近10年我國網(wǎng)曝違規(guī)公文亂象研究

徐玲++王萍

摘 要：針對2005年至2015年網(wǎng)絡(luò)上曝光的36個典型違規(guī)公文，從違規(guī)公文的制發(fā)機構(gòu)、發(fā)生地區(qū)、類型及處理結(jié)果等方面進行分析。簡要分析我國近10年來公文亂象的原因，并試提出對策。

關(guān)鍵詞：公文；違規(guī)；亂象；研究

1 引言

公文，是被民眾尊稱為紅頭文件，是行政機關(guān)上聯(lián)下達、進行公務(wù)活動的重要工具，是具有極強“法定效力”和“規(guī)范體式”的公務(wù)文書。原本該嚴肅權(quán)威的政府公文，近年來卻屢次被曝出違規(guī)，造成不良社會影響，引起百姓強烈熱議，極大損害了政府的公信力和形象。

2 36個典型違規(guī)公文的分析

網(wǎng)絡(luò)曝光的違規(guī)公文，在公眾中的影響較大，對公文亂象研究的指導(dǎo)性較強。筆者以“違法、違規(guī)、公文、紅頭文件”為關(guān)鍵詞交替變化進行檢索，選擇人民網(wǎng)等主流新聞網(wǎng)報道的，并在社會上引起了熱議和記者調(diào)查的問題公文事件，整理出了近10年的問題公文事件，受篇幅限制，大致整理如下：

2015年：陜西彬縣發(fā)文為失火超市募捐、四川一公安隊長發(fā)公文受賄1500萬等四事件。2014年：湖南雙峰縣發(fā)文為嫌犯取保候?qū)?、杭州半夜發(fā)布限牌令等五事件。2013年：湖北公安縣發(fā)文攤派賣煙任務(wù)、陜西眉縣發(fā)文促銷水泥等五事件。2012年：鄭州發(fā)文攤派精神病指標等三事件。2011年：鄧州計生委下文逼村民超生等二事件。2010年：南京一居委會規(guī)定蓋章辦證先買福彩、肇慶公文指關(guān)公像“姿態(tài)高傲”擬拆等六事件。2009年：湖北公安縣發(fā)文攤派抽煙任務(wù)、安徽靈璧發(fā)文指定喪葬靈車等七事件。2008年：陜西省、西安市文件打架致高考移民第一案。2007年：福建平和縣發(fā)文未取得初中畢業(yè)證者不能辦結(jié)婚證。2006年：漢川市發(fā)文為某酒促銷等二事件。

2.1 制發(fā)機構(gòu)分析。上述36個問題公文的制發(fā)機構(gòu)中，省級政府機構(gòu)有4個，市級17個，縣級12個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級3個。問題公文的制發(fā)單位以市、縣級政府為主，占比高達80%。出現(xiàn)此現(xiàn)象和我國政府的職能管理范圍和對象有很大的關(guān)聯(lián)。省級政府主要是宏觀管理，多制定政策，較少直接管理具體事務(wù)。制定的政策也多是宏觀性的，公文出現(xiàn)各種出格要求、創(chuàng)收牟利類錯誤比較少，加之公文工作，省級政府通常要嚴格于市縣級，因此出現(xiàn)其他錯誤的次數(shù)偏少。

2.2 發(fā)生地區(qū)分析。各省近10年來網(wǎng)曝違規(guī)公文數(shù)量差異較大，河南省最多8件，其次是湖南省5件，兩省占比高達36%。數(shù)據(jù)表明各省近10年網(wǎng)曝違規(guī)公文數(shù)量與地域經(jīng)濟總量無關(guān)，但是筆者分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，近10年來網(wǎng)曝違規(guī)公文數(shù)量最多的河南、湖南兩省雖不是經(jīng)濟總量最大的省，卻是近年來經(jīng)濟發(fā)展速度極快的省份，“河南速度”、“湖南速度”近年來屢見報端?？梢酝茢喑鼍W(wǎng)曝違規(guī)公文數(shù)量與經(jīng)濟增長速度呈正相關(guān)。主要原因是，各省在追求經(jīng)濟高速增長的過程中，政府職能錯位、越位，將經(jīng)濟指標與政府目標相掛鉤，導(dǎo)致下發(fā)大量政府公文攤派各種指標和為企業(yè)促銷。

