農(nóng)村扶貧開發(fā)政策的定西實踐：歷史、成效與對策

崔敏

（中共定西市委黨校，甘肅　定西　743000）

農(nóng)村扶貧開發(fā)政策的定西實踐：歷史、成效與對策

崔敏

（中共定西市委黨校，甘肅定西743000）

扶貧開發(fā)是定西發(fā)展的一條主線。黨和國家關于農(nóng)村扶貧開發(fā)的每一次政策改革和措施調(diào)整，都觸動了定西扶貧開發(fā)的核心和基礎。30多年來，定西為改變貧窮的面貌在實干苦干中開拓思路、創(chuàng)新發(fā)展。定西精準扶貧工作，事關全省、全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局和小康目標的如期實現(xiàn)。文章在對定西貫徹落實黨和國家扶貧開發(fā)政策實踐進行分析的基礎上，提出在經(jīng)濟新常態(tài)下，定西精準扶貧工作應以政策為導向，以“三苦”精神為動力，因地制宜，結合實際，不斷探索，推進扶貧攻堅的廣度和深度，實現(xiàn)經(jīng)濟社會跨越發(fā)展。

扶貧政策；實踐分析；精準扶貧；甘肅定西

定西，“苦瘠甲于天下”，農(nóng)村貧困人口67萬、貧困面26%、年均20萬農(nóng)民返貧、返貧率30%左右。貧困是定西“短板中的短板”［1］。扶貧開發(fā)30多年，國家制定了如組織保障、目標瞄準、資金投入、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、異地移民等諸多政策扶持貧困地區(qū)發(fā)展。定西在各個時期都富有創(chuàng)造性地實踐了這些政策并取得了良好的效果。當前，定西扶貧開發(fā)進入了“精準扶貧精準脫貧”的新階段，制定適合定西特點、適應經(jīng)濟新常態(tài)的精準扶貧工作方案，是定西縮小城鄉(xiāng)差距，減少貧困人口，補齊貧困短板，確保與全省、全國同步實現(xiàn)小康的重大戰(zhàn)略舉措。

一、農(nóng)村扶貧政策的定西實踐歷程

國家農(nóng)村扶貧開發(fā)政策的定西實踐集中體現(xiàn)于三個重要階段：

（一）救濟式扶貧（1973-1982年）

1973年，在周總理“要想盡一切辦法，幫助那里的群眾解決困難”的指示下，國家以直接救濟的方式每年向定西調(diào)撥1000多萬元糧食、衣物等救濟款物滿足群眾的基本生存需要，直至1982年底，定西人民過著“吃著回銷糧、穿著黃衣裳”的生活［2］。救濟式扶貧主要通過地方民政部門將國家、省、市以及社會組織和個人出資的款物發(fā)放到貧困戶。但救濟，畢竟是杯水車薪，政府用一定數(shù)量的款物維持了非常時期定西貧困群眾的基本生存需要，只要停止救濟，貧困群體便會立刻陷入生活的困境，并沒從根本上解決問題。

（二）開發(fā)式扶貧（1983-2012年）

1983年，國家在“三西”（甘肅河西、定西、寧夏西海固）地區(qū)開始有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)，定西以“領導苦抓、社會苦幫、群眾苦干”的“三苦”精神，在實干苦干中扶貧攻堅、開拓思路、尋求發(fā)展，通過實施大規(guī)模流域治理、興修梯田、種草種樹等工程，歷史性地改變了貧窮落后面貌，實現(xiàn)了由饑貧向基本溫飽的過渡［3］。

1.基礎開發(fā)。1983年，“三西”建設從政策、資金、物資等方面傾斜扶持定西（每年撥付甘肅1.63億元），定西扶貧開發(fā)由單純救濟式轉向以經(jīng)濟開發(fā)為主的基礎開發(fā)階段，到1985年底，人均占有糧食達到496斤，農(nóng)民人均收入達到226元，救濟糧款物發(fā)放數(shù)量大幅度減少。

2.規(guī)模開發(fā)。1986年，《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》確定了開發(fā)式扶貧方針，這一政策使定西農(nóng)民人均純收入在1993年底增加到423元，絕對貧困人口下降到85.43萬人，絕對貧困面下降為35%。

3.扶貧攻堅。1994年，國家“八七”扶貧攻堅計劃和甘肅省“四七”扶貧攻堅計劃對貧困縣實行人力、財力、物力的全面傾斜。兩個《計劃》使定西絕對貧困人口到1999年底下降為15.27萬人，絕對貧困面下降為3.67%，提前一年實現(xiàn)了整體基本解決溫飽。

4.綜合開發(fā)。2001年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》開始了綜合開發(fā)式扶貧，《甘肅省2001-2010年農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》提出堅持開放開發(fā)的扶貧方針和改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件與增加農(nóng)民收入兩個重點；2011年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》實施新一輪扶貧攻堅。以《綱要》為指導，定西制定詳盡的發(fā)展規(guī)劃，按新的貧困標準，2013年底，農(nóng)民人均純收入增加到4085元，貧困人口減少到83.92萬，絕對貧困面下降到31.6%。

