非國(guó)有企業(yè)檔案監(jiān)管方式研究

蔡美波+閆冬+何芮

摘要：本文基于非國(guó)有企業(yè)檔案監(jiān)管方式的特點(diǎn)，針對(duì)存在的監(jiān)管依據(jù)不充分、監(jiān)管范圍不明確、監(jiān)管難度加大等問題，提出主動(dòng)監(jiān)管、細(xì)化監(jiān)管、合作監(jiān)管等改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：非國(guó)有企業(yè)檔案監(jiān)管《檔案法》

自改革開放以來，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善。數(shù)據(jù)顯示：非公經(jīng)濟(jì)所生產(chǎn)產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)值占GDP的比重從1979年的不足1%增長(zhǎng)到2005年的“半壁江山”。[1]隨著非國(guó)有企業(yè)所占經(jīng)濟(jì)比重的提高，其檔案工作愈發(fā)受到重視。同時(shí)，隨著市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)非國(guó)有資本的開放，非國(guó)有企業(yè)涉及的行業(yè)愈發(fā)廣泛，其檔案構(gòu)成更加豐富，檔案價(jià)值日益凸顯。在這樣的背景下，我國(guó)非國(guó)有檔案管理在總體上卻呈現(xiàn)出“以我為主，各自為政”[2]的局面，部分重要的非國(guó)有企業(yè)檔案并未得到有效監(jiān)管與利用，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家檔案信息資源的流失。鑒于此，本文在分析非國(guó)有企業(yè)檔案監(jiān)管方式特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，就其現(xiàn)有監(jiān)管方式的不足，提出較為合理的改進(jìn)建議。需要注意的是，由于檔案界對(duì)非國(guó)有企業(yè)檔案并無(wú)統(tǒng)一定義，筆者在參考國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《關(guān)于劃分企業(yè)登記注冊(cè)類型的規(guī)定》和相關(guān)文獻(xiàn)后，將不含國(guó)有資本或國(guó)有資本參股并不控股的企業(yè)統(tǒng)稱為非國(guó)有企業(yè)，將其在各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)中產(chǎn)生的檔案界定為非國(guó)有企業(yè)檔案。

一、非國(guó)有企業(yè)檔案監(jiān)管方式的特點(diǎn)

總體而言，我國(guó)大部分省市已出臺(tái)民營(yíng)企業(yè)或非公有制企業(yè)檔案管理的相關(guān)規(guī)定。筆者通過梳理這些規(guī)定，總結(jié)出目前我國(guó)非國(guó)有企業(yè)檔案監(jiān)管方式的三大特點(diǎn)：

（一）被動(dòng)監(jiān)管

由于《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）中所賦予的監(jiān)管權(quán)限比較模糊，加上部分地方出臺(tái)的規(guī)定強(qiáng)調(diào)由企業(yè)自管檔案，如《吉林省民營(yíng)企業(yè)管理細(xì)則》《衡水市民營(yíng)企業(yè)檔案管理暫行辦法》等，使得檔案行政管理部門在現(xiàn)實(shí)監(jiān)管工作中處于被動(dòng)地位，部分監(jiān)管人員對(duì)非國(guó)有企業(yè)檔案產(chǎn)生“管不好、管不了”[3]的錯(cuò)誤思想。另外，我國(guó)長(zhǎng)期以來一直是公有制經(jīng)濟(jì)體制占主導(dǎo)地位，對(duì)非公有制企業(yè)的檔案工作不夠重視，也是造成對(duì)非國(guó)有企業(yè)檔案被動(dòng)監(jiān)管的重要原因。

（二）粗放監(jiān)管

由于非國(guó)有企業(yè)檔案的權(quán)屬問題，部分省市在其相關(guān)規(guī)定中設(shè)置的條款內(nèi)容過于寬泛，監(jiān)管方式較為粗放。如《本溪市私營(yíng)企業(yè)檔案管理規(guī)定》第十二條、《威海市民營(yíng)企業(yè)檔案管理暫行辦法》第二十四條、《天津市非國(guó)家所有檔案管理規(guī)定》第十二條等，只是簡(jiǎn)單地提到要監(jiān)管對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的非國(guó)有企業(yè)檔案，而并未展開具體范圍的討論。在實(shí)際工作中，有少數(shù)監(jiān)管部門甚至對(duì)非國(guó)有企業(yè)檔案采取放任自流的態(tài)度。

