中國放開發(fā)用電計劃的影響幾何？

欒昊 張凡

計劃模式下的電力生產(chǎn)管理已經(jīng)不能完全適應(yīng)我國電力供求關(guān)系變化和市場化改革的新要求。在電力市場體系比較健全的前提下，應(yīng)考慮全部放開上網(wǎng)電價和銷售電價。

在《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》發(fā)布后，2015年底又相繼出臺了6個電改配套文件。配套文件涉及的重點任務(wù)之一是有序放開發(fā)用電計劃，更多發(fā)揮市場機(jī)制的作用，逐步建立競爭有序、保障有力的電力運行機(jī)制。

長期以來，發(fā)用電計劃作為年度電力電量平衡方案，有力保障了電力供需平衡、電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行，特別是在電力供應(yīng)緊張時期發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國電力供需形勢變化，計劃模式下的電力生產(chǎn)管理已經(jīng)不能完全適應(yīng)供求關(guān)系變化和市場化改革的新要求。

有序放開發(fā)用電計劃，離不開電力市場體系建設(shè)的同步推進(jìn)。要不斷擴(kuò)大參與直接交易的市場主體范圍和電量規(guī)模，逐步建立市場化的跨省跨區(qū)電力交易機(jī)制，最終建立符合國情的電力市場體系。在電力市場體系比較健全的前提下，應(yīng)考慮全部放開上網(wǎng)電價和銷售電價。改革從不是一蹴而就的，有序放開、逐步過渡，保障改革過程中的風(fēng)險可控，對于電力工業(yè)尤為重要。

計劃模式的弊端與放開

計劃模式下的電力生產(chǎn)管理制約了市場發(fā)揮資源優(yōu)化配置的作用，無法形成正確的價格信號以體現(xiàn)不同時段和不同區(qū)域的電力供求狀況，不能充分引導(dǎo)電源優(yōu)化建設(shè)布局以及用戶資源投入。

另一方面，計劃模式下的電力生產(chǎn)管理也對發(fā)電企業(yè)節(jié)能減排的激勵作用有限，其經(jīng)營效益主要由年度發(fā)電計劃決定，企業(yè)之間利用小時數(shù)差異較小，缺乏降低成本、提高機(jī)組效率、節(jié)能環(huán)保的主觀能動性。此外，一定程度的行政干預(yù)也不容忽視。結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益和社會穩(wěn)定等因素，政府部門對發(fā)電計劃制定存在不同程度的影響，也間接導(dǎo)致跨省區(qū)送電發(fā)展緩慢。

在此背景下出臺的《關(guān)于有序放開用電計劃的實施意見》強(qiáng)調(diào)了“有序放開、平穩(wěn)過渡”。其主要特點體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。放開發(fā)用電計劃，意味著電廠的發(fā)電量、上網(wǎng)電價將通過市場競爭來決定，同時用戶的用電量和銷售電價也由市場形成，其與電價改革、售電側(cè)放開、大用戶直接交易等緊密相關(guān)。反過來看，如果沒有形成完整的電力市場體系，缺乏市場交易機(jī)制、電價形成機(jī)制、售電側(cè)放開的支撐，市場配置資源的決定性作用無從發(fā)揮，發(fā)用電計劃放開也將無法實施。

（2）過渡期施行計劃與市場手段并存的“雙軌制”。即通過直接交易實現(xiàn)市場定價以及維持現(xiàn)狀的政府定價情形同時并存。通過保留一部分公益性、調(diào)節(jié)性的發(fā)用電計劃，保障優(yōu)先購電與優(yōu)先發(fā)電，這部分不參與市場競爭，仍然維持政府定價；再將剩余的發(fā)用電計劃通過直接交易、電力市場等方式釋放出來的，交給市場進(jìn)行配置。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了放開計劃“試點先行、穩(wěn)步推進(jìn)”的有序性，逐步放大直接交易的比例，建立、規(guī)范和完善直接交易機(jī)制，在此基礎(chǔ)上積累經(jīng)驗、完善規(guī)則，進(jìn)而向全國范圍推廣。

（3）為無議價能力用戶的用電提供保障。目前，我國居民、農(nóng)業(yè)和重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等的用電價格相對較低，這一部分如果完全放開，用電價格有可能顯著提升，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定與居民生活。《意見》明確，一產(chǎn)用電、三產(chǎn)中的重要公用事業(yè)、公益服務(wù)行業(yè)用電，以及居民生活用電優(yōu)先購電，這體現(xiàn)了電力普遍服務(wù)的基本屬性，為無議價能力用戶的用電提供了重要保障。

（4）促進(jìn)清潔低碳能源發(fā)展，推進(jìn)節(jié)能減排。一方面，在保障優(yōu)先發(fā)電方面，納入規(guī)劃的風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源發(fā)電優(yōu)先發(fā)電，落實可再生能源發(fā)電保障性收購制度；同時，在加強(qiáng)電力外送和消納中明確提出，跨省跨區(qū)送受電中原則上應(yīng)明確可再生能源發(fā)電量的比例。《意見》為明確可再生能源在電力市場中的發(fā)電優(yōu)先順序提供了政策保障。

放開發(fā)用電計劃對市場的影響

放開發(fā)用電計劃將對地方政府、發(fā)電企業(yè)、電力用戶以及電網(wǎng)企業(yè)等利益相關(guān)方產(chǎn)生影響。

對地方政府的影響，體現(xiàn)在政府調(diào)控能力減弱。今后地方政府僅制定公益性與調(diào)節(jié)性發(fā)用電計劃，其余均通過省內(nèi)外市場競價，過去政府安排發(fā)電計劃的調(diào)控能力受限。此外，可能會對地方經(jīng)濟(jì)利益和減排帶來一定影響。隨著市場化逐步擴(kuò)大，跨省跨區(qū)電力交易規(guī)模送受端省份平均發(fā)電利用小時數(shù)將發(fā)生較大變化，進(jìn)而影響送受端發(fā)電企業(yè)經(jīng)營績效、地方政府稅收和減排指標(biāo)。

