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    地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)化解路徑解析

    2016-11-16 12:41:55黃石燕
    財(cái)經(jīng)界·學(xué)術(shù)版 2016年19期
    關(guān)鍵詞:余額債務(wù)政府

    黃石燕

    摘要:地方政府為了加強(qiáng)地區(qū)的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,會(huì)通過(guò)各種平臺(tái)進(jìn)行舉借債務(wù),但在政府融資制度管理方面和績(jī)效考核上存在著一些缺失,使得地方債務(wù)問(wèn)題對(duì)我國(guó)的行政和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著很大的影響。本文主要通過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行闡述,分析債務(wù)結(jié)構(gòu),在經(jīng)過(guò)認(rèn)真的研究之后結(jié)合當(dāng)前政策環(huán)境與地方政府債務(wù)狀況,從而能夠提出化解地方政府債務(wù)的有效路徑。

    關(guān)鍵詞:地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)化解路徑 分析

    從國(guó)家經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行討論,其面臨的分析有很多,包括地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、影子銀行風(fēng)險(xiǎn)和房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)等,這些風(fēng)險(xiǎn)演化的最終結(jié)果就是國(guó)家的商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)其中房地產(chǎn)行業(yè)的泡沫一旦遭受打擊,除了基本的信托、債券和房地產(chǎn)企業(yè)貸款產(chǎn)生的違約風(fēng)險(xiǎn)之外,在地方政府經(jīng)濟(jì)中,主要的土地出讓收入將面臨著大幅度的下降,從而引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),在目前形勢(shì)下,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā),國(guó)家商業(yè)銀行將面臨著嚴(yán)重的危機(jī)。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù),2014年未,全國(guó)地方政府債務(wù),包括政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù),余額為15.4萬(wàn)億元,地方政府或有債務(wù)8.6萬(wàn)億元,包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)3.1萬(wàn)億元。盡管?chē)?guó)家對(duì)平臺(tái)帶框的投放進(jìn)行了限制,但根本性的問(wèn)題依舊沒(méi)有得到改善。通過(guò)對(duì)地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析,能夠有效的得到化解地方政府債務(wù)的合理路徑。

    一、地方政府的債務(wù)規(guī)模

    分析地方政府債務(wù)規(guī)模。在對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行分析時(shí),需要考慮到兩個(gè)部分,其一為顯性債務(wù),就是能夠?qū)_(kāi)的數(shù)據(jù)測(cè)算的,其二為隱性債務(wù),就是公開(kāi)的數(shù)據(jù)難以統(tǒng)計(jì)且不可獲得的。其中顯性債務(wù)包括中央代發(fā)地方債、信托、城投債以及平臺(tái)貸款,隱性債務(wù)包括違規(guī)集資、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、私募和墊資施工等。在顯性債務(wù)中,2012年末,平臺(tái)貸款的余額是9.2萬(wàn)億元,城投債是2.5萬(wàn)億元,基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)資金信托顯示余額是1.7萬(wàn)億元,在中央代發(fā)地方政府債券中余額顯示0.7萬(wàn)億元,能夠看出在地方政府顯性債務(wù)余額在14.1萬(wàn)億元左右。

    據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),債務(wù)的增長(zhǎng)過(guò)快,在2014年地方政府的債務(wù)余額為15.4萬(wàn)億元,與2013年6月底相比,凈增長(zhǎng)4.5萬(wàn)億元,其增幅達(dá)到41%左右。同時(shí),在2014年末地方政府債務(wù)余額是1014年地方性公共預(yù)算收入的1.2倍,約為2014年地方?jīng)Q算匯總數(shù)的86.3%。因隱性債務(wù)較難統(tǒng)計(jì),可根據(jù)國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行間接推算。

    根據(jù)國(guó)務(wù)院公布的數(shù)據(jù), 2015年地方政府債務(wù)余額限額在16萬(wàn)億元,在這之中,一般債務(wù)余額限額在9.6萬(wàn)億元,專項(xiàng)債務(wù)余額限額為6.4萬(wàn)億元。到2014年末,全國(guó)地方政府債務(wù)余額為15.4萬(wàn)億元,另外,從政府層級(jí)上看,省級(jí)、市級(jí)以及縣級(jí)(含鄉(xiāng)鎮(zhèn))分別是2.1萬(wàn)億元、6.6萬(wàn)億元和6.7萬(wàn)億元,所占據(jù)的比分為14%、42%以及44%。

    二、地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分布

    根據(jù)地方政府的綜合財(cái)力與債務(wù)余額的比率上看,國(guó)家審計(jì)署在地方政府的抽樣調(diào)查中基本概況了國(guó)家的平均水平。其中在公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中指出,政府需要償還的債務(wù)為1.84萬(wàn)億,負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)有0.9萬(wàn)億,其他債務(wù)1.1萬(wàn)億。其中銀行貸款與發(fā)行債券為債務(wù)資金的主要來(lái)源,占比分別為78.07%、12.06%。在這之中,有10個(gè)地方區(qū)域政府在2012年間負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率在100%以上。如果在進(jìn)一步加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)的政府將達(dá)到16個(gè),其債務(wù)率都將達(dá)到100%。根據(jù)相關(guān)資料的推算中,能夠得出2012年末國(guó)家各級(jí)地方的政府總債務(wù)率將達(dá)到102.1%,根據(jù)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中顯示,在2011-2012年間,其平臺(tái)貸款雖然余額的增加下降,但在2012年末平臺(tái)貸款在地方政府債務(wù)余額中仍然占據(jù)著較大的比重,比例達(dá)到63%。