（三）集中監(jiān)管

國(guó)家檔案局頒布的《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)檔案工作發(fā)展的意見》中明確提出：“檔案管理方式可以采取集中統(tǒng)一管理、分級(jí)管理或寄存等多種方式”。但是，我國(guó)大部分省市對(duì)非國(guó)有企業(yè)檔案依然采用集中監(jiān)管方式，該方式與“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的檔案工作原則相適應(yīng)，屬于自上而下的垂直型監(jiān)管，但是隨著檔案監(jiān)管主體逐漸多元化，其不適應(yīng)性愈發(fā)明顯。

二、非國(guó)有企業(yè)檔案監(jiān)管方式存在的問題

（一）監(jiān)管依據(jù)不充分

首先，我國(guó)并未出臺(tái)專門法律來規(guī)范非國(guó)有企業(yè)檔案管理，在目前的檔案法律規(guī)范中，涉及非國(guó)有企業(yè)檔案的條款非常少，且規(guī)定并不明確。1990年的《檔案法實(shí)施辦法》曾部分列出非國(guó)有檔案的監(jiān)管范圍，但是1996年修改后的《檔案法》則去掉了非國(guó)有檔案的概念。其次，現(xiàn)有檔案法律規(guī)范賦予檔案行政管理部門的監(jiān)管權(quán)力和處罰措施過于原則化，可操作性不強(qiáng)。一方面，雖然《檔案法》第十六條中提到，對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的非國(guó)有檔案需要監(jiān)管，但是并未提出具體的監(jiān)管范圍；另一方面，針對(duì)檔案違法行為，檔案行政管理部門只擁有行政處罰權(quán)，且“執(zhí)法監(jiān)督的程序法規(guī)不構(gòu)成體系，就削弱了檔案執(zhí)法監(jiān)督的力度，出現(xiàn)‘軟法狀況?！盵4]可見，缺少明確具體的監(jiān)管依據(jù)和科學(xué)合理的處罰體系，使得各級(jí)檔案行政管理部門對(duì)非國(guó)有企業(yè)檔案的監(jiān)管“底氣不足”，導(dǎo)致依法治檔在較大程度上流于形式。

（二）監(jiān)管范圍不明確

根據(jù)現(xiàn)行的《檔案法實(shí)施辦法》第二條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國(guó)家檔案局同意后，可確定非國(guó)有企業(yè)檔案監(jiān)管的具體范圍。部分地方檔案行政管理部門由此出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，如《重慶市民營(yíng)企業(yè)檔案管理辦法》第十五條、《北京市非公企業(yè)檔案管理指南》第二十五條就部分列出了非國(guó)有企業(yè)檔案監(jiān)管范圍。需要注意的是，這些地方規(guī)定是在國(guó)家工商行政管理局頒布的《私營(yíng)企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上作出的細(xì)微修改，因此其相似性較大。換句話說，雖然這些地方規(guī)定有助于擴(kuò)充和細(xì)化監(jiān)管范圍，但是其涵蓋面依然狹窄，且大部分條款的內(nèi)容比較籠統(tǒng)，監(jiān)管范圍仍不明確。此外，還有部分地方并未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，或出臺(tái)的規(guī)定并未涉及監(jiān)管范圍，使得非國(guó)有企業(yè)檔案監(jiān)管工作難以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

（三）監(jiān)管難度加大

與國(guó)有檔案的監(jiān)管方式不同，非國(guó)有企業(yè)檔案監(jiān)管的難度更大。一方面，由于非國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特殊性，其檔案形成與分布均較為分散，隨著企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的調(diào)整和擴(kuò)大，需要被監(jiān)管的檔案范圍和檔案數(shù)量都在不斷增加，而許多非國(guó)有企業(yè)并沒有健全的檔案管理機(jī)構(gòu)。另一方面，非國(guó)有企業(yè)檔案的所有權(quán)屬于企業(yè)，國(guó)家對(duì)非國(guó)有企業(yè)檔案的監(jiān)管必須留有“底線”，導(dǎo)致監(jiān)管過程中“度”的把握更加困難。另外，在現(xiàn)實(shí)工作中，檔案行政管理部門的監(jiān)管對(duì)象主要為國(guó)有檔案，且以集中監(jiān)管為主。若以同樣方式監(jiān)管非國(guó)有企業(yè)檔案，不僅會(huì)有不適應(yīng)性，而且會(huì)相應(yīng)地加大檔案行政管理部門的監(jiān)管壓力。

