立法樣本之保障公共文化服務(wù)

阿計

短缺困境呼喚立法保障

對絕大多數(shù)普通人而言，“公共文化服務(wù)”似乎是個頗為陌生的專業(yè)概念。事實上，它時刻塑造著社會的文化肌理，書寫著生活的日常風貌。

所謂“公共文化服務(wù)”，是指以滿足公民基本文化需求為目標，由政府主導(dǎo)、社會參與，向公民提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動及其他相關(guān)服務(wù)。作為文化建設(shè)的重要一脈，公共文化服務(wù)承擔者傳播精神價值、提升國民素質(zhì)、推動社會文明等功能。更重要的是，公共文化服務(wù)肩負著保障公民基本文化權(quán)益的使命，尤其是在國人衣食住行等物質(zhì)需要已基本滿足的當下，民生問題已更多注入文化權(quán)利的內(nèi)涵。公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)，能否保障公民充分享有文化娛樂、文化消費、文化教育、文化創(chuàng)造、文化審美等基本文化權(quán)利，彰顯著國家的文明程度和人權(quán)水平。

經(jīng)過多年努力，我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)已取得了長足進步。以公共文化設(shè)施為例，近年來，在國家圖書館新館、國家博物館等一批大型公共文化設(shè)施崛起的同時，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)亦在快步推進，到2011年年底，已基本實現(xiàn)了“縣縣有圖書館文化館、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站”的目標。截至2014年年底，全國已建成縣級以上公共圖書館3117個，文化館、群藝館3313個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道文化站41110個，公共博物館、紀念館3473個，工人文化宮1300多個，青少年官700多個，科技館350多個，青少年校外活動中心3000多個。

然而，由于文化建設(shè)底子薄、欠賬多，我國公共文化資源仍然處于供應(yīng)不足、總量偏少的困境。尤其是城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡、財政投入偏少、服務(wù)效能不高、社會參與不足等現(xiàn)象，更是長期成為制約公共文化服務(wù)體系發(fā)展的深層次、瓶頸式難題。其中的一個佐證是，我國各項公共文化服務(wù)指標不僅無法與發(fā)達國家媲美，即使在發(fā)展中國家中也位居后列，與世界大國的地位極不相稱。

仍以公共文化設(shè)施為例，早在上世紀70年代，國際圖書館協(xié)會聯(lián)合會頒布的《公共圖書館標準》就已規(guī)定，每5萬人應(yīng)擁有一座圖書館，服務(wù)半徑為4公里。而目前我國平均每46萬人才擁有一座圖書館，平均服務(wù)半徑為57公里，與國際標準差距遙遠。即便在公共文化設(shè)施最為發(fā)達的首都北京，情形也不容樂觀，比如，每10萬人擁有的文化館及類似設(shè)施數(shù)量，北京為1.7個，而日本東京為2.9個；每10萬人擁有的博物館數(shù)量，北京為0.8個，僅為世界水平的一半。

正是基于這樣的現(xiàn)實，公共文化服務(wù)日益成為決策層籌劃改革全局時的重點議題。2012年11月召開的中共十八大，設(shè)定了到2020年建成公共文化服務(wù)體系的目標。而將公共文化服務(wù)納入法治軌道，則被視為實現(xiàn)這一目標的一大關(guān)鍵。尤其是2014年10月召開的黨的十八屆四中全會，更是明確將公共文化服務(wù)保障法列入文化立法的重點選項。

在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，截至2014年年底，較高層次的立法僅有2003年出臺的《公共文化體育設(shè)施條例》，更多依賴于政策文件、部門規(guī)章的推動。相關(guān)規(guī)范不僅左支右絀、效力低下，而且保障權(quán)利的內(nèi)容設(shè)計嚴重不足，已成為公共文化服務(wù)現(xiàn)實困境的制度根源。以全新思維打造一部全局性、基礎(chǔ)性的公共文化服務(wù)保障法，已時不我待。