2.3 類型分析。違規(guī)公文以促銷創(chuàng)收牟利類和出格要求類為主，促銷創(chuàng)收牟利類違規(guī)公文數(shù)量最多有14件，占比高達39%，出格要求類緊次之13件，低級錯誤類6件，內(nèi)容掐架類3件。促銷牟利類違規(guī)公文多發(fā)生于政府對經(jīng)濟干預(yù)過多，以追求經(jīng)濟和財稅收入的高速增長為目標，直接插手企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，以公文的方式，將促銷任務(wù)與公職、獎懲掛鉤。將公文作為地方政府謀利私器，借公文斂財，實質(zhì)是濫用權(quán)力。出格要求類違規(guī)公文一般都是限制文、要求文。通常發(fā)出于改善市容市貌、迎檢、分解上級社會管理指標等工作推進時。

2.4 處理結(jié)果分析。12件違規(guī)公文被停止、撤銷、整改。3件被認定違法、賠償。制發(fā)機關(guān)承認違規(guī)，但是處理結(jié)果至今不明的有8件。制法機關(guān)解釋理由牽強，不能讓公眾信服的有8件。在民眾的熱議中依然執(zhí)行的有5件。以上違規(guī)公文，經(jīng)群眾舉報、媒體曝光后，33%的違規(guī)文件得到了糾正和彌補。但是處理結(jié)果至今不明、解釋不能讓公眾信服的違規(guī)公文共有16件，占比44%。在違規(guī)公文被爆出后，相關(guān)單位大多不愿正視錯誤，更難承擔責任。當被媒體介入采訪時，給出相互推諉的解釋，引來民眾不滿。在這36個違規(guī)公文中，僅有3個文件被訴之于法律，其中2個被法院認為違法，但是歷經(jīng)數(shù)年才得以完成。違規(guī)公文侵犯了公民權(quán)益的，很難被認定違法，需要耗時數(shù)年才能被認定違法，公民最終獲得賠償更是艱難，公民維權(quán)成本高、耗時長。

3 我國近10年來公文亂象的原因

3.1 部分發(fā)文政府部門權(quán)責不清，職能錯位。政府與市場、社會的界限不清，公權(quán)力越界侵權(quán)，干擾市場和社會的規(guī)律，甚至侵犯私權(quán)利。因此政府發(fā)文件搞促銷、出格要求層出不窮。公文成為行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化和部門利益制度化的工具。一些地方基層政府，用公權(quán)力隨意干預(yù)市場，用行政權(quán)力包辦市場行為，或者長期以來對該下放的權(quán)力緊抱不放，都與沒有真正將公權(quán)力邊界厘清有關(guān)。[1]公權(quán)部門的“越位錯位”問題，文件制定、發(fā)布主題超越自身權(quán)限管了不該管的事，使公共權(quán)力的行使偏離了公共價值目標。

3.2 內(nèi)外部監(jiān)管工作的虛置和責任追究不力。 2015年我國新行政訴訟法實施前，公文作為抽象行政行為具有不可訴性，在事實上阻斷了公眾制度化監(jiān)督政府公文的途徑。長期以來，我國政府公文的監(jiān)督工作取得的實質(zhì)性成果十分有限。筆者梳理發(fā)現(xiàn)，對犯低級錯誤的違規(guī)公文的處理結(jié)果，一般是直接通報、批評公文制發(fā)者。但對于創(chuàng)收牟利類、出格要求類違規(guī)文件的處置，極少對文件的決策者開啟問責程序，至今仍鮮見報道。創(chuàng)收牟利類公文大多是地方政府的地方保護主義，是政府的利益，是個別部門“集體決策”的結(jié)果，最終“法不責眾”。

3.3 由公文的特性決定。我國文件治國由來已久，依靠文件理政，在當前具有一定的普遍性。在立法法修改前，我國大部分地方的立法權(quán)十分有限，一些具體事務(wù)不得不依賴于政府文件。加之地方政府制定法規(guī)、規(guī)章，立法程序繁瑣，需要向上級備案登記，耗時耗力。而制定公文，程序簡單且自由裁量彈性空間較大。公文有很大的灰色空間，特別是在基層，有些地方下發(fā)的公文中存在違法設(shè)定行政許可、處罰和收費等問題。加之基層公文的審批、監(jiān)管較松，因此高達80%的違規(guī)公文出自地方政府。

