從“短板”到提速

阿計

立法的“短板”

2016年4月進(jìn)入立法機(jī)關(guān)審議議程的公共文化服務(wù)保障法草案，在取得文化立法重大突破的同時，也足以引發(fā)對于文化立法現(xiàn)狀的深層思考。

文化是民族血脈、制度之母，是國民的精神家園和根基，也是國家軟實力的重要象征。從許多國家的經(jīng)驗看，無不以齊全縱深、各具特色的文化立法保障，推進(jìn)文化建設(shè)，以此塑造國家法制的文化底蘊，鋪設(shè)文化強(qiáng)國的關(guān)鍵路徑。

法制的重建和勃發(fā)，是中國走向現(xiàn)代國家的核心標(biāo)志，其中自然也包括文化立法。自改革開放以來，我國文化領(lǐng)域的制度建設(shè)從無到有、從粗到細(xì)、從分散到體系，取得了相當(dāng)進(jìn)展，并在很大程度上，推動文化管理方式從以往單純依靠政策轉(zhuǎn)向政策和立法并重。然而，與其他領(lǐng)域的立法進(jìn)展相比，我國文化立法卻遲緩滯后、差距巨大。

2013年8月的統(tǒng)計顯示，其時我國立法總數(shù)約為38000件，其中有關(guān)文化的法律、法規(guī)、規(guī)章和全國性規(guī)范性文件為1042件，僅占全部立法的2.7%。而在國家法律層面，文化領(lǐng)域法律更是僅占全部法律的1.68%，與之相比，經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域的法律所占比例分別高達(dá)31.5%和52.1%，社會和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律也各占7.56%。顯而易見，文化立法是中國立法的“短板”。

從微觀角度分析，截至2016年6月，由全國人大常委會制定、稱得上法律性質(zhì)的文化立法僅有“三法兩決定”，即文物保護(hù)法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法、著作權(quán)法和“關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定”“關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定”。其中，著作權(quán)法雖然與文化事業(yè)密切相關(guān)，嚴(yán)格意義上還應(yīng)歸屬于民事法律。國家法律屬性的文化立法不僅數(shù)量寥寥，而且覆蓋面極窄，除了文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的法律相對完備外，絕大多數(shù)文化領(lǐng)域都屬于法律盲區(qū)。與此同時，由國務(wù)院制定、層次相對較高的文化類行政法規(guī)也僅有40多件，且立法極不平衡，主要集中于文化遺產(chǎn)保護(hù)和文化市場管理方面，公共文化服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對外文化交流、新型文化業(yè)態(tài)等方面卻立法稀少甚至空白。

文化立法的又一個重大缺陷是層級偏低，主要集中于部委規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章以及大量的規(guī)范性文件。2006年至2012年的統(tǒng)計就顯示，七年間出臺的文化立法中，部委規(guī)章達(dá)35件，占69%；行政法規(guī)達(dá)14件，占27%；法律性質(zhì)的立法只有兩件，僅占4%。2014年年底的統(tǒng)計也顯示，其時有效的489件全國性文化法律、法規(guī)、規(guī)章、政策中，發(fā)展規(guī)劃為3件，規(guī)范性文件為359件，有關(guān)政策法規(guī)的解釋為28件，占了絕對多數(shù)。由此帶來的直接后果是，一方面，諸多事關(guān)文化建設(shè)和文化權(quán)利的重要事務(wù)，往往由低層次立法甚至一紙“紅頭文件”定奪，其權(quán)威性、正當(dāng)性、合理性令人生疑。另一方面，效力偏低的文化立法，必然陷入執(zhí)行困難、保護(hù)不足、監(jiān)管不力等困境，比如由于處罰權(quán)限、處罰力度有限，往往難以有效約束和震懾違法違規(guī)行為。

頗能說明問題的是，新聞出版、廣播電視是極為重要的文化領(lǐng)域，且與憲法所規(guī)定的公民基本文化權(quán)利密切相關(guān)，理應(yīng)由高層次的國家法律予以規(guī)范，但迄今為止，新聞法、出版法、廣播電視法在我國仍是空白，這些領(lǐng)域的制度規(guī)范依然停留在一些較低層次的行政法規(guī)、部門規(guī)章甚至“紅頭文件”。

與此同時，由于總攬全局、統(tǒng)一權(quán)威的高層次文化立法極為匱乏，絕大部分文化領(lǐng)域的規(guī)范都由部門和地方自行其事，必然帶來政出多門、沖突抵牾等弊端，多頭執(zhí)法、交叉處罰、推諉扯皮等現(xiàn)象屢有發(fā)生。一些職能部門甚至借助立規(guī)建制之便，借機(jī)擴(kuò)張執(zhí)法權(quán)力、固化部門利益，進(jìn)一步異化了文化立法的應(yīng)有功能。