也正是立法的緊迫性，促使立法構(gòu)想很快走向了立法行動。2014年4月，由全國人大教科文衛(wèi)委員會領(lǐng)銜，公共文化服務(wù)保障法起草工作正式啟動。僅僅兩年過后的2016年4月25日，法律草案就正式提交全國人大常委會一審。公共文化服務(wù)從行政推動邁向法制保障的歷史性轉(zhuǎn)型，由此進入了倒計時。

政府與社會，一個也不能少

公共文化服務(wù)由誰供給？是立法需要厘清的重大議題。

公共文化服務(wù)既是一種公共產(chǎn)品，同時又體現(xiàn)了價值觀念、文化權(quán)益、公益屬性等特質(zhì)，這就決定了提供公共文化服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職能。事實上，公共文化服務(wù)正是21世紀公共行政和政府改革的重要理念，也是當下中國轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。

然而在現(xiàn)實中，公共文化服務(wù)供給無法滿足需求的情形依然普遍存在，不少地區(qū)的公共文化設(shè)施、資源、資金等頻現(xiàn)缺口。其根本原因就在于，一些地方政府深陷重經(jīng)濟發(fā)展、輕文化建設(shè)的觀念誤區(qū)，與能夠帶來耀眼GDP政績的經(jīng)濟發(fā)展相比，文化建設(shè)往往被視為費力搭錢的累贅。正如坊間段子所形容的：“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”，公共文化服務(wù)領(lǐng)域的政府“缺位”“越位”現(xiàn)象因此屢見不鮮。典型的例證是，農(nóng)村區(qū)劃實施調(diào)整時，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站都被順勢削減，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革時，不少地方也借機甩掉了文化站這個費錢的“包袱”，其直接后果是，一些基層地區(qū)的公共文化服務(wù)長期徘徊于低水平甚至有所倒退。

正因此，公共文化服務(wù)保障法的首要方向是確立“政府主導(dǎo)”的基調(diào)。法律草案明確中央和地方政府是公共文化服務(wù)的責任主體，詳盡規(guī)定了政府在公共文化服務(wù)組織、管理、提供、保障等方面的諸多職責，并對未履行職責的行為，設(shè)定了“限期改正”“處分責任人員”等法律責任機制。

正所謂“責任在政府，關(guān)鍵在投入”，體現(xiàn)政府責任的一個核心標志是對公共文化服務(wù)的財政投入。但數(shù)據(jù)顯示，我國文化事業(yè)費占國家財政支出的比重，長期在0.4%左右的低位徘徊，且從“八五”時期的0.5%逐漸下降到“十一五”時期的0.38%，2010年和2011年更是下降至0.36%的新低。相比近年來其他社會領(lǐng)域經(jīng)費投入的大幅增長，文化經(jīng)費的差距也越拉越大。2013年的統(tǒng)計就表明，教科文衛(wèi)四大社會事業(yè)中，文化事業(yè)費僅為教育的2%、衛(wèi)生的6%、科技的10%。

一方面，財政投入總量不足、比重偏低，已成為制約公共文化服務(wù)的瓶頸；另一方面，許多既定制度也執(zhí)行走樣，導(dǎo)致“文化欠賬”越積越多。比如有規(guī)定明確要求城市建設(shè)費用應(yīng)單列1%用于轄區(qū)內(nèi)文化設(shè)施配套建設(shè)，但多數(shù)城市除主城區(qū)外，均未予以落實。與此同時，多頭管理的文化體制，又令資金投入過于分散，導(dǎo)致公共文化資源不足與浪費并存。

基于這樣的現(xiàn)實，公共文化服務(wù)保障法草案明確規(guī)定：各級政府“應(yīng)當合理劃分公共文化服務(wù)的事權(quán)和支出責任，將公共文化服務(wù)經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，落實公共文化服務(wù)所需資金”。以立法形式構(gòu)建“事權(quán)”“責任”“預(yù)算”三要素相結(jié)合的文化投入機制，體現(xiàn)的正是經(jīng)費保障與投入效益并重的思路，以防止盲目決策、資源損耗等弊端。

