我國現(xiàn)行家庭養(yǎng)老政策的問題與重構(gòu)研究

康建英?康雯珂

摘 要：家庭結(jié)構(gòu)的變化、人口遷移的頻繁和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老帶來了巨大的挑戰(zhàn)。本文在梳理現(xiàn)行養(yǎng)老政策的基礎(chǔ)上，剖析了家庭政策的缺陷及緣由，提出了相應(yīng)的政策改進(jìn)建議。

本論文是河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《工作家庭沖突背景下家庭養(yǎng)老模式的政策支持體系重構(gòu)》（2014BSH021 ）的階段性成果。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口計(jì)劃生育政策的多年實(shí)施，我國的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大改變，人口老齡化程度不斷提高，家庭養(yǎng)老模式也正在面臨著巨大挑戰(zhàn)。為此，積極探討家庭政策的有效供給，解決家庭負(fù)擔(dān)，對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 中國家庭養(yǎng)老政策的現(xiàn)狀

家庭養(yǎng)老政策是社會(huì)政策的重要部分，體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展成果在微觀上的福利分配。根據(jù)家庭養(yǎng)老所涉及的內(nèi)容我們分別從經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生、照料與看護(hù)、精神慰藉幾個(gè)方面討論現(xiàn)行政策的執(zhí)行情況。

（一） 養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持政策鑲嵌于生育政策內(nèi)

我國沒有獨(dú)立的針對(duì)家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助政策，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼主要體現(xiàn)在獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)政策內(nèi)。我國的生育政策規(guī)定，獨(dú)生子女家庭在孩子十八歲前的期間內(nèi)，每月享受10元的獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)；獨(dú)生子女的托幼管理費(fèi)和十八周歲之前的醫(yī)藥費(fèi)可由單位依照有關(guān)規(guī)定報(bào)銷；獨(dú)生子女父母，女方年滿五十五周歲，男方年滿六十周歲后每人享受不少于1000元的一次性獎(jiǎng)勵(lì)等。2004年我國又實(shí)行了針對(duì)農(nóng)村獨(dú)子和雙女家庭進(jìn)行了扶助獎(jiǎng)勵(lì)，規(guī)定夫婦年滿60周歲后，每人年均享受不低于600元獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，直到亡故。2009年該標(biāo)準(zhǔn)提高到720元。2014年國家針對(duì)獨(dú)生子女傷殘、死亡的家庭實(shí)施特別扶助，標(biāo)準(zhǔn)分別為城鎮(zhèn)每人每月270元、340元，農(nóng)村每人每月150元、170元。

（二）家庭養(yǎng)老醫(yī)療護(hù)理政策鑲嵌于醫(yī)療保險(xiǎn)制度內(nèi)

家庭養(yǎng)老的醫(yī)療、護(hù)理和照料主要依靠現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)政策，醫(yī)療服務(wù)依托社區(qū)基本公共衛(wèi)生點(diǎn)，主要針對(duì)傳染病防治、高血壓和糖尿病等慢性病和重度精神疾病管理。而老年人的保健、護(hù)理和照料主要在家庭內(nèi)部完成，及時(shí)到醫(yī)院也是自費(fèi)項(xiàng)目，家庭難以承受。尤其是在農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施缺乏下，老年人的照料和護(hù)理幾乎無從談起，完全以家庭為中心自行解決。即使是城鎮(zhèn)中的老年人，若沒退休前沒有工作，緊靠社區(qū)的老年人保健服務(wù)難以滿足對(duì)基本的健康的防護(hù)和指導(dǎo)。所以，目前最為缺乏的就是護(hù)理與照料服務(wù)。

（三）老年人的部分照護(hù)政策鑲嵌于基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)

老年生活的便利考驗(yàn)了政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入，2002 年國家針對(duì)老年人、殘疾人交通出行加大了無障礙設(shè)施的投入，制定了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)程。2010年建設(shè)部制定了社區(qū)老年人照料中心的建設(shè)方案，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老基本設(shè)施進(jìn)行了規(guī)劃。2008年，多部委聯(lián)合制定了全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作意見，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，對(duì)非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)免征自用房產(chǎn)、土地的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。國務(wù)院于2010年號(hào)召大力發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)，加大對(duì)該服務(wù)業(yè)的財(cái)稅扶持力度，鼓勵(lì)多種方式的便民服務(wù)。稅收政策的支持范圍從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)延伸到家庭服務(wù)業(yè)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的社會(huì)化發(fā)展提供了有力支持。