電力市場化改革新形勢，對地方政府全面統(tǒng)籌電網(wǎng)和電源發(fā)展規(guī)劃，保障網(wǎng)源協(xié)調(diào)發(fā)展提出了更高的要求。同時，地方政府需要組織做好電力市場分析預(yù)測，保障公益性用電和調(diào)節(jié)性發(fā)用電計劃得到落實。

對發(fā)電企業(yè)的影響，體現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)經(jīng)營發(fā)展模式與市場份額的變化。今后，發(fā)電側(cè)的市場競爭程度將不斷加劇，將促使發(fā)電企業(yè)不斷提高市場競爭力，加快發(fā)電環(huán)節(jié)節(jié)能減排改造，淘汰落后產(chǎn)能，提升運行效率；同時，對于發(fā)電企業(yè)遵循市場規(guī)律，制定投資和生產(chǎn)經(jīng)營策略也將產(chǎn)生積極影響。

此外，當(dāng)前發(fā)電企業(yè)的市場份額也將面臨調(diào)整，推進(jìn)其重新布局，擁有較多低成本電廠的發(fā)電企業(yè)將獲得較好的效益回報。對于生產(chǎn)成本較高的火電廠，預(yù)計其市場份額與利潤將受到負(fù)面沖擊。

對電力用戶的影響，體現(xiàn)在保障公益性用電的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了用戶選擇權(quán)。對于公益性服務(wù)業(yè)行業(yè)以及居民生活用電需求，執(zhí)行國家定價，不受發(fā)用電計劃放開的影響，保障了電力基本公共服務(wù)供給。其他用戶則可參與市場競價，從自身利益最大化的視角出發(fā)，在市場中選擇發(fā)電商或售電公司進(jìn)行交易，也可選擇電網(wǎng)公司做保底服務(wù)。當(dāng)然，在更加市場化的情形下，需要用戶提高風(fēng)險防范與履約意識。一旦選擇市場，用戶需承擔(dān)相關(guān)的市場風(fēng)險，如果無法履約將面臨合同約定的賠付和責(zé)任。

對電網(wǎng)企業(yè)的影響較大，放開發(fā)用電計劃后電網(wǎng)調(diào)節(jié)資源減少、市場主體間利益協(xié)調(diào)復(fù)雜、市場化的交易機(jī)制有待完善，均增加了保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的復(fù)雜性和難度，對調(diào)度機(jī)構(gòu)的控制手段、調(diào)峰調(diào)頻和緊急事故處理能力等提出了更高要求。主要體現(xiàn)在以下方面：

一是對保障電力電量平衡和電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行帶來較大挑戰(zhàn)。放開發(fā)用電計劃后，交易結(jié)果的多變性和不確定性，增加了電網(wǎng)企業(yè)調(diào)度機(jī)構(gòu)安全校核的復(fù)雜性，加上調(diào)度可支配的調(diào)節(jié)資源減少、調(diào)節(jié)裕度降低，以及自備電廠參與市場，都將對電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行帶來較大挑戰(zhàn)。

二是根據(jù)市場變化，適時進(jìn)行計劃調(diào)整難度加大。在過渡期放開部分發(fā)電容量進(jìn)入市場，形成市場電和計劃電并存的局面。盡管電網(wǎng)企業(yè)在計劃電量滾動調(diào)整方面積累了豐富的經(jīng)驗，但隨著市場化規(guī)模擴(kuò)大，計劃電量除對自身偏差調(diào)整外，還需要為市場電量偏差進(jìn)行調(diào)整，增加了制定發(fā)電計劃和月度計劃滾動調(diào)整的難度。

三是電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式將產(chǎn)生較大變化。電網(wǎng)企業(yè)對發(fā)電廠和用戶的管理和服務(wù)模式將由計劃方式轉(zhuǎn)為按市場規(guī)則方式，電網(wǎng)投資建設(shè)、生產(chǎn)、運行、營銷等各個環(huán)節(jié)均需按照市場化要求進(jìn)行調(diào)整。例如，若電網(wǎng)輸變電設(shè)備非計劃停運或不能按期復(fù)役，均有可能造成市場交易合同無法按計劃執(zhí)行，電網(wǎng)企業(yè)可能面臨賠償風(fēng)險。

四是對電網(wǎng)規(guī)劃和投資策略將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。放開發(fā)用電計劃后，電源將遵循市場規(guī)律建設(shè)，不確定性加強(qiáng)；此外，可再生能源要求全額保障性收購，發(fā)電企業(yè)可能更多的建設(shè)可再生能源電廠，對電網(wǎng)企業(yè)網(wǎng)源協(xié)調(diào)規(guī)劃提出更高要求。潮流將根據(jù)市場重新分布，可能形成新的阻塞或產(chǎn)生當(dāng)前輸電通道利用不足的情況，要求根據(jù)市場資源配置結(jié)果進(jìn)行規(guī)劃與投資策略的再調(diào)整與優(yōu)化。

（作者簡介：欒昊，博士，國網(wǎng)能源研究院經(jīng)濟(jì)師，研究領(lǐng)域包括企業(yè)運營管理、能源經(jīng)濟(jì)等；張凡，博士，國網(wǎng)能源研究院工程師，研究領(lǐng)域包括電力市場、企業(yè)戰(zhàn)略等）