三、非國(guó)有企業(yè)檔案監(jiān)管方式的改進(jìn)建議

（一）完善相關(guān)法規(guī)制度，進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)管

依法治檔的前提是有法可依，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，其關(guān)鍵在于完善立法，使監(jiān)管權(quán)限更明確，監(jiān)管依據(jù)更充分。為此，有學(xué)者提出在相關(guān)法律法規(guī)中增加一個(gè)詳略得當(dāng)?shù)摹胺菄?guó)有檔案受控目錄”[5]，該目錄所包含的非國(guó)有企業(yè)檔案都屬于監(jiān)管的對(duì)象。因此，檔案行政管理部門可根據(jù)該受控目錄中的檔案范圍，了解本區(qū)域內(nèi)非國(guó)有企業(yè)檔案的形成特點(diǎn)與分布規(guī)律，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)主動(dòng)監(jiān)管。另外，還可以參考法國(guó)，實(shí)行相應(yīng)的登記制度，即非國(guó)有企業(yè)可依據(jù)相關(guān)規(guī)定主動(dòng)向檔案行政管理部門申報(bào)登記受控目錄范圍內(nèi)的檔案；也可以由檔案行政管理部門依照規(guī)定，指令非國(guó)有企業(yè)辦理登記手續(xù)。登記制度的法規(guī)化，可以明確非國(guó)有企業(yè)檔案的所有者、保管者、保管狀況和流動(dòng)情況，[6]也有助于檔案行政管理部門實(shí)現(xiàn)主動(dòng)監(jiān)管。

（二）明確具體監(jiān)管范圍，進(jìn)行細(xì)化監(jiān)管

解決粗放監(jiān)管問題的核心是明確對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的非國(guó)有企業(yè)檔案范圍。筆者根據(jù)前文所述的國(guó)家和地方各項(xiàng)法律法規(guī)中的規(guī)定，結(jié)合《企業(yè)檔案工作規(guī)范》，進(jìn)一步細(xì)化了非國(guó)有企業(yè)檔案監(jiān)管的范圍，具體如下：

1.生產(chǎn)管理類?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出要控制重點(diǎn)行業(yè)的碳排放，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度和建立食品藥品質(zhì)量追溯制度；《生產(chǎn)安全事故檔案管理辦法》和《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》明確提出要確保事故檔案、事故調(diào)查材料的安全。表明以下生產(chǎn)管理類檔案可納入監(jiān)管范圍：一是質(zhì)量管理：食品、藥品的產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)、化驗(yàn)、試驗(yàn)材料；質(zhì)量異議處理、事故分析及處理材料；質(zhì)量認(rèn)證、檢查、評(píng)比材料。二是環(huán)境保護(hù)：環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、計(jì)劃、總結(jié)；環(huán)境保護(hù)制度、管理辦法；環(huán)保調(diào)查、監(jiān)測(cè)、分析材料；環(huán)境影響評(píng)價(jià)書、環(huán)境污染防治措施、總結(jié)、報(bào)告。三是安全生產(chǎn)：事故報(bào)告、調(diào)查分析及處理材料；安全生產(chǎn)、消防方面的材料；重大故障分析和排除措施報(bào)告。

2.行政管理類。根據(jù)《各級(jí)各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》第三條，以及1990年的《檔案法實(shí)施辦法》第十六條，以下行政管理類檔案可納入監(jiān)管范圍：一是行政事務(wù)：反映黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人視察企業(yè)以及市、區(qū)（縣）主要領(lǐng)導(dǎo)參加企業(yè)重要會(huì)議、重大活動(dòng)或到企業(yè)調(diào)研的檔案材料；中共領(lǐng)導(dǎo)人、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及某一時(shí)期或某一地區(qū)著名歷史人物的題詞、指示、講話材料、手跡、手稿、來往書信、照片、錄音、錄像等。二是對(duì)外工作：外國(guó)政要、世界知名人士參觀考察中形成的檔案；出訪考察、參加國(guó)際會(huì)議、簽訂的重要協(xié)議、接待來訪等外事活動(dòng)材料；以及出訪審批文件。