（四）精神慰藉鑲嵌在戶籍遷移制度內(nèi)

兒女同居四世同堂是傳統(tǒng)家庭倫理觀念，也是解決老人孤獨(dú)無助的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。而人口結(jié)構(gòu)變遷和遷移的頻繁使得老人獨(dú)居現(xiàn)象增多。國家在戶籍辦理中照顧了親子代關(guān)系，為老人兒孫繞膝的愿望提供了方便。我國刑法260條規(guī)定了虐待罪的定義，即對(duì)家庭成員不能有精神上的虐待。除此之外，沒有專門的法律和政策作為精神慰藉的詳細(xì)支撐。

2 中國現(xiàn)行家庭養(yǎng)老支持政策的缺陷

（一）家庭支持政策的碎片化，影響了政策間的協(xié)調(diào)

與發(fā)達(dá)國家的家庭政策相比，我國的家庭支持政策出自各個(gè)行政部門，標(biāo)準(zhǔn)與覆蓋范圍差異很大，銜接不夠順暢，導(dǎo)致了操作性較差、保障力度受限，政策的吸引力和效果不理想。目前除了生育獎(jiǎng)勵(lì)政策對(duì)低保、農(nóng)村等特殊家庭的支持相對(duì)系統(tǒng)和持續(xù)外，其他政策的作用幾乎很小，尤其是在照料和慰藉方面基本是空白。隨著生育政策的放開，我國的家庭支持政策都將面臨更大的挑戰(zhàn)。

（二）政策支持的受惠面狹窄，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果差強(qiáng)人意

現(xiàn)行家庭支持政策雖然從多種角度對(duì)家庭的發(fā)展給予了一定的幫助，但這種以生育政策獎(jiǎng)勵(lì)為主的零散體系未能從根本上解決家庭發(fā)展問題，受惠群體極為有限。家庭發(fā)展指標(biāo)很多體現(xiàn)在軟指標(biāo)的能力上，而非簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)幫助。養(yǎng)老過程中急需的生活照料、精神慰藉等內(nèi)容都是臨時(shí)性的，缺乏持續(xù)性和可操作性，遠(yuǎn)落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，執(zhí)行效果不理想。

（三）家庭養(yǎng)老配套支持措施缺乏，致使養(yǎng)老矛盾凸顯

現(xiàn)行政策的碎片化導(dǎo)致了政策的制約，住房政策、最低收入保障政策等的制定與執(zhí)行以家庭為單位申報(bào)，以戶籍為依托，在人口遷移頻繁、老人獨(dú)居增多的情況下，嚴(yán)重忽略了老年人的真正需求，與養(yǎng)老制度的銜接極為不順。另外，教育制度、生育制度、扶貧制度、就業(yè)制度、戶籍制度等等都沒有很好地銜接起來，不利于家庭的整體發(fā)展和家庭養(yǎng)老的傳承，老年人的基本權(quán)益得不到根本的保障。

3 家庭養(yǎng)老政策支持的完善路徑

（一）綜合考慮家庭養(yǎng)老需要，統(tǒng)一福利政策體系

家養(yǎng)養(yǎng)老任務(wù)繁重的根本原因是人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和政策的缺失導(dǎo)致，而要想解決好家庭發(fā)展問題，必須解決當(dāng)今政出多門的碎片化模式，提高政策的銜接度和受惠面過窄等問題。國務(wù)院可以成立正門的政策研究與制訂單位，實(shí)行至上而下的政策執(zhí)行、評(píng)估與修正渠道，有效地避免政策的歸口管理、分散管理。在經(jīng)費(fèi)的使用上，收回原有各部門專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由國務(wù)院委托財(cái)政部門統(tǒng)一發(fā)放，各級(jí)政府配合執(zhí)行，?？顚Ｓ?。在家庭受惠評(píng)估條件的制定上，可以委托各專項(xiàng)部門詳細(xì)規(guī)劃，并由國務(wù)院進(jìn)行相互的統(tǒng)一，增加政策間的融合性、可操作性和高效性。在政策的監(jiān)督上，成立獨(dú)立的監(jiān)管部門，針對(duì)家庭發(fā)展政策的實(shí)施實(shí)行監(jiān)管，并將執(zhí)行情況作為政府績效考核的主要目標(biāo)，對(duì)違規(guī)操作、執(zhí)行不力行為加大懲處力度。

