論農(nóng)民工市民化過(guò)程中的戶籍制度障礙

摘要：城市農(nóng)民工是推動(dòng)城市發(fā)展的一股重要力量，城市農(nóng)民工市民化是城市化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但是由于社會(huì)資本的缺失，數(shù)以?xún)|計(jì)的城市農(nóng)民工無(wú)法實(shí)現(xiàn)身份的徹底改變，無(wú)法完成與城市的真正融合。他們的生活質(zhì)量低下，自身權(quán)益受到這樣或那樣的侵害，已經(jīng)成為社會(huì)的弱勢(shì)群體。目前，這一問(wèn)題已經(jīng)成為影響社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題，日益引起國(guó)家和社會(huì)的廣泛關(guān)注。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；農(nóng)民工市民化；戶籍制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F249文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-864X（2016）09-0079-02

一、農(nóng)民工市民化的意義

所謂農(nóng)民工市民化是指離開(kāi)原居住地半年以上并在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民逐步向城市居民轉(zhuǎn)化的過(guò)程，是農(nóng)民身份向城市居民身份的徹底轉(zhuǎn)化。它具有以下幾個(gè)方面的涵義：第一是戶口性質(zhì)的變動(dòng)，即由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨?；第二是地域的轉(zhuǎn)換，即由居住在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼≡诔鞘猩鐓^(qū)；第三是產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換，即由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖路寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)；第四是文化的轉(zhuǎn)變，即農(nóng)民生活觀念、思維方式、行為習(xí)慣和社會(huì)組織形態(tài)等方面的變化。其中，農(nóng)民工生活觀念、思維方式、行為習(xí)慣和社會(huì)組織形態(tài)的變化是農(nóng)民工市民化的核心內(nèi)容和最高評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于一個(gè)二元社會(huì)來(lái)講，農(nóng)民工市民化有特別重要的意義。一方面，農(nóng)民工市民化是健康城市化的內(nèi)在要求。眾所周知，城市化是個(gè)涉及人口地域轉(zhuǎn)換、職業(yè)轉(zhuǎn)換和生活方式轉(zhuǎn)換的復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程。世界城市化的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，地域轉(zhuǎn)換、職業(yè)轉(zhuǎn)換只是城市化的外在表現(xiàn)，并不是城市化的全部?jī)?nèi)容和唯一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)，由農(nóng)民進(jìn)城而產(chǎn)生的城市人口比重的提高并不一定等于健康城市化的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槌鞘猩钯|(zhì)量的提高是健康城市化不可缺少的內(nèi)容，而農(nóng)民工市民化的程度正是城市生活質(zhì)量提升的反映。另一方面，農(nóng)民工市民化是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。美國(guó)社會(huì)學(xué)家、沖突理論的著名代表米爾斯認(rèn)為，社會(huì)成員因?yàn)檎加械南∮匈Y源不同而劃分為強(qiáng)者和弱者，弱者總有反對(duì)、憤慨的情緒，強(qiáng)者與弱者之間的緊張狀態(tài)孕育著社會(huì)沖突的火種。中國(guó)城市化正處于加速發(fā)展時(shí)期，每年由農(nóng)村流入城市的農(nóng)民以千萬(wàn)計(jì)，可以想象，如果大量農(nóng)民工不能真正融入城市生活或者各種生活待遇比城市居民相差甚遠(yuǎn)，一直扮演城市邊緣人的角色，那么，他們與城市的隔閡就無(wú)法徹底消除，農(nóng)民工對(duì)城市社區(qū)的認(rèn)同感和歸宿感就必然很差，當(dāng)然由此而產(chǎn)生的敵對(duì)情緒和沖突也就會(huì)不斷增加，進(jìn)而危及社會(huì)安定，破壞社會(huì)和諧。因此可以認(rèn)為，農(nóng)民工市民化是城市化不可缺少的內(nèi)容，它不僅體現(xiàn)著社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)，而且必將對(duì)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。具體地講，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的過(guò)程是傳統(tǒng)農(nóng)民走向現(xiàn)代文明的過(guò)程，是推進(jìn)社會(huì)歷史進(jìn)步的過(guò)程，也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化目標(biāo)的過(guò)程。

二、農(nóng)民工市民化的戶籍制度障礙

農(nóng)民工市民化遇到的困境有其制度性的障礙，包括戶籍制度、土地制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度和教育制度的障礙，其中戶籍制度障礙是最為突出和亟待解決的問(wèn)題。

