社會組織承接政府服務(wù)外包的風(fēng)險防范研究——基于成都市的實踐

劉濱,何衛(wèi)平

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637009)

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社會組織承接政府服務(wù)外包的風(fēng)險防范研究
——基于成都市的實踐

劉濱,何衛(wèi)平

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637009)

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府購買公共服務(wù)開始成為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會治理水平的重要途徑。但現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會，如何規(guī)避不同主體關(guān)系鏈之間的風(fēng)險是在推廣該模式時需要考慮的問題。通過解剖成都市政府公共服務(wù)外包的具體過程，識別出不同主體在公共服務(wù)外包過程中存在的風(fēng)險因素，試圖從政府向社會組織購買服務(wù)涉及的行動者入手，構(gòu)建社會組織承接政府公共服務(wù)外包的風(fēng)險防范措施。

政府購買；公共服務(wù)；社會組織；風(fēng)險識別

社會組織承接政府公共服務(wù)外包就是政府依托社會組織承接政府出資的公共服務(wù)，這是世界各國普遍實行的做法[1]。從西方國家的逆向民營化問題可以看出，政府在購買公共服務(wù)的過程中暴露出很多風(fēng)險因素，對風(fēng)險因素管控[2]、逆向模式選擇[3]、均等化以及權(quán)力尋租[4]17等問題的研究已經(jīng)成為各級政府和專家學(xué)者研究的熱點。筆者試圖從政府向社會組織外包公共服務(wù)過程中涉及的行動者入手，構(gòu)建政府向社會組織外包公共服務(wù)的主體關(guān)系鏈的風(fēng)險分析框架。這一關(guān)系鏈中的行動主體有三：一是政府(通過政府官員)——公共服務(wù)的需求方；二是營利性或非營利性的社會組織和企業(yè)等——公共服務(wù)的供給方；三是公眾——公共服務(wù)的受益者?？梢酝ㄟ^圖1將政府、社會組織或企業(yè)、公眾三個主體之間的關(guān)系串聯(lián)起來，分析三者之間的相互關(guān)聯(lián)以及相互之間存在的風(fēng)險。

一、成都市社會組織承接政府公共服務(wù)外包的基本概況

近幾年，成都市堅持以培育為先導(dǎo)，以促進(jìn)社會組織發(fā)展為前提，著力于研究新型的社會組織管理模式，對發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化，使全市社會組織培育發(fā)展和監(jiān)督管理工作保持健康有序的良好態(tài)勢。到2012年9月，成都市社會組織數(shù)量已名列全國15個副省級城市的第一位。根據(jù)2011年7月成都市民政局發(fā)布的調(diào)研報告《發(fā)揮社會組織作用，改進(jìn)社會管理創(chuàng)新》所提供的數(shù)據(jù)，截止2011 年7 月，成都市社會組織已經(jīng)達(dá)到5 678個(社會團體2 116個、民辦非企業(yè)單位3 562個)，實現(xiàn)11.5萬人就業(yè)。到2013年3 月，《成都商報》報道成都市社會組織數(shù)量增長到6 544個，較2012 增長了10.7%。成都市社會組織不僅在數(shù)量上有所增長，而且通過項目運作的形式積極承接政府的公共服務(wù)。例如，2013年3月成都市取得中央財政支持的5個項目：社會組織人員培訓(xùn)示范項目；社區(qū)參與式互動體系示范項目；全日持續(xù)照護安老示范項目；居家養(yǎng)老服務(wù)示范項目；“幸福1+2”殘疾人社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)示范項目。成都市政府制定了社會組織評估辦法和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范評估程序，將評估結(jié)果作為政府向社會組織購買服務(wù)和社會組織享受優(yōu)惠政策的重要參考依據(jù)。提供服務(wù)的各個機構(gòu)之間處于公平競爭的地位，行政職能部門自行或通過民政部門對需要參與提供服務(wù)的機構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查，最后通過公開招標(biāo)，與通過競標(biāo)的社會組織簽訂購買合同，并報財政部門備案。各區(qū)縣結(jié)合自身具體實際情況，各自明確職能部門職責(zé)，在實際的購買服務(wù)過程中，各級政府細(xì)化的職責(zé)分工略有不同。

