棗陽市糧食安全問題與對策

□文/宋 磊 王紅玲

（湖北大學商學院湖北·武漢）

棗陽市糧食安全問題與對策

□文/宋 磊 王紅玲

（湖北大學商學院湖北·武漢）

糧食作為一種關系國計民生的重要戰(zhàn)略商品，是我國經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和獨立自主等治國安邦的堅實基礎。近幾年，棗陽市糧食安全工作取得了一定的成就，但也面臨著一系列的問題，研究探討糧食安全問題有利于準確分析其薄弱部分，為棗陽市糧食安全建設提供依據(jù)和對策。

糧食安全；棗陽市；糧食

收錄日期：2016年9月22日

一、棗陽市糧食生產現(xiàn)狀

棗陽市是湖北省46個糧食主產縣之一，是全國的商品糧生產基地，自2004年以來，該市已4次被農業(yè)部評為“全國糧食生產先進縣（市）標兵”，6次被評為“全國糧食生產先進縣（市）”，1次被國務院評為“全國糧食生產先進單位”。小麥和水稻生產優(yōu)勢明顯。2005年，全年農作物播種總面積（含復種）290萬畝，其中糧食作物205萬畝，總產量90萬噸，小麥面積108萬畝，總產量40萬噸，其中優(yōu)質專用小麥面積81萬畝，總產30萬噸；水稻73萬畝，總產量43萬噸。

（一）糧食產量不斷提升。（圖1）從圖1中可以看出，棗陽市的糧食產量波動幅度較大，變化情況也比較復雜，但總體呈上升趨勢，大致可以分為以下幾個時間段：

1、在1996～1998年，糧食產量持續(xù)上升。這段時期，由于我國一系列政策的出臺，糧食生產的技術水平也得到了大幅提升，棗陽市的糧食生產也受到了極大的鼓舞，糧食產量從1995年的90.27萬噸增長到1998年110.59萬噸，增長了20.32萬噸，增幅為22.51%。

2、在1999～2003年，糧食產量總體呈現(xiàn)下降趨勢。2003年的糧食總產量僅為60.93萬噸，是20世紀90年代以來糧食產量最低的一年，相比1998年的產量，下降幅度為81.5%。糧食供給又一次偏緊。

3、在2004年以后，棗陽市糧食產量持續(xù)增高。2003年全國糧食產量的緊張狀態(tài)給我國糧食安全敲響了警鐘，政府著力增加了對農業(yè)和糧食生產的投入，出臺了一系列促進糧食生產的支農惠農政策。2004年棗陽市糧食產量達到79.97萬噸，相比2003年增加了31.25%。到2013年，該市糧食產量達到136.31萬噸，創(chuàng)歷史新高，實現(xiàn)了連續(xù)“十連增”。

總體而言，棗陽市糧食產量經歷了大幅的上漲和下降，但是總體呈上漲的趨勢。

（二）務農人數(shù)逐年增加。棗陽市的地形以山地丘陵為主，“三山一水六分田”的分布格局決定了棗陽市的農業(yè)不能使用大規(guī)模機械化作業(yè)，只能使用小規(guī)?；鳂I(yè)，因此農民成為了決定這一結構的主體，糧食的種植面積和糧食產量都取決于農業(yè)人口的數(shù)量。（圖2）從圖2中可以看出，棗陽市的鄉(xiāng)村總人數(shù)是穩(wěn)中有降，農業(yè)人口數(shù)是穩(wěn)中有升。由于國家計劃生育政策的實施和現(xiàn)代開發(fā)觀念的深入，以及農村剩余勞動力不斷向城市轉移致使棗陽市的鄉(xiāng)村人口數(shù)呈現(xiàn)小幅度下降的趨勢，從1995年的84.15萬人，減少到71.96萬人，年均下降0.78%。其中，2006年和2010年出現(xiàn)小幅度的增加，但2009年人口大幅度下降，下降幅度達到6.71%，這是相當大的一個比例，鄉(xiāng)村人口數(shù)比上一年要少5.3萬人。由于國家對農業(yè)的支持力度不斷加大，鄉(xiāng)村務農人數(shù)出現(xiàn)增加，特別是2007年棗陽市務農人數(shù)出現(xiàn)一個小高潮。這與國家取消農業(yè)稅，實行糧食直補等措施密切相關。務農人數(shù)從1995年的35.64萬人，增長到了42.85萬人，年均增長率0.93%；但2009年務農人數(shù)也出現(xiàn)了大幅度下降，下降比例高達6.41%，這主要與2008年出現(xiàn)的雨雪冰凍天氣有關，致使農作物產量下降，農民的積極性受挫，外出務工人數(shù)增加。把二者結合起來看，由最初的務農人數(shù)占鄉(xiāng)村人口數(shù)的42%提高到2014年的60%，雖然務農人數(shù)是小幅度的增加，但所占的比例卻出現(xiàn)了質的飛越?？偟膩碚f，由于國家加大了對農村的惠農力度，務農人數(shù)出現(xiàn)小幅度的回流。