在強調(diào)政府責任的同時，推進公共文化服務(wù)的另一個重要維度是鼓勵社會參與。從國外發(fā)達國家的經(jīng)驗看，政府主導(dǎo)并不等同于政府包辦，相對于政府有限的文化資源，民間蘊藏著巨大的文化能量。社會力量參與公共文化服務(wù)，既是政府主導(dǎo)的重要補充，也是現(xiàn)代民主精神的體現(xiàn)。

在相當長的歷史時期內(nèi)，我國公共文化服務(wù)一直局限于“官辦、官管、官養(yǎng)”的模式。“大包大攬”不僅令政府財力、資源不堪重負，而且自上而下的灌輸式文化服務(wù)，也極易造成公共文化供給與需求的嚴重脫節(jié)，滋生供應(yīng)不足、效率低下、質(zhì)量欠佳等諸多弊端。在此背景下，近年來文化體制改革的一個重要方向，就是引導(dǎo)、鼓勵社會力量進入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，并因此注入了新的活力。以全國多地崛起的民辦博物館為例，截至2014年年底，武漢市的93家博物館中，近30家屬于民營性質(zhì)，已占總數(shù)的三分之一；而截至2012年年底，被稱作“中國博物館文化之鄉(xiāng)”的浙江省寧波市鄞州區(qū)，已建、在建、籌建的36家博物館中，民辦博物館更是多達23家，幾近三分之二。

然而，社會力量參與公共文化服務(wù)的進程，也遭遇了種種成長的煩惱。一方面，一些政府部門的陳舊觀念，阻礙著民營資本和市場機制進入文化領(lǐng)域；另一方面，促進、激勵等機制的嚴重匱乏，又使社會參與舉步維艱。仍以民辦博物館為例，場館興建難以享受土地優(yōu)惠政策，水電等日常運營成本按高昂的商業(yè)標準繳納，社會捐資因缺乏稅收抵扣等政策而不愿投入。凡此種種，導(dǎo)致許多民辦博物館風光一時后，迅速陷入經(jīng)費捉襟見肘的經(jīng)營困局，有的甚至被迫轉(zhuǎn)售或關(guān)門。更極端的個案是，著名文物收藏家馬未都1997年創(chuàng)辦的觀復(fù)博物館是國內(nèi)首家民辦博物館，在城市拆遷的浪潮下，迄今已被迫兩次搬家，即便已遠離城市中心，仍然沒有擺脫拆遷威脅，成了一片廢墟中的“釘子戶”。而2012年，私人興辦的“上海奇石盆景博物館”遭強拆后，博物館主人指責拆遷者瓜分價值億元的藏品，進而起訴有關(guān)部門，索賠2.89億元，更是引爆了轟動社會的“史上最貴強拆案”。

社會參與成長與煩惱并存的現(xiàn)狀，意味著為社會參與提供充分的制度空間，是公共文化服務(wù)保障法的又一個重要方向。為此，針對社會力量出資興建、捐建公共文化設(shè)施，參與公共文化設(shè)施運營和管理，參與提供公共文化產(chǎn)品等諸多方面，法律草案設(shè)計了一系列鼓勵和支持措施，并規(guī)定了“表彰獎勵”“稅收優(yōu)惠”等激勵機制。

政府與社會，一個也不能少！以立法形式構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會廣泛參與的公共文化服務(wù)格局，最終將促成政府、社會、市場的良性互動，為公共文化服務(wù)注入最強勁的動力。

從文化扶貧到文化均等

公共文化服務(wù)所內(nèi)含的公益特質(zhì)和權(quán)利價值，決定其必須堅守均等性、基本性、公益性、便利性的原則，即公共文化服務(wù)資源應(yīng)當為全社會公平擁有，滿足全體公民的基本文化需求，并且不以營利為目的，方便民眾享受服務(wù)。