3.產(chǎn)品生產(chǎn)類。根據(jù)《安徽省民營(yíng)企業(yè)檔案管理辦法》《湖南省民營(yíng)企業(yè)檔案管理暫行辦法》《南京市檔案館接收檔案管理辦法》等地方規(guī)定，產(chǎn)品生產(chǎn)：屬于該行業(yè)第一次生產(chǎn)或該行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)的產(chǎn)品檔案；能夠反映本地區(qū)發(fā)展面貌、地方特色、行業(yè)特點(diǎn)，具有代表性、典型性的企業(yè)產(chǎn)品檔案；發(fā)明、創(chuàng)造、技術(shù)革新成果、專利產(chǎn)品及獲省、部級(jí)以上名優(yōu)（牌）產(chǎn)品稱號(hào)的證明副本或復(fù)印件；各種資質(zhì)證書、產(chǎn)品合格證的復(fù)印件；填補(bǔ)國(guó)內(nèi)外行業(yè)空白的新產(chǎn)品檔案，以及在國(guó)內(nèi)屬于高新技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備和行業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)品的檔案；我國(guó)獨(dú)有的傳統(tǒng)工藝檔案；對(duì)國(guó)家、社會(huì)產(chǎn)生重大影響，涉及國(guó)家榮譽(yù)、利益的有關(guān)發(fā)明創(chuàng)造的檔案。這些都是可以納入產(chǎn)品生產(chǎn)類檔案監(jiān)管范圍的。

4.其他類別。一是科研開發(fā)：《關(guān)于國(guó)家科研計(jì)劃項(xiàng)目研究成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理的若干規(guī)定》第一條、《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》第九條，提到的參與或承擔(dān)國(guó)家和省重大科研項(xiàng)目、重大建設(shè)項(xiàng)目（973計(jì)劃、863計(jì)劃等）檔案；涉及國(guó)家秘密、國(guó)防安全、社會(huì)利益的科研項(xiàng)目材料。二是職工管理：《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》第七條、《私營(yíng)企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》第四條，提到的對(duì)國(guó)家和企業(yè)有特殊貢獻(xiàn)（勞動(dòng)英雄、模范人物、知名人士等）的職工人事檔案；私營(yíng)企業(yè)從業(yè)人員中縣級(jí)以上人大代表、政協(xié)委員及參加民主黨派、社會(huì)團(tuán)體憑證的復(fù)印件。三是項(xiàng)目建設(shè)：《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》第八條，《全國(guó)檔案館設(shè)置原則和布局方案》第二條，分別提到的屬于“大中城市規(guī)劃區(qū)域”范圍內(nèi)的重要建設(shè)項(xiàng)目檔案；屬于全國(guó)重點(diǎn)工程項(xiàng)目，重點(diǎn)引進(jìn)項(xiàng)目的相關(guān)材料。

（三）鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，進(jìn)行合作監(jiān)管

隨著非國(guó)有企業(yè)數(shù)量的增多，檔案行政管理部門作為單一的監(jiān)管主體，其集中監(jiān)管的壓力不斷上升。鑒于此，覃兆劌教授提出：“檔案行政管理部門在民營(yíng)企業(yè)檔案管理問題上不可能變得更直接，民營(yíng)企業(yè)檔案管理問題將更多地依靠自主發(fā)展和社會(huì)聯(lián)動(dòng)。”[7]因此，分流檔案行政管理部門的部分監(jiān)管職能，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與監(jiān)管成為新的監(jiān)管方式。檔案行政管理部門可以通過有限度地強(qiáng)制備案、定期或不定期抽查、聯(lián)合有關(guān)部門協(xié)調(diào)監(jiān)督等方法，間接掌握這部分檔案的保存利用狀況。具體而言，可以合作的社會(huì)力量包括兩類，一是非盈利性的，如中國(guó)檔案學(xué)會(huì)，以民間組織的方式，通過業(yè)務(wù)交流、培訓(xùn)，制定行業(yè)規(guī)范，對(duì)非國(guó)有企業(yè)檔案管理進(jìn)行指導(dǎo)。二是盈利性的，如檔案外包服務(wù)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)既可以在業(yè)務(wù)活動(dòng)中貫徹有關(guān)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，又可以向檔案行政管理部門反映非國(guó)有企業(yè)檔案工作的具體情況，成為檔案執(zhí)法檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)的有益補(bǔ)充。

注釋及參考文獻(xiàn)：

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