（三）農民收入不斷增加，惠農政策初見成效。棗陽市政府一直把農民增產增收作為“三農“工作的重心，農業(yè)是弱勢產業(yè)，經濟效益不如其他產業(yè)，若不進行扶持必然導致農業(yè)勞動力外流。棗陽市通過最低糧食收購價、發(fā)展農業(yè)現(xiàn)代化等措施著力引領農民增收致富。近年來，棗陽市農民收入不斷提高，農民人均純收入從1995年的1，607元增加到2014年的13，100元，增長了7倍以上，19年內的年均增長率為35.76%。從圖3可以看出，從1999年之后，棗陽市農民收入整體呈上漲趨勢。農民收入的增加極大地促進了農民種糧的積極性。（圖3）

2012年棗陽市兌現(xiàn)農機購置補貼為2，425萬元，相比上一年增加了28.6%，格內農業(yè)機械增加了3，000多臺，全年農業(yè)機械耕作面積達到600多萬畝。2014年農機總動力增加到148萬千瓦。機械補貼力度極大地促進了棗陽市農民購買機械的動力，這也是棗陽市農機總動力瓦數(shù)不斷增加的重要因素?；A設施建設是農業(yè)的基礎，只有相應的配套設施完善了，才更有利于農業(yè)生產，從而提升糧食產量。

二、棗陽市糧食生產存在的問題及原因分析

（一）優(yōu)質耕地逐年遞減，自然災害頻發(fā)。2012年棗陽市被確定為國家高標準基本農田建設示范縣，建設高標準基本農田達8萬畝，通過土地整治建成集中連片、設施配套、高產穩(wěn)產、生態(tài)良好、抗災能力強，與現(xiàn)代農業(yè)生產經營方式相適應的優(yōu)質基本農田。2014年又對楊檔、劉升和王城三個鎮(zhèn)的三個高標準基本農田土地項目進行整治，共計6.5萬畝。這三個項目區(qū)通過土地整治，不僅新增耕地，且隨著配套較完善的田間道路系統(tǒng)和農田灌排體系的形成，將建立起互聯(lián)互通的道路網(wǎng)絡和灌排網(wǎng)絡，項目區(qū)內農業(yè)生產條件將得到顯著加強，耕地將成為“旱能灌、澇能排”的田塊，項目區(qū)將形成“田成方、路成網(wǎng)、林成行、溝相通、渠相連”的生產布局模式，促進農業(yè)的可持續(xù)增長和農村經濟可持續(xù)發(fā)展。

然而，棗陽市地處鄂西北，地形屬于丘陵崗地，以及亞熱帶季風氣候特征決定了棗陽市農業(yè)遭受較多的自然災害，如洪澇、干旱、鹽堿地等自然災害，棗陽市優(yōu)質耕地正在逐年遞減。1995年以來棗陽市化肥使用量明顯呈增加趨勢，從1995年5.94萬噸增加到2013年14.97萬噸，增加了一倍有余，18年內平均增長率為8%，同時棗陽市糧食播種面積增長率僅為2.66%，可以看出單位面積的化肥使用量增幅巨大。一方面單位面積化肥使用量的持續(xù)增加說明棗陽市的化肥利用率較低；另一方面化肥使用的持續(xù)增加、結構不合理會造成棗陽市土地酸化、有機質降低、耕地的質量下降，最后導致施肥的效益持續(xù)下降，肥力投入成本增加，導致增肥不增產，增產不增收的現(xiàn)象比較普遍。棗陽市的優(yōu)質土壤逐年減少，并且棗陽市常年干旱，連續(xù)多年的干旱少雨已使棗陽市糧食產量和質量大打折扣。