圖1　政府購買公共服務(wù)的主體風(fēng)險關(guān)系鏈

二、社會組織承接政府公共服務(wù)外包的風(fēng)險及成因

(一)政府部門“需求方”的風(fēng)險

一是尋租腐敗的風(fēng)險。Meeyoung Lamothe和Scott Lamothe提出，公共服務(wù)外包合同往往會集中在財力雄厚或具有較深社會背景的社會組織手中，這就是政府尋租的一種現(xiàn)象反應(yīng)[5]。一些權(quán)力觀、職業(yè)觀不正的政府工作人員收受賄賂從而降低競標(biāo)者的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，讓賄賂者得以中標(biāo)，或?qū)⒐卜?wù)直接外包給與自身有利益、熟人關(guān)系的社會組織。這便導(dǎo)致兩者關(guān)系鏈的循環(huán)謀財交易。二是逆向選擇的風(fēng)險。“政府的選擇一定程度上決定了政府合同簽訂的成效”[6]127在委托代理關(guān)系中，由于“經(jīng)濟人”利益的驅(qū)使，代理商占有信息優(yōu)勢，通常會違背誠信，不惜犧牲服務(wù)質(zhì)量達(dá)到增大自身利益的目的。代理商在合同招標(biāo)的初始階段，常常通過謊報資質(zhì)，混入合格承包商的隊伍中，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象”的發(fā)生。三是增加交易成本的風(fēng)險?！昂侠砜刂平灰壮杀?，低投入高回報，這是對一個組織經(jīng)濟效益的好與否的衡量”[7]。

(二)社會組織“供給方”的風(fēng)險

一是競爭匱乏與組織壟斷的風(fēng)險。恰如威爾遜所講：“無論是公共組織還是私營組織，只要獲得了項目的壟斷權(quán)，就會喪失前進(jìn)的動力而無法提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)?！盵8]118二是組織團體卸責(zé)和道德淪喪的風(fēng)險。社會組織通常具有自利性的特點，如果合同的設(shè)計沒有刺激因素去激勵社會組織的行動，往往很難得到預(yù)期的效果。由于企業(yè)價值和行政道德的沖突,企業(yè)通常會采取降低成本、魚目混珠等手段實現(xiàn)合同標(biāo)價以外的額外收入。三是喪失公信力的風(fēng)險。在宣傳不到位，加之公眾對其知之甚少的情況下，如果社會組織無法滿足公眾的要求或沒能達(dá)到公眾的預(yù)期，公眾便會對這種新的模式持懷疑和審視的態(tài)度，并質(zhì)疑其可行性。

(三)社會公眾“利益相關(guān)者”的風(fēng)險

一是非均等化的風(fēng)險。社會組織常處在資金匱乏狀態(tài)，在完成服務(wù)項目和支付完工作人員的薪金后，資金鏈基本中斷，面對生存考量，社會組織寧可犧牲公平原則，只對少數(shù)人提供服務(wù)。二是初始委托人監(jiān)督無效的風(fēng)險。通常，公眾將公共服務(wù)需求傳遞給政府，政府根據(jù)實際情況安排代理人——社會組織，社會組織根據(jù)委托合同為公眾提供服務(wù)，公眾將服務(wù)的滿意度再反饋給政府。但在實際操作中，社會組織會在機會主義和不作為的影響下，有利則為，無利則避。三是窮人邊緣化的風(fēng)險。在委托代理機制下，社會組織的趨利性很可能出現(xiàn)薩瓦斯所稱的“撇脂現(xiàn)象”，即“私有部門只對最佳盈利的項目感興趣，對于短期難以獲利又必須提供的公共服務(wù)，則會趨向于消極提供或不愿供給[9]105-106，從而造成窮人的邊緣化現(xiàn)象。

三、社會組織承接政府公共服務(wù)外包的風(fēng)險防范措施

(一)強化行政環(huán)境

首先，加強相關(guān)的法律規(guī)制。購買公共服務(wù)的順利實施依賴于良好的法制環(huán)境，需要法律規(guī)約市場環(huán)境，促進(jìn)公平競爭；需要法律法規(guī)約束合同契約關(guān)系中的主體行為，實現(xiàn)契約雙方的權(quán)利和義務(wù)；需要法律保障相關(guān)主體的利益，懲罰錯誤行為。其次，構(gòu)建多元的監(jiān)督機制。西方購買經(jīng)驗告訴我們，政府在購買服務(wù)的過程中出現(xiàn)監(jiān)督缺位的話，勢必會踐踏公眾利益。因此，建立健全監(jiān)督機制是有效防范購買公共服務(wù)風(fēng)險、順利推行購買改革的保障。