    根據(jù)地區(qū)的分布上看,在東部沿海地區(qū)的債務(wù)規(guī)??傮w上比中西部地區(qū)較大,該情況和東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平以及融資能力相適應(yīng)。但在發(fā)展過(guò)程中,大部分的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和該省市的融資平臺(tái)的發(fā)展相差較大,這就需要引起重視。因此,從各地的相關(guān)政策和債務(wù)狀況上分析,在化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中主要的解決方法是優(yōu)先化解國(guó)有銀行的不良貸款風(fēng)險(xiǎn)。

    三、地方政府債務(wù)中存在的問(wèn)題

    就目前來(lái)講,我國(guó)地方政府債務(wù)主要存在以下兩個(gè)問(wèn)題:一是地方財(cái)政收支存在缺口。我國(guó)早在九十年代就開(kāi)始實(shí)行分稅制,對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)進(jìn)行明確劃分。然而在實(shí)際中,不可避免的出現(xiàn)財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的情況。例如一些民生項(xiàng)目(社會(huì)福利、失業(yè)保險(xiǎn)等),本該由中央政府支付,而實(shí)際多由地方政府承擔(dān)。為了調(diào)節(jié)財(cái)政上的不平衡,近年來(lái)開(kāi)始實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策,但由于相關(guān)制度不夠完善,地方政府收支仍存在缺口。二是管理制度不夠完善。主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn):缺乏專業(yè)、統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu),缺乏對(duì)債務(wù)資金使用過(guò)程的監(jiān)督管理,對(duì)債務(wù)償還缺乏約束監(jiān)督。

    四、有效的化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑

    (一)信貸資產(chǎn)證券化

    在國(guó)家證券的相關(guān)報(bào)道中指出,監(jiān)管部門(mén)正在合理的調(diào)整制度,明確細(xì)則以迎合國(guó)務(wù)院辦公廳提出的“逐步推進(jìn)信貸資產(chǎn)證券化常規(guī)化發(fā)展”。該策略頒布之后,銀行的信貸資產(chǎn)能夠作為資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)性的資產(chǎn)向券商轉(zhuǎn)讓,該方法既能夠提高商業(yè)銀行的信貸投放力度,有可以降低商業(yè)銀行所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),在今后的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)使得銀行不良貸款加大時(shí),銀行能夠?qū)⑦@部分不良貸款以證券化的方式進(jìn)行打折出售,盡管會(huì)造成損失,但大大的加強(qiáng)了銀行資產(chǎn)的流動(dòng),銀行的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)降低。

    (二)完善相關(guān)制度

    主要包括以下三個(gè)方向:完善地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度。建立統(tǒng)一的預(yù)算管理方法,并進(jìn)行規(guī)范化管理,避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到上級(jí)。此外,要將債務(wù)預(yù)算公開(kāi),加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,通過(guò)債務(wù)率、償債率、逾期償債率、借新還舊率等指標(biāo)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估,為地方政務(wù)債務(wù)的監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)化解提供科學(xué)依據(jù),預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。完善監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化行政監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)政府對(duì)地方、地方對(duì)基層的債務(wù)監(jiān)督,同時(shí)引入市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制,建立債務(wù)信用評(píng)級(jí)制度。

    (三)建立地方性的資產(chǎn)管理企業(yè)

    根據(jù)在1999年中央建立的資產(chǎn)管理公司,在處理商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)行為的經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中。在地方性的政府中,也能夠建立相關(guān)的資產(chǎn)公司,對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)進(jìn)行有效的處理。其資產(chǎn)管理公司的資金問(wèn)題應(yīng)該指向地方國(guó)有企業(yè)以及地方政府,例如,在江蘇地區(qū)正在籌集國(guó)家第一個(gè)地方性、省級(jí)資產(chǎn)管理公司,其資本費(fèi)用為50億元,地址在無(wú)錫。

    (四)建立民營(yíng)銀行

    建立民營(yíng)銀行一方面可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),加強(qiáng)資金的使用率,能夠有效的降低企業(yè)融資成本。另外一方面在國(guó)有商業(yè)銀行的貸款上,可以進(jìn)行一定程度的置換,能夠分散其存在的風(fēng)險(xiǎn)。

    (五)推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和融資

    在對(duì)融資平臺(tái)公司政府存量債務(wù)妥善處理的基礎(chǔ)上,采取關(guān)閉空殼類公司的措施,加快實(shí)體類公司轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場(chǎng)主體。同時(shí),要做好存量債務(wù)處置、人員安排等相關(guān)工作,防止出現(xiàn)資產(chǎn)流失、逃避債務(wù)的問(wèn)題。

    (六)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急處置機(jī)制建設(shè)

    要加快地方落實(shí)限額管理的規(guī)定,嚴(yán)格的控制債務(wù)增長(zhǎng)步伐。制定中長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)相互轉(zhuǎn)化,加強(qiáng)貨幣政策和財(cái)政政策的協(xié)調(diào)配合,推動(dòng)債券市場(chǎng)的穩(wěn)步發(fā)展。

    五、結(jié)束語(yǔ)

    在解決地方政府的債務(wù)問(wèn)題上,這些措施只能起到一個(gè)暫緩的效果。在對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)的分析上,要想從根本上化解債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn),需要轉(zhuǎn)變有效的發(fā)展模式,加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率,增加企業(yè)的盈利能力和提高經(jīng)濟(jì)活力,改善政府職能,加強(qiáng)地方政府債務(wù)預(yù)算的硬約束力。

    參考文獻(xiàn):

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