（二）種糧比較利益低下，惠農政策有待完善。棗陽市堅持落實惠農政策，補貼力度不斷加大。2014年，棗陽市共發(fā)放糧食直補、綜合直補、良種補貼等糧食補貼資金24，249萬元，該市財政部門通過“專戶集中、轉賬核算、統(tǒng)一發(fā)放、封閉運行”的辦法，補貼資金通過“一折通”一次性全部發(fā)放到農民手里，在一定程度上促進了農民的種糧積極性。棗陽市一直把農業(yè)增產和農民增收當作農業(yè)工作的重心，棗陽市農民的收入總體上也是呈上升趨勢，不過隨著市場經濟在棗陽市的不斷延伸和發(fā)展，農民種糧的經濟效益越來越低，導致很多農民種糧的積極性不高，更多的農民由種植糧食作物轉戰(zhàn)種植經濟作物以提高耕地的經濟效益。

該研究選擇SPSS 21.0統(tǒng)計學軟件，計數(shù)資料的表達方式為率（%），采用 χ2檢驗，P＜0.05為差異有統(tǒng)計學意義。

同時，從一定的程度上講，一方面棗陽市近年來正在加大農民補貼力度，糧食價格也略有上漲，農民的種糧收益應該比較可觀，但是在補貼和收入增加的同時，農藥化肥等農資價格也大幅提高，補貼和收入的增加被大部分抵消，農民的純收入依然難以提高；另一方面棗陽市惠農政策不完善也挫傷了部分農民的種糧積極性。此外，農民打工的收益遠遠高于種糧的收益，人們愿意放棄種糧的時間到城市打工，在一定程度上影響了棗陽的糧食生產。

圖1 1996～2004年棗陽市糧食總產量及其變化率

圖2 1995～2014年棗陽市農業(yè)人數(shù)

圖3 1996～2014年棗陽市農民平均純收入及其變化趨勢

（三）市場體制不完善。棗陽市在完善糧食市場體制工作中取得了一定的成就，逐步建立和完善了社會主義市場經濟體制下糧食價格的形成機制，建立了比較完善的糧食安全調控體系。但是由于糧食不同于一般的商品，一般商品的供求規(guī)律是：若價格上升，則需求下降；若價格下降，則需求上升。但是消費者對糧食的需求是剛性的而且比較穩(wěn)定，不管價格高或低，需求基本保持不變。但是糧食的供給受糧食的價格影響較大，由于糧食的生產和消費有一定的時間間隔，糧食的生產受上一期的糧價影響較大。若前一年糧價高，下一年農民就會提高產量，糧食的供給增多，則價格就會下降，即發(fā)生“谷賤傷農”，使農民的生產積極性下降。反之，則“米貴傷民”，加大消費者的經濟壓力。正是由于這些因素，棗陽市糧食產量波動很大。

糧食是棗陽市經濟發(fā)展的基礎，其生產和流通影響到棗陽市糧食安全和農民增收。雖然棗陽市多次對糧食市場體制進行重大改革，但是市場配置資源的方式在農村經濟特別是糧食生產、流通和價格管理、調控方式和決策機制中并沒有起到應有的作用。在改革的一些關鍵時期和領域，造成了改革不斷走回頭路、未能有效地調整農業(yè)結構、農民的種糧收益沒有得到充分的提升等問題。

糧食市場化一直是棗陽市糧食流通體制改革的重要內容和基本方向。棗陽市逐漸在糧食流通中引入市場機制，增加了糧食流通體系的活力，但整個糧食購銷制度運轉并不理想。

三、棗陽市糧食安全保障體系構建建議

結合前面的分析，要構建棗陽市糧食安全保障體系，可以從以下幾個方面著手：

（一）鞏固農業(yè)基礎地位，堅持自給自足

1、加強農業(yè)基礎設施建設。即使在科學技術水平高度發(fā)展的今天，糧食生產對抗干旱、洪澇等自然災害的能力依然很弱。以棗陽市為例，多年的干旱對糧食生產依然是嚴重的威脅。因此，必須加強蓄水工程和灌溉工程建設，充分利用現(xiàn)有地表水資源，盡快減少地下水資源的開采，保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)糧食生產可持續(xù)發(fā)展。加大生產投資力度，建立健全一批新型的抗旱和防洪工程，不斷加強鞏固棗陽市的農業(yè)設施。