4 遏制我國公文亂象措施

4.1 厘清政府部門的權(quán)責，建立權(quán)力清單和責任清單制度，規(guī)范權(quán)力運行。只有通過法治方式厘清市場、社會與政府的邊界，才能在法治軌道上行使經(jīng)濟管理、社會治理的公權(quán)力。建立法無授權(quán)不可為的“權(quán)力清單”和法有規(guī)定必須為的“責任清單”，進一步明確地方各級政府工作部門職責權(quán)限。公文是政府實施行政工作的重要工具，它的制定應(yīng)該嚴格遵循依法行政的要求和原則。[2]讓政府不敢再將公文作為“濫用職權(quán)、牟取不正當利益”的工具。公文亂象的本質(zhì)是行政權(quán)力無序擴張的“病況發(fā)作”，只有將權(quán)利規(guī)制好，公文才能回歸它的本質(zhì)。

4.2 建立健全公文監(jiān)督、追責機制。

4.2.1 將公文內(nèi)外監(jiān)督工作落到實處，加大責任追究力度。我國現(xiàn)行的行政管理實行行政首長負責制，對違法違規(guī)公文的處置，也應(yīng)實行行政首長負責制。強化公文制發(fā)主體的責任意識，讓處罰不僅停留在簡單的通報、批評教育層面，將處罰與職務(wù)的升降、與工資獎金以及辭退相掛鉤。若因公文違法致使公眾的權(quán)利受到損失或是引起社會問題，要承擔相應(yīng)的行政處罰與賠償責任。

4.2.2 充分發(fā)揮公眾和媒體的監(jiān)督作用?！熬W(wǎng)絡(luò)曝光”和“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督”已經(jīng)成為普通人民群眾針對黨委和政府機關(guān)改進社會管理與公共服務(wù)作風與質(zhì)量的高壓閥和約束工具，成為整治官場作風腐敗的有力推手。[3]對涉及面廣、與百姓利益密切相關(guān)的政府公文，在出臺前進行公開征求群眾意見和組織專家聽證，確保公文的民主性、科學(xué)性、合法性，讓公眾對公文的監(jiān)督真正落到實處。每件違法違規(guī)公文的處置過程及處罰賠償結(jié)果都應(yīng)及時公示，接受公眾和媒體的監(jiān)督。減少出現(xiàn)上文統(tǒng)計數(shù)據(jù)中近一半的違規(guī)公文處理結(jié)果不了了之的現(xiàn)象。

4.2.3 將備案審查制度落到實處，擴大備案審查的范圍，加大審查力度。2015年3月李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上，提出要嚴防公文越權(quán)代法，逐步減少行政規(guī)范性文件，嚴格控制在立法中新設(shè)行政許可，嚴防部門利益法制化。黨的十八屆四中全會已作出了頂層設(shè)計，要加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，但是怎么審查這些落實的措施還沒有具體講。各地在備案審查的時候必須將密切關(guān)系百姓生活、社會管理重點領(lǐng)域的文件報送備案審查，是減少出格要求違規(guī)公文的有效手段。審查是一項具有實質(zhì)內(nèi)容的工作，必須堅持嚴審嚴查，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，把監(jiān)督落到實處。

5 后記

全國人大法制委員會副主任鄭淑娜在回答記者關(guān)于“限行限購”的政府文件是否違法的提問時稱，現(xiàn)在媒體提到的政府文件，不是地方政府規(guī)章，不屬于《立法法》的調(diào)整范圍。但是實際情況中，這些不屬于《立法法》調(diào)整范圍的政府文件才是違法違規(guī)文件的高發(fā)區(qū)，勒住政府文件這匹“任性”的馬，未來還有一段較長的路要走。

參考文獻：

[1]畢曉哲.紅頭文件亂象背后是權(quán)力“糊涂賬”[N].人民公安報，2014（11）.

[2]劉愛生.紅頭文件亂象探析[J].秘書之友，2009（12）.

[3]馬慶鈺.網(wǎng)絡(luò)“高壓閥”的政治價值[J].人民論壇2010（13）.

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院檔案學(xué)系 來稿日期：2016-08-04）