(二)約束政府購買行為

首先，規(guī)范購買流程。規(guī)范化的購買流程能夠在很大程度上防范尋租腐敗行為的發(fā)生，促進(jìn)購買過程的公平公正。為了達(dá)到政府購買公共服務(wù)的理想效果，獲得公眾的認(rèn)同，提高整個社會的公共服務(wù)質(zhì)量，離不開完善的購買規(guī)范流程。其次，控制交易成本。政府購買公共服務(wù)不一定會降低成本，相反會帶來政府獲取信息的成本、監(jiān)控成本與形象成本的增加。

(三)培育公民社會

首先，開展公民教育。實現(xiàn)政府購買社會組織公共服務(wù)的基礎(chǔ)是培育成熟的公民社會。通過大眾媒體進(jìn)行廣泛宣傳，讓公眾認(rèn)識到政府購買公共服務(wù)的目的是保障其利益，滿足其公共服務(wù)需求。通過公民教育使公民普遍具有主體與權(quán)利意識、法律和責(zé)任意識以及公共與私人道德意識。其次，拓寬公民活動。公民參與政治實踐活動是拓寬政府與公眾的重要監(jiān)督渠道。公民通過選舉、投票、咨詢、聽證、滿意度調(diào)查、監(jiān)督等政治活動表達(dá)自身的利益訴求。

(四)明確主體責(zé)任

首先，界定政府主體職責(zé)。政府要適應(yīng)自身角色的轉(zhuǎn)變，由全能政府變?yōu)橘徺I服務(wù)中的“監(jiān)督者”。將必要的權(quán)力交由社會組織行使，使自己能從繁雜的公共服務(wù)事項中抽身而出，投身于宏觀政策的制定。政府將公共服務(wù)的直接生產(chǎn)提供權(quán)交給社會組織，并不意味著政府的責(zé)任也隨之轉(zhuǎn)移了，政府仍要承擔(dān)監(jiān)督與服務(wù)的責(zé)任，成為公共利益的維護者和購買者。其次，培育社會組織發(fā)展。培育社會組織對政府購買公共服務(wù)的順利進(jìn)行至關(guān)重要。要降低準(zhǔn)入門檻，為社會組織發(fā)展提供空間；同時，政府要適當(dāng)放寬對社會組織的管制，使其能夠自主發(fā)展。

[1] 王浦劬.政府向社會力量購買公共服務(wù)的改革機理分析[J].北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2015(4):88-94.

[2] 詹國彬.政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險及其防范對策[J].寧波大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué)版),2014(6):72-79.

[3] 明燕飛,譚水平.公共服務(wù)外包中委托代理關(guān)系鏈面臨的風(fēng)險及其防范[J].財經(jīng)理論與實踐,2012(2):104-107.

[4] 鄭素曉.政府向社會組織購買公共服務(wù)的風(fēng)險及其防范[D].蘇州：蘇州大學(xué),2015.

[5] LAMOTHE M. LAMOTHE S. Beyond the Search for Competition in Social Service Contracting：Procurement, Consolidation, and Accountability [J]. American Review of Public Administrtion, 2009 (2)：51-56．

[6] 萊恩.新公共管理[M]. 趙成根,譯. 北京:中國青年出版社,2004.

[7] 明燕飛,盛瓊瑤.公共服務(wù)合同外包中的交易成本及其控制[J].財經(jīng)理論與實踐,2010(6):93-97.

[8] 凱特爾.權(quán)力共享:公共治理與私人市場[M].北京:北京大學(xué)出版社,2009.

[9] 薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2002.

(責(zé)任編輯：李翔)

Research on the Risk Prevention of Social Organizations to Undertake Government Service Outsourcing— Practice in Chengdu

LIU Bin, HE Weiping

(School of Management, China West Normal University, Nanchong 637009, China)

With the development of market economy, the government purchase of public services has become an important way to transform government functions and innovate the level of social governance. But the modern society is a risk society. How to avoid the risk of the relation chain connected with different subjects is a question that needs to be considered in the popularization of the model. By analyzing the specific process of Chengdu municipal government’s public service outsourcing we can identify different subjects facing risk factors in the process of public service outsourcing. This paper attempts to start with actors involving in service purchase of government to work out risk prevention measures when social organizations undertake the government's public service outsourcing.

government purchase; public service; social organization; risk identification

2016-06-06

四川省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究資助項目(SC13C012)；四川省教育廳2015年省級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練資助項目(201510638079)

劉濱(1990—)，男，山東臨沂人，西華師范大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為行政管理；何衛(wèi)平(1980—)，男，湖北黃岡人，西華師范大學(xué)管理學(xué)院副教授，研究方向為行政管理。

D630

A

1008—4444(2016)05—0072—03