然而，我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、地區(qū)發(fā)展差異以及持續(xù)多年的文化投入重城市、輕農(nóng)村的政策傾向，卻導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的公共文化服務(wù)資源配置，出現(xiàn)了嚴重失衡的兩極分化。2013年的統(tǒng)計就顯示，從城鄉(xiāng)看，縣級以下基層公共文化服務(wù)資源普遍匱乏，比如全國2712個縣級公共圖書館中，無購書經(jīng)費支出的有580個，占總數(shù)的21.4%。從區(qū)域看，東部地區(qū)文化體育與傳媒支出約占全國總量的44.15%，西部約占33.25%，而中部僅占22.57%，中西部地區(qū)遠遠落后于東部地區(qū)。

現(xiàn)實中，當一些大都市的居民面對眾多文化消費選擇而糾結(jié)時，許多農(nóng)村居民卻為找不到一塊電影放映場地而煩惱，折射的正是公共文化服務(wù)資源“城市閑置、農(nóng)村稀缺”的巨大反差。即便是資源相對集中的城市，也存在著內(nèi)部的區(qū)域失衡。比如北京的天通苑地區(qū)經(jīng)過十多年發(fā)展，已聚居了數(shù)十萬人口，但至今僅有幾個藏書量寥寥的微型圖書館和圖書室。

公共文化服務(wù)的失衡狀態(tài)以及由此造成的公民文化權(quán)利不平等，無疑有違社會的公平正義原則。正因此，公共文化服務(wù)均等化成為近年來的主攻方向，其中的關(guān)鍵路徑則是推進標準化，由政府制定公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)、管理服務(wù)等通用標準，并據(jù)此實施諸多文化工程，引導(dǎo)文化資源向基層農(nóng)村和不發(fā)達地區(qū)傾斜。

不過，標準化并不等同于簡單的“一刀切”，也非平均主義的大鍋飯模式。我國不同地區(qū)經(jīng)濟水平、文化需求差異極大，倘若將下里巴人的“大秧歌”送給城市白領(lǐng)，或者把陽春白雪的歌劇、芭蕾送給農(nóng)村居民，其效果可想而知。有調(diào)查已經(jīng)顯示，近年來一些基層地區(qū)投入巨資建設(shè)高檔文化設(shè)施，甚至勞民傷財蓋起奢華的歌劇院之類，但因不接地氣，紛紛陷入無人問津的困境。這樣的事實意味著，公共文化服務(wù)均等化、標準化必須尊重地區(qū)差異，因地制宜、因人而異，否則，人為的“一刀切”只會徒耗資源、擴大差距，與原始初衷背道而馳。

公共文化服務(wù)保障法草案體現(xiàn)的，正是“國家標準兜底線，地方標準促特色”的分級保障思路。法律草案明確規(guī)定，國務(wù)院制定國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標準，省級政府根據(jù)這一指導(dǎo)標準，結(jié)合當?shù)貙嶋H需求、財政能力和文化特色，制定本地基本公共文化服務(wù)實施標準，以促進基本公共文化服務(wù)標準化、均等化，同時給不同地區(qū)留有余地。

與此同時，法律草案還建立了一系列與公共文化服務(wù)均等化密切相關(guān)的重要制度，包括：公共文化服務(wù)公示制度、公共文化服務(wù)目錄提供制度、公共文化設(shè)施免費或者優(yōu)惠開放制度、公益性文化單位提供免費或者優(yōu)惠的公共文化服務(wù)制度，等等。

以公共文化設(shè)施免費或優(yōu)惠開放為例，自2008年起，我國公辦博物館、紀念館、美術(shù)館等陸續(xù)邁人免費開放時代，這被視為推進公共文化服務(wù)均等化的重要一步。而法律草案在確認這一改革成果的同時，進一步將科技館、體育場、工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動中心、農(nóng)家書屋等明確列入公共文化設(shè)施，這意味著，免費或優(yōu)惠開放的利民之舉，將進一步走向縱深。