總體上，開發(fā)式扶貧用發(fā)展經(jīng)濟的辦法來促進了定西經(jīng)濟社會的發(fā)展和貧困人口的減少及貧困面的降低，但這一模式直接瞄準貧困縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，沒有瞄準貧困人口，在實踐中存在“人情”味大、到戶資源隨意、中高收入農(nóng)戶受益大等問題。同時，這一模式是政府制定政策、投入資金、分配資源、動員力量，政府用行政手段決策、指導、管理，地方政府為追求“當年見效”把工作重點定格在增加農(nóng)戶收入上，并沒有充分考慮市場機制的作用，從而使扶貧開發(fā)沒能充分調(diào)動起貧困人口、基層組織、社會力量主動參與的積極性，農(nóng)民增收缺乏“持續(xù)、穩(wěn)定”機制，資金監(jiān)管難以嚴格、透明，強調(diào)開發(fā)而忽略救濟等問題。

（三）精準式扶貧（2013年至今）

從救濟式扶貧轉向開發(fā)式扶貧，是黨和國家在總結多年扶貧開發(fā)工作經(jīng)驗的基礎上進行的重大改革和根本性調(diào)整，是全部扶貧政策措施的核心和基礎，是治本之舉。實踐證明，開發(fā)式扶貧是成功典范，但與救濟式扶貧一樣并沒能啃下“貧困”這塊“硬骨頭”。精準扶貧是黨和國家根據(jù)當前扶貧工作中的新情況、新問題提出的新要求，傳遞出國家扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉變的新思維、新思路，為扶貧攻堅指明了工作方向和工作重點。

2013年10月，甘肅省扶貧攻堅推進大會提出“堅持連片開發(fā)與分類扶持相結合，走精確扶貧的路子”后，定西及早謀劃精準扶貧工作，明確提出“夯實貧困人口建檔立卡工作，著力做好精準扶貧”的要求，制定出臺了精準扶貧示范、雙聯(lián)行動助推、干部駐村幫扶等22項政策措施，在全省率先走精準扶貧攻堅的新路子［4］。

二、農(nóng)村扶貧開發(fā)投入與成效分析成效

（一）扶貧資金投入分析

表1、表2顯示，在資金投入上，1983-1993年，定西用于農(nóng)村基礎設施建設累計投入財政專項扶貧資金3.83億元，占投入總量41.99億元的9.12%，減貧84.57萬人，年均減貧8.5萬人。1994-2000年，發(fā)展四大工程和四大產(chǎn)業(yè)累計投入11.13億元，占總投入量的26.51%，投入扶貧資金大，到1999年底，全市國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、農(nóng)民人均純收入和城鎮(zhèn)居民可支配收入比1978年分別增長15、10.1、15.4和14.7倍，提前一年實現(xiàn)了整體基本解決溫飽的階段性目標。2001-2010年，累計投入15.45億元，占總投入量的36.79%，減貧35.6萬人，年均減少3.6萬人。2011-2013年，累計投入11.58億元，占總投入量的27.58%，減貧31.91萬人，年均減少10.64萬人。由此可見，扶貧資金的注入對貧困人口大幅度減少有著顯著影響，但受諸多因素的影響，扶貧資金投入與貧困人口減少相比，資金效益發(fā)揮較弱，意味著扶貧開發(fā)工作難度加大，進入“啃硬骨頭”的攻堅階段。

表11983　-2013年定西財政專項扶貧資金投入情況單位：億元、%

表2　定西重點年份扶貧開發(fā)成就單位：元、萬人、公斤

（二）扶貧資金投向分析

扶貧30多年，定西將各類扶貧資金的使用重點投向基礎設施建設、富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術推廣、勞務培訓輸轉、發(fā)展社會事業(yè)等方面［5］。

1.基礎設施。1983-1986年，投入基礎設施專項資金3.83億元。2006年后，投入整村推進、新農(nóng)村建設、連片開發(fā)、人居工程、農(nóng)村人飲等分別為3.32、0.75、0.96、7.38和4.24億元，基礎設施建設投入占總投入的43.52%，基本解決了貧困村行路、吃水、上學難等突出問題。

2.富民產(chǎn)業(yè)。1994-2000年，投向四大產(chǎn)業(yè)4.36億元。2000年以后，投向馬鈴薯等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)專項資金4.83億元、貼息貸款4.8億元，投入扶貧企業(yè)貼息資金1248萬元。產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金投入占總投入的63.11%，體現(xiàn)出增加農(nóng)民收入向種植、養(yǎng)殖、加工等高附加值產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.實用技術。近年，投入全膜雙壟溝播技術推廣專項資金2880萬元，投入日光溫室、塑料大棚等設施農(nóng)業(yè)專項資金1016萬元。比例雖然小了些，但足以說明定西對科技扶貧的認識較以往有了更大的提高?？萍挤鲐毑粌H增加了貧困農(nóng)民收入，而且達到了增效目的。

