降低投標(biāo)等級(jí)，直至取消投標(biāo)資格。六是強(qiáng)化負(fù)責(zé)人資產(chǎn)流失追責(zé)制度。由于大部分投資資金由能源國(guó)企自己解決，在實(shí)際工作中，投資金額并不是相關(guān)政府審批機(jī)構(gòu)的審批重點(diǎn)。目前，對(duì)投資失敗、投資額合理與否及未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行投資等現(xiàn)象極少問責(zé)，造成投資過度、無效投資、重復(fù)投資等。嚴(yán)格責(zé)任人追責(zé)制度，可有效避免對(duì)效率低下的項(xiàng)目進(jìn)行投資，提高國(guó)有資產(chǎn)投資效率。

（作者單位為中國(guó)經(jīng)濟(jì)年鑒社）