在中國的現(xiàn)實語境下，公共文化服務(wù)均等化在很大程度上體現(xiàn)為文化扶貧，除了矯正公共文化資源的城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡，另一個重要方向是向弱勢群體、特殊地區(qū)提供傾斜服務(wù)。

調(diào)查顯示，目前針對弱勢群體和邊疆民族等地區(qū)的文化資源供應(yīng)，普遍存在短缺不足。以近兩億之眾的農(nóng)民工為例，這一龐大群體幾乎完全游離于公共文化服務(wù)體系之外，遭遇“流出地管不著、流人地不愿管”的雙重困境。聊天睡大覺、賭錢打麻將、閑逛看美女等等，占據(jù)了絕大多數(shù)農(nóng)民工的業(yè)余時間，其精神文化需求卻無處寄托。農(nóng)民工在城市生活中的“文化孤島”現(xiàn)象，已成為推進城市化改革的一大瓶頸。

基于這樣的現(xiàn)實，法律草案作出了特別設(shè)計，明確規(guī)定，對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的公共文化服務(wù)給予扶持，對未成年人、老年人、殘疾人、流動人口等群體的特殊需求提供公共文化服務(wù)，國家重點向農(nóng)村地區(qū)提供公共文化產(chǎn)品。

以均等化為導(dǎo)向的立法構(gòu)建，最終目標是填平文化鴻溝，實現(xiàn)文化共享。而文化資源的均衡配置，文化權(quán)利的平等保障，正是社會公平正義的重要象征。

要建設(shè)，更要利用

公共文化設(shè)施是公共文化服務(wù)的重要基石和陣地，也是文化發(fā)展的標志和象征。經(jīng)過多年努力，我國公共文化設(shè)施基本實現(xiàn)了按行政層級“全設(shè)置”，但對照現(xiàn)代化要求，不少地區(qū)尤其是基層的公共文化設(shè)施卻相距遙遠。比如，按照國家最低標準，縣級圖書館和文化館面積應(yīng)分別大于800平方米和1200平方米，但截至2013年年底，全國仍有619個縣級公共圖書館和791個縣級文化館面積不足800平方米，分別占總量的22.8%和27%。此外，我國36.7%的縣級公共圖書館和43.1%的縣級文化館建于1990年以前，面臨設(shè)施陳舊、存在安全隱患等諸多問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的文化站情況更為糟糕，大多名存實亡，深陷“一塊牌子、一張桌子、一個章子”的癱瘓?zhí)幘?，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站甚至被擠占、轉(zhuǎn)讓、出租，淪為政府牟利的資產(chǎn)。

另一方面，公共文化服務(wù)管理的各自為政、分散運行，又必然滋生重復(fù)建設(shè)、布局不合理等弊端，導(dǎo)致公共文化設(shè)施總量不足與資源浪費并存的怪象。比如在不少農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)家書屋、黨員教育室、體育活動室等由不同部門實施的文化工程疊床架屋，其服務(wù)成本與效率卻不成比例。

正因此，強化公共文化設(shè)施的建設(shè)，是公共文化服務(wù)保障法的一個重要目標。為此，法律草案明確規(guī)定，縣級以上地方政府應(yīng)當將公共文化設(shè)施建設(shè)納入本級城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理確定公共文化設(shè)施的種類、數(shù)量、規(guī)模以及布局。而為了破解當下基層文化設(shè)施普遍存在的“散、亂”現(xiàn)象，法律草案力圖引入整合資源、協(xié)同發(fā)展的對策，要求地方政府著力打造綜合性文化服務(wù)中心，“采取新建、改建、擴建、合建、租賃、利用現(xiàn)有公共設(shè)施等多種方式，推動基層有關(guān)公共設(shè)施的統(tǒng)一管理、綜合利用，并保障其正常運行”。