戶籍，古稱(chēng)“ 版籍”，乃“ 登錄人口之冊(cè)”，現(xiàn)在一般指戶口登記機(jī)關(guān)以戶為單位登記戶口所用的簿冊(cè)戶籍制度，則是指依法搜集、登記、確認(rèn)本國(guó)住戶居民的出生、死亡、身分、住址、遷移情況等基本人口信息，并對(duì)人口和住戶實(shí)施管理的一系列法律、法規(guī)、政策，是重要的國(guó)家行政法律制度。無(wú)淪古今中外，戶籍制度在國(guó)家治理中都發(fā)揮著不可替代的作用。1949年到1956年期間，是新中國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的初步形成階段，這一時(shí)期的戶籍管制與鞏固新生人民政權(quán)相一致，其主要功能是治安管理和人口統(tǒng)計(jì)。1957年到1958年期間，是新中國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的正式確立時(shí)期，這一時(shí)期戶籍管制的功能從以治安管理、人口統(tǒng)計(jì)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)控制為主，新中國(guó)最終將限制人口自由遷移功能納人戶籍管理的現(xiàn)行戶籍制度最終確立。1958年是新中國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的強(qiáng)化時(shí)期。1958年春夏之交開(kāi)展的以超高速實(shí)現(xiàn)國(guó)家業(yè)化為目的的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，作為粗放型生產(chǎn)增長(zhǎng)方式，迫切需要從農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線上抽調(diào)大批勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工?！按筌S進(jìn)” 以后，由于天災(zāi)人禍，饑荒隨之而來(lái)。為嚴(yán)格控制農(nóng)村人口外流，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，各企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)使用的農(nóng)民要進(jìn)行清理，對(duì)流人城市尚未找到工作的農(nóng)民盡速遣返原籍?！拔幕蟾锩遍_(kāi)始以后，更是把大批的干部、城鎮(zhèn)青年送到農(nóng)村。1968年下半年開(kāi)始，“知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)”開(kāi)始，1000多萬(wàn)中學(xué)和大專(zhuān)院校學(xué)生被動(dòng)員到農(nóng)村扎根勞動(dòng)。這一時(shí)期是現(xiàn)行戶籍制度強(qiáng)化、固化時(shí)期，戶籍管理呈現(xiàn)出濃重的社會(huì)控制色彩，戶口遷移被嚴(yán)格限制，執(zhí)行力度空前加大，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分更為明確，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)更為明顯。戶籍制度衍生了一系列與公民相關(guān)的福利制度，如公民的醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等制度，由于二元戶籍制度的限制，城鄉(xiāng)居民享受著不平等的國(guó)民待遇，在社會(huì)基本公共服務(wù)和福利上存在差異，這是影響農(nóng)民工市民化的根本原因。

戶籍制度限制了農(nóng)民工的農(nóng)民工政治參與權(quán)利。由于戶籍的限制，農(nóng)民工政治參與行為普遍缺失，不能有效參與相關(guān)政治活動(dòng)。，我國(guó)農(nóng)民工戶籍在農(nóng)村，工作在城市，當(dāng)選舉時(shí)候，他們只能回到農(nóng)村參與選舉活動(dòng)，但農(nóng)民工在城市務(wù)工，離家鄉(xiāng)較遠(yuǎn)，回家參加選舉成本過(guò)高，在面臨選舉時(shí)他們一般不會(huì)回去，農(nóng)民工生活在城市，雖然對(duì)社區(qū)和工作單位的選舉有極大熱情，但由于戶籍身份的限制，他們被排除在選舉之外，處于城市政治參與邊緣化狀態(tài)。他們的實(shí)際政治參與行為與政治參與心態(tài)間存在著脫節(jié)，不符合民主政治的發(fā)展要求。

戶籍制度增加了農(nóng)民工的市民化成本。由于戶籍的限制和慣性作用，城市勞動(dòng)力市場(chǎng)被分為正式勞動(dòng)力市場(chǎng)和非正式勞動(dòng)力市場(chǎng)，正式勞動(dòng)力一般面向城市居民和有較高文化素質(zhì)的群體，這種市場(chǎng)職業(yè)較好，收入較高，有一定社會(huì)地位，而非正式勞動(dòng)力市場(chǎng)一般都是臟、累、差的工作，是前者不愿從事的工作，而農(nóng)民工是其主體力量這種戶籍的限制使農(nóng)民工從事一些低級(jí)別的工作，收入隨之下降，城市居民與農(nóng)民工的工資待遇相差較大，貧富差距隨之拉開(kāi)，農(nóng)民工很多是屬于非正規(guī)就業(yè)，被公務(wù)員行業(yè)和國(guó)有企業(yè)排斥，沒(méi)有正規(guī)的單位，也被所工作和生活的城市排斥，淪為城市的邊緣人，在沉重的城市生活壓力下，農(nóng)民工的購(gòu)房夢(mèng)遙遙無(wú)期，成為市民的難度增大。

戶籍制度使農(nóng)民工遭受了長(zhǎng)時(shí)期的社會(huì)歧視，成為農(nóng)民市民化的觀念障礙。由于傳統(tǒng)思想的慣性和新中國(guó)成立以來(lái)形成的二元分割的戶籍制度，現(xiàn)在的農(nóng)民工不僅遭受制度的歧視，還遭受社會(huì)歧視，他們往往被視為二等公民。政府往往根據(jù)不同類(lèi)型、不同籍地的戶口向集團(tuán)和個(gè)人分配不同的資源和權(quán)利。[1]農(nóng)民由于戶籍原因一般處于資源分配的弱勢(shì)狀態(tài)，而城市居民由于占有資源的優(yōu)越性，他們相應(yīng)地在文化思想上歧視農(nóng)民群體，認(rèn)為城里人優(yōu)于和高于鄉(xiāng)下人，不承認(rèn)“人人生而平等的”的人權(quán)思想。