（二）加快糧食流通體制改革。糧食流通是走向市場的最后一個環(huán)節(jié)，是生產者與消費者相聯(lián)系的紐帶。沒有流通環(huán)節(jié)，生產者所生產的產品便無從銷售，也就意味著沒有市場。針對目前棗陽市在糧食流通中存在信息不流暢的現(xiàn)狀，可以從以下方面加以改進：

1、健全扶持糧食加工政策及龍頭企業(yè)扶持政策。一是做強企業(yè)，堅持引進、整合、擴能相結合，做大做強一批糧食加工企業(yè)，加快產品從田間到餐桌的轉化進程。棗陽市要以省政府“一袋面”工程為契機，積極發(fā)揮財政的杠桿撬動作用，采取財政融資、財政補貼、財政貼息、以獎代補、政府采購、擔保貸款、風險補償、轉移支付等多元化、立體化支持方式，支持全市糧食企業(yè)做大做強；二是要完善市場準入制度。積極利用國內糧食購、儲、運、加、銷等領域的外商投資和并購產業(yè)政策，嚴格把握準入制度。積極培育棗陽市大型骨干糧食物流企業(yè)；三是要堅持并完善加工企業(yè)補貼政策，積極支持區(qū)域性農產品批發(fā)市場和物流中心建設，依托龍頭企業(yè)、糧油合作經濟組織、糧食行業(yè)協(xié)會和糧食經紀人，構建糧油產業(yè)化體系。

2、完善糧食物流政策。一是做大基地。引導糧食加工企業(yè)轉變經營理念，按照企業(yè)領辦、農民自愿、財政扶持、風險共擔、利益共享的原則，把田間地頭當作企業(yè)的第一車間，把小生產與大市場相聯(lián)結，把企業(yè)經營與服務農民相銜接，把誠信互惠與規(guī)范運作相融合，把產業(yè)發(fā)展與農企利益相兼顧，大力發(fā)展訂單農業(yè)，保證農民種上“放心糧”、企業(yè)獲得“優(yōu)質糧”。2013年棗陽市簽訂小麥訂單面積100多萬畝、水稻50多萬畝，基本上形成了“一個產業(yè)集群，一個龍頭企業(yè)，一批產業(yè)基地，網(wǎng)絡一批農戶”的全產業(yè)鏈生產方式；二是加大物流基礎設施建設投入。特別是加大那些關鍵領域、國家重點扶持領域項目的投入。在資金使用的過程中要避免資金浪費行為和重復建設行為。重點支持糧食倉容、植物油油罐、成品糧倉容、烘干設備、糧食現(xiàn)代物流體系和農戶科學儲糧裝置的建設。盡快縮小基礎設施缺口，為糧食流通提供堅實的物質基礎，對于那些科技能力強、輻射范圍廣的項目要采用財政直接撥款的方式進行；三是做精產品。堅持深度開發(fā)、延伸鏈條、綜合利用、提高效益，變低附加值的半成品為高利潤的終端產品。

（三）加大糧農直補力度，擴大直補范圍。財政糧食補貼和補助是給予購、儲、運、銷等各個領域直接或間接的政策性補貼及補助。面對近年來棗陽市的糧食供過于求，糧價持續(xù)走低，各種生產要素價格不斷上漲，農民收入增長困難，種糧積極性受到嚴重影響的現(xiàn)狀，使得務工人員越來越多。即使國家制定了一系列的法律法規(guī)允許土地流轉，土地閑置的局面也沒有得到根本性的轉變。

近年來，國家采取了一系列的惠農政策，但這些舉措并沒有從根本上扭轉農業(yè)基礎落后的局面。棗陽市現(xiàn)在補貼的標準為78元/畝，低于全國的平均水平，與糧食生產大縣的地位不符。因此，在全面評估對種糧農民各項財政補貼政策的基礎上，進一步完善財政補貼政策和辦法，逐年較大幅度增加對農民種糧的財政補貼規(guī)模，形成以“增加農民收入”和“增加糧食產量”為雙重目標的完備的財政政策體系。同時，完善糧食最低收購價政策，根據(jù)每年糧食成本收益調查核算的結果，科學制定糧食最低收購價，更好地發(fā)揮市場價格對糧食生產的調節(jié)作用，不斷提高種糧的比較效益。

主要參考文獻：

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