典型的例證是，數(shù)年前，文化部與原新聞出版總署圍繞網(wǎng)絡(luò)游戲“魔獸世界”的審批問題，曾公開互相指責(zé)，甚至引發(fā)國際社會的關(guān)注。而“魔獸世界”，則在五年內(nèi)經(jīng)歷了4次重復(fù)審批的煎熬。無法可依之痛

文化立法成為立法“短板”，直接引發(fā)了無法可依的困境。

在文藝創(chuàng)作、文化建設(shè)、文化產(chǎn)業(yè)、公益文化、社會文化等諸多文化領(lǐng)域，大多只能依賴低效、散亂的部門規(guī)章或政策文件，制度盲區(qū)俯拾皆是。由此，行政干預(yù)乃至領(lǐng)導(dǎo)好惡決定“文化”命運的怪象屢有發(fā)生。比如，文化事業(yè)資金頻遭擠壓，出版市場盜版嚴(yán)重，新聞監(jiān)督時遇阻力，電影業(yè)飽受“雷劇”“偷票房”困擾，文物市場魚龍混雜，名勝古跡屢屢毀于舊城改造，文化保護(hù)區(qū)不斷淪為商業(yè)附庸，等等。

一方面，許多傳統(tǒng)的文化領(lǐng)域遍布立法盲區(qū)；另一方面，文化的快速發(fā)展，不斷催生新興的文化業(yè)態(tài)、文化經(jīng)營模式、文化融資模式等等，而缺乏前瞻性的文化立法反應(yīng)遲緩，無法可依的困境更為突出。尤其是進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時代后，隨著信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)的廣泛運用和不斷更新，文化產(chǎn)品的創(chuàng)作方式、生產(chǎn)流程、傳播形式等都發(fā)生了革命性的變化，而相關(guān)立法卻乏善可陳。目前高層級的相關(guān)立法，僅有全國人大常委會有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的兩個決定以及國務(wù)院的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》，且規(guī)范內(nèi)容過于狹窄。新媒體、動漫、網(wǎng)游、數(shù)字出版等網(wǎng)絡(luò)時代的新興文化領(lǐng)域以及高科技所孕育的手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)視聽點播等新型文化服務(wù)形式，幾乎全部立法不彰乃至無法可依。

其中典型當(dāng)數(shù)網(wǎng)絡(luò)文學(xué)的版權(quán)保護(hù)困境。近年來網(wǎng)絡(luò)文學(xué)迅速崛起，成為《花千骨》Ⅸ瑯琊榜》《尋龍訣》等諸多人氣影視劇的素材來源。但網(wǎng)絡(luò)文學(xué)火爆異常的同時，也成了盜版“重災(zāi)區(qū)”。借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的便利性和隱蔽性，一些貼吧冒出了一批邊看正版邊打字的“手打團(tuán)”，轉(zhuǎn)貼網(wǎng)絡(luò)文學(xué)的速度以秒計算，以致業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了一個專門名詞——“秒盜”。與正版幾乎完全同步的盜版，令辛苦原創(chuàng)的網(wǎng)絡(luò)作家損失慘重，深陷侵權(quán)之苦卻投訴無門。據(jù)統(tǒng)計，僅在2014年，網(wǎng)絡(luò)文學(xué)因盜版而損失的付費閱讀收入、衍生產(chǎn)品產(chǎn)值等就近100億元。更嚴(yán)重的問題在于，由于現(xiàn)行著作權(quán)法所規(guī)定的賠償數(shù)額過低，導(dǎo)致盜版者侵權(quán)代價甚微，受害者維權(quán)卻成本高昂。比如，備受關(guān)注的盛大文學(xué)訴百度侵權(quán)一案，法院最終判賠50萬元，已是網(wǎng)絡(luò)文學(xué)獲得的最高法定賠償額，但對財大氣粗的百度而言，根本起不到懲罰作用。

即便是已經(jīng)有法可依的一些文化領(lǐng)域，立法滯后的現(xiàn)象也日益嚴(yán)重。以立法相對完備的文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域為例，近年來頻頻爆出的拆除古建筑、復(fù)建假古董鬧劇以及藝術(shù)品市場不時揭開的虛假鑒定丑聞，無不暴露出文物保護(hù)法等相關(guān)立法的規(guī)范欠缺。而非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法在實施過程中出現(xiàn)的重申報重開發(fā)、輕保護(hù)輕管理等現(xiàn)象，也意味著如何形成分類保護(hù)和動態(tài)管理、如何建立長期審定和退出機(jī)制等等，依然存在大量的細(xì)則空白。