三、戶籍制度的改革方向

我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程決定戶籍制度改革是一個(gè)自上而下的強(qiáng)制性的制度變遷過(guò)程，要推進(jìn)變革，首先要從思想觀念上樹(shù)立權(quán)利意識(shí)，使遷徙自由權(quán)深入人心，維護(hù)每個(gè)農(nóng)民工的公民權(quán)，

在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的大環(huán)境下，從法律上嚴(yán)格規(guī)定和執(zhí)行公民的自由權(quán)，只有從制度上明晰戶籍制度改革的方向，才能進(jìn)行下一步的具體操作，破除戶籍制度及其衍生制度對(duì)農(nóng)民工的制約，促進(jìn)農(nóng)民工順利市民化。

以遷徙自由的思想指導(dǎo)戶籍制度的改革。在新的時(shí)期，農(nóng)民工的遷徙行為已不是為了生存的遷徙[2]，他們呆在農(nóng)村也能解決溫飽，其遷徙更多是一種為了追求自我完善和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)行為和政治行為，他們需要的是身份制度的根本轉(zhuǎn)變，是高層次的對(duì)人的權(quán)利和價(jià)值的肯定。僅僅著眼于戶籍的改革并不能吸引農(nóng)民工，如黃仁宗所說(shuō)，改革戶籍制度的價(jià)值取向不應(yīng)是城鎮(zhèn)化，而應(yīng)該重新界定為遷徙自由，這才是戶籍制度改革的當(dāng)務(wù)之急。[3]改革首先必須是指導(dǎo)思想和觀念的變革，與戶籍制度緊密相聯(lián)的是遷徙自由觀，以遷徙自由權(quán)為基點(diǎn)改革戶籍制度才能得到整個(gè)社會(huì)的認(rèn)同，要使農(nóng)民工成為市民，從戶籍制度的角度考慮，必須重視公民權(quán)，還給農(nóng)民工自由遷徙權(quán)。

戶籍改革需要以城鄉(xiāng)一體化為原則，走強(qiáng)制性制度變遷之路，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平公正的基本公共服務(wù)供給制度，實(shí)現(xiàn)戶籍衍生制度的國(guó)民均等化，讓廣大農(nóng)民共同分享現(xiàn)代化成果。首先要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、均衡配置公共資源，形成以工促農(nóng)、工農(nóng)互惠、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系。其次，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。城鄉(xiāng)一體化不僅不取消城鎮(zhèn)居民現(xiàn)有的社會(huì)福利，它在保證城鎮(zhèn)居民原有社會(huì)福利的同時(shí)，要求農(nóng)民工享有同樣的社會(huì)福利。在戶籍與公民福利“脫鉤”的前提下，以公平公正為基點(diǎn)，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。最后要優(yōu)化城鎮(zhèn)布局體系，逐步形成以大城市為核心、中等城市為骨干、小城鎮(zhèn)為依托的城鎮(zhèn)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)和遷移，減輕大城市的人口壓力推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，主要放開(kāi)大城市周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶限制，為取消戶籍制度限制人口流動(dòng)創(chuàng)造條件。

法制化是戶籍制度改革的關(guān)鍵。要通過(guò)法律程序確認(rèn)公民的遷徙自由權(quán)，以此為前奏，再建立配套的法律法規(guī)。首先，遷徙自由權(quán)入憲。通過(guò)憲法這一根本法的保證，才能推動(dòng)相關(guān)法律制度的修改和認(rèn)定，使我國(guó)公民真正享有遷徙自由，使農(nóng)民工能順利擺脫戶籍和附加其上各種條件的限制，順利市民化。總結(jié)國(guó)際公約對(duì)遷徙自由的規(guī)定，我國(guó)可采用憲法修正案的方式，從以下三方面規(guī)定遷徙自由：一般性規(guī)定、限制性規(guī)定、保護(hù)性規(guī)定[4]。對(duì)遷徙自由做出一般性規(guī)定，制定遷徙自由法，健全違憲審查制度。

參考文獻(xiàn)：

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[2]張永和.權(quán)利的由來(lái)[M].中國(guó)檢查出版社，2001：86.

[3]黃仁宗.城鎮(zhèn)化抑或遷徙自由——反思我國(guó)戶籍制度改革的價(jià)值取向[J].求實(shí)，2002（5）：15.

[4]曾祥華.對(duì)遷徙自由的憲法學(xué)思考[J].政法論壇，2003（6）：45.

作者簡(jiǎn)介：張萌（1991-），女，漢族，山西呂梁人，碩士研究生，陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，，研究方向：思想政治教育發(fā)展與創(chuàng)新。