公共文化設(shè)施的又一困境是，在城鄉(xiāng)建設(shè)的進程中，往往成為拆遷潮的棄兒，文化設(shè)施被房地產(chǎn)驅(qū)逐的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。不少公共文化設(shè)施被拆除后，重建再無下文，或者重建后位置偏遠、規(guī)?？s小，以犧牲實用、便民的代價壓低重建成本，導(dǎo)致原有的服務(wù)水平大打折扣。

最近的一個典型例證是，2016年年初，河南省鄭州市傳出消息，因為要為地鐵建設(shè)讓路，為當?shù)厥忻穹?wù)了22年的鄭州市圖書館被列入了拆遷動議，令無數(shù)市民為之傷心，亦引發(fā)了巨大爭議。而此前數(shù)年，從重慶圖書館搬遷至交通困難的偏僻之地，到南京老金陵圖書館變身停車樓項目，再到江西廣昌縣圖書館、文化館拆除后長期蝸居政府大樓一角，公共文化設(shè)施不斷上演的命運悲歌，引發(fā)陣陣社會質(zhì)疑：“為何受傷的總是文化設(shè)施？”

在此背景下，法律草案特別設(shè)計了公共文化設(shè)施拆除與重建的程序制度，明確規(guī)定，因城鄉(xiāng)建設(shè)確需拆除公共文化設(shè)施，或者改變其功能、用途的，應(yīng)當依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定重建，并堅持先建設(shè)后拆除或者建設(shè)拆除同時進行的原則。同時規(guī)定，新建公共文化設(shè)施的選址，應(yīng)當征求公眾意見，符合其功能和特點，有利于發(fā)揮其作用。

與公共文化設(shè)施的建設(shè)相比，更加重要的是如何使公共資源實現(xiàn)最大的社會效益?，F(xiàn)實中令人深思的現(xiàn)象是，一方面，許多地方投入巨資，紛紛蓋起高大上的一流公共文化設(shè)施；另一方面，門可羅雀的景象卻如影隨形，利用率、參與度令人難堪。典型的對比是，美國公共圖書館年人均借書量高達7.7冊，而我國僅為0.2冊；日本公民館年人均到館1.8次，而我國文化館年人均到館僅為0.18次，差距之大令人嘆息。

其深層原因就在于，不少地方的公共文化服務(wù)深陷“重設(shè)施建設(shè)、輕管理使用”的誤區(qū)，僅僅注重設(shè)施、場所等硬件建設(shè)，卻漠視配套資源、服務(wù)內(nèi)容等軟件建設(shè)，由此也窒息了公共文化服務(wù)的活力和生機。普遍存在的圖書更新長年停滯、陳列內(nèi)容了無新意、展示手法陳舊不堪、活動設(shè)計呆板乏味等弊端，難免讓民眾“用腳投票”，也在很大程度上使公共文化設(shè)施淪為應(yīng)付檢查和驗收的“形象工程”。

解決這一困局的關(guān)鍵是構(gòu)建以效能為導(dǎo)向的監(jiān)督機制，這也是公共文化服務(wù)法的一大立法重點。為此，法律草案確立了“提高公共文化服務(wù)效能”的基本原則，并明確規(guī)定各級人民政府應(yīng)當建立公眾參與的公共文化設(shè)施使用效能考核評價制度，管理單位應(yīng)當根據(jù)評價結(jié)果改進工作、提高服務(wù)質(zhì)量，堅決避免公共文化設(shè)施建而不用、用而不當?shù)葐栴}。

建設(shè)與效能并重的立法設(shè)計，不僅將有力推動公共文化設(shè)施質(zhì)的飛躍，也將有效約束政府行為的偏差。事實上，公共文化服務(wù)法草案的諸多制度構(gòu)想，都兼具觀念洗禮的意味，由此追尋的，正是人人享有文化權(quán)利的燦爛前景。