文化立法為何成為立法“短板”？其中一個重要原因是，改革開放后的首要任務(wù)是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，立法重點也隨之長期集中于推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)、維護(hù)改革發(fā)展的方向，這在客觀上導(dǎo)致了文化立法的相對滯后。與此同時，文化體制改革的逐漸深化、文化領(lǐng)域市場化的日益推進(jìn)、各區(qū)域文化發(fā)展的不盡平衡、文化產(chǎn)業(yè)邊界的不斷擴(kuò)展、文化形態(tài)的日新月異等諸多因素，導(dǎo)致有關(guān)文化立法的一些重大原則和具體問題存在不少分歧，立法穩(wěn)定性和改革變動性、文化差異性等之間存在的沖突，亦加劇了立法難度、拖延了立法速度。

而在思想意識層面，文化領(lǐng)域一直存在著輕視乃至排斥法治的傾向，一些職能部門和管理者過度夸大文化產(chǎn)品的意識形態(tài)屬性，迷戀于行政命令、政策調(diào)節(jié)等管理手段，卻始終懷疑文化立法的必要性和可行性，進(jìn)而形成了立法難產(chǎn)的觀念阻力；另一個不容忽視的原因是，多部門管理的文化體制，導(dǎo)致每個立法項目都需多方協(xié)調(diào)，必然降低立法效率。而一些部門爭權(quán)逐利的沖動，更是加劇了立法久拖不決。典型的例證是，我國早在2001年年初就提出了圖書館法的立法議題，由于該法涉及文化、新聞出版、教育、科技、廣播電視等多個管理部門，意見分歧巨大，為減少爭議，于2008年更名為公共圖書館法，但迄今，此項立法仍在路上。

全面提速的拐點

文化強(qiáng)國是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，對于正處于文化大發(fā)展、社會大轉(zhuǎn)型的中國而言，加速構(gòu)建齊備完善的文化立法，以此助推文化事業(yè)發(fā)展、深化文化體制改革、保障文化基本權(quán)利、改善文化公共治理、彌補文化法制“短板”等等，已是勢在必行、意義深遠(yuǎn)的時代課題。與此同時，在文化交流全球化的背景下，我國已批準(zhǔn)加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》等國際公約，如何使國內(nèi)文化立法與國際全面接軌，以塑造大國形象、維護(hù)文化權(quán)益等等，亦已刻不容緩。

多年以來，社會各界尤其是文學(xué)界、藝術(shù)界、知識界要求加快文化立法的呼聲，可謂不絕于耳。尤其是近年來的全國兩會，有關(guān)文化立法的代表議案、委員提案不斷涌現(xiàn)，知識分子云集的民進(jìn)中央、臺盟中央，還以黨團(tuán)提案的形式大力呼吁，這在兩會議政史上并不多見。

事實上，早在1999年，文化部制定的《文化立法綱要》就提出了一系列重點文化立法目標(biāo)，但由于種種原因，十多年來，文化立法雖然有所進(jìn)展，卻無根本起色，立法依然遲緩。比如，2006年公布的《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，曾明確提出“十一五”期間要抓緊研究制定非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法、圖書館法、廣播電視傳輸保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、電影促進(jìn)法等法律，但迄今為止，僅有一部非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法面世。

真正具有轉(zhuǎn)折意義的是，自2011年以來，決策層不斷釋放“加快文化領(lǐng)域立法”的強(qiáng)烈信號，尤其是2014年10月召開的黨的十八屆四中全會，更是明確提出要建立健全文化法律制度，并對文化立法作出了一系列頂層設(shè)計。與之相呼應(yīng)的一個標(biāo)志性事件是，2015年8月，十二屆全國人大常委會對立法規(guī)劃作出重大調(diào)整，文化立法被確立為重點立法領(lǐng)域，并列入了公共文化服務(wù)保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、公共圖書館法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、著作權(quán)法修改、文物保護(hù)法修改、廣播電視傳輸保障法等8個文化法律項目，其比重史無前例。

而在立法實踐層面，自2015年起，文化立法迎來了全面提速的歷史性拐點。2015年2月，《博物館條例》正式出臺；10月下旬，電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法草案提交立法機(jī)關(guān)一審；12月，公共圖書館法（征求意見稿）、文物保護(hù)法修訂草案（送審稿）先后向社會公開征求意見。進(jìn)入2016年，文化立法勢頭更盛，2月，《全民閱讀促進(jìn)條例（征求意見稿）》浮出水面；4月下旬，公共文化服務(wù)保障法草案進(jìn)入一審程序，為風(fēng)起云涌的文化立法浪潮再添重彩一筆。與此同時，文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的制定、著作權(quán)法的修改，也在緊鑼密鼓地進(jìn)行中。

這些密集推進(jìn)的立法行動標(biāo)志著，長期徘徊遲滯的文化立法，終于打破歷史僵局，步人了只爭朝夕的立法陜車道。