（二）建立動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)減輕家庭養(yǎng)老的資源負(fù)擔(dān)

經(jīng)濟(jì)資源短缺是養(yǎng)老問題上最大的障礙，而核心化家庭的普遍出現(xiàn)和生活成本的增加，代際財(cái)富逆向流動(dòng)減少，都在不同程度上限制了家庭養(yǎng)老的能力。在家庭為國家付出巨大貢獻(xiàn)后，應(yīng)該有權(quán)利享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。為此，應(yīng)該建立動(dòng)態(tài)的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)要配合退休養(yǎng)老金、失業(yè)金、低保補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育獎(jiǎng)勵(lì)等政策聯(lián)合實(shí)施，綜合評(píng)價(jià)老年人的收入與財(cái)產(chǎn)情況，根據(jù)家庭收入的能力實(shí)施補(bǔ)助。政策還要與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入水平、物價(jià)水平等環(huán)境相適應(yīng)，建立動(dòng)態(tài)的增長機(jī)制。

（三）依托市場(chǎng)建立多元化的養(yǎng)老服務(wù)，將家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合

人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致4-2-1家庭不斷增多，工作家庭的沖突也不斷涌現(xiàn)，單純依賴家庭養(yǎng)老已經(jīng)嚴(yán)重的制約了勞動(dòng)力的市場(chǎng)供給。為此家庭養(yǎng)老模式必須向市場(chǎng)化、社會(huì)化養(yǎng)老模式發(fā)展。政府應(yīng)該通過財(cái)政與稅收政策加強(qiáng)對(duì)從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)企業(yè)的引導(dǎo)，降低稅費(fèi)和企業(yè)成本，鼓勵(lì)民間資本、社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。同時(shí)政府還應(yīng)加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的培訓(xùn)，建設(shè)成專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，提高就業(yè)的同時(shí)也解決了家庭養(yǎng)老難題。

4.加大醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施投入，不斷創(chuàng)新醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)品

作為公共產(chǎn)品的供給者，政府有義務(wù)實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)的均等化，提高醫(yī)療服務(wù)水平。在資金方面，利益稅收和政策的優(yōu)惠，鼓勵(lì)民進(jìn)資本進(jìn)入公共服務(wù)，政府做好引導(dǎo)和監(jiān)督。在微觀的醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目上，積極探索和創(chuàng)新醫(yī)療與護(hù)理、照料與養(yǎng)老的有效融合方式，建立起以醫(yī)院為核心、以社區(qū)為單位、以家庭為基礎(chǔ)的立體化養(yǎng)老護(hù)理模式，通過創(chuàng)新的服務(wù)模式來提高家庭照料和精神慰藉的個(gè)體化行為效率，將家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老有機(jī)的結(jié)合起來，探索出一條是我國國情的養(yǎng)老服務(wù)模式。

（五）建立照料老人的休假與探望制度，緩解家庭工作矛盾

家庭養(yǎng)老的關(guān)鍵是家庭成員有精力、財(cái)力為老人提供服務(wù)，而工作和生活的壓力使得子女無暇在床前行孝，這種現(xiàn)實(shí)問題在核心家庭、勞動(dòng)力外遷的留守家庭尤為突出。因此，國家可以根據(jù)不同的工作種類、居住狀況等特征實(shí)行老人照料休假制度，但請(qǐng)假制度一定要嚴(yán)格，家中老人卻是需要照料者才能享受到這種待遇，避免假借照料老人消極怠工。執(zhí)行休假制度而給企業(yè)和個(gè)人帶來的損失，國家可以給予部分補(bǔ)償和優(yōu)惠，將休假制度切實(shí)落實(shí)到真正需要的家庭。

總之，家庭養(yǎng)老雖是目前的主要養(yǎng)老方式，但政府和社會(huì)各界對(duì)家庭養(yǎng)老的支持力度仍有待提高，積極探索、完善發(fā)展型家庭養(yǎng)老支持政策是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的重要課題。

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