4.勞務培訓。2007年以來，財政投入貧困家庭“兩后生”技能培訓0.85億元，年培訓輸轉扶貧工作重點鄉(xiāng)村技能性勞動力1.3萬人。2010年，12.5萬貧困戶借勞務輸出實現(xiàn)了脫貧。勞務經(jīng)濟呈現(xiàn)人數(shù)逐年增加、創(chuàng)收逐步增長、貢獻貧困農(nóng)民增收越來越大的良好態(tài)勢。

5.社會事業(yè)。隨著學校、衛(wèi)生、廣電、農(nóng)村危房等扶貧項目的增加，扶貧開發(fā)工作更加關注貧困人口的人文建設，道路、梯田、沼氣、人飲等基礎條件隨著投入加大的得到極大改善。2545元，貧困人口減少了130.67萬。1983年，定西貧困人口數(shù)170萬，人均投資1788.82元，人均脫貧投資2327.24元，略高于人均投入數(shù)量，平均投入產(chǎn)出比為1∶1.3，投入與產(chǎn)出基本持平，扶貧效果對扶貧資金的投入數(shù)量依賴性很大。況且，這一結果測算的資金投入并非全部扶貧資金投入，若加上貼息貸款、社會幫扶等全部扶貧資金，人均脫貧投資數(shù)則更高。從這個角度看，扶貧資金使用效率低，扶貧開發(fā)效果不是很理想。2011-2013年，三年累計投入專項資金11.58億元，農(nóng)民人均純收入增加了1383元，貧困人口減少31.91萬，人均投資999.74元，而人均脫貧投資3628.96元，扶貧資金投入明顯比前三期都高，扶貧效果大，變化最顯著，農(nóng)民得實惠最多（見表2、表3）。

表3　定西扶貧開發(fā)30年分階段貧困人口人均投資、人均脫貧投資情況

總體上，定西扶貧開發(fā)工作更加具體化，體現(xiàn)出扶貧政策的三個轉向。一是由過去扶持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)副業(yè)轉向扶持貧困地區(qū)發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。二是由單純向貧困地區(qū)輸入資金物資轉向幫助其進行資源的深度開發(fā)和利用，即重視扶持經(jīng)濟開發(fā)。三是把提高貧困農(nóng)民收入轉向更加注重科技培訓，更加注重提高農(nóng)民自身發(fā)展能力，更加注重社會經(jīng)濟的全面發(fā)展。

（三）扶貧開發(fā)成效分析

從總體上看，30多年的扶貧開發(fā)使定西經(jīng)濟發(fā)展速度加快，基本生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，各項社會事業(yè)較快發(fā)展，貧困人口大幅度減少。

1.定量分析。1983-2010年，定西累計投入財政專項資金30.41億元，農(nóng)民人均純收入增加了

2.比較分析。縱向看，1983-2013年，全市人均GDP增長46.94倍，財政收入增長102倍，社會消費品零售總額增長40.27倍，農(nóng)民人均純收入增長26.02倍，農(nóng)村貧困人口減少86.08萬，絕對貧困面下降46.4個百分點，經(jīng)濟社會發(fā)展成效顯著。橫向看，2013年，全市農(nóng)民人均純收入4085元，比全國8896元低4811元，比全省5093元低1008元，是全國平均水平的45.92%［7］。1983年到2013年，定西貧困人口之所以能夠減少86萬，絕對貧困面下降46個百分點，還有大量收入水平相對較高的貧困人口快速脫貧的影響。事實是，定西還有較多的低收入人口（2000年為74.93萬人），這些低收入人口一旦再遇天災等不可抗力或因病、因學、因婚等因素影響，則有返回到貧困人口或絕對貧困人口的可能。因此，隨著經(jīng)濟發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民收入差距的拉大，定西相對貧困問題依然突顯，扶貧開發(fā)形勢依然嚴峻，低收入人口和剩余的貧困人口是現(xiàn)階段精準扶貧的重點和難點。

三、新時期定西農(nóng)村扶貧開發(fā)對策

通過以上分析，定西扶貧開發(fā)經(jīng)歷了前期基礎設施建設積累、貧困人口大幅減少、扶貧攻堅實現(xiàn)階段性目標、綜合開發(fā)、精準扶貧精準脫貧的發(fā)展軌跡，這是國家扶貧開發(fā)歷程的一個縮影。從1983年起，定西經(jīng)濟社會雖然發(fā)生了顯著變化，經(jīng)濟實力顯著增強，農(nóng)民人均純收入增長，貧困人口大幅減少，貧困面降低。但近些年，定西與周邊相鄰地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差距有所拉大，絕對貧困人口貧困程度加深。隨著我國現(xiàn)代化進程的加速，生活在不同地區(qū)人們的收入差別在經(jīng)濟發(fā)展中“階梯式”地持續(xù)擴大了，貧困地區(qū)實際上存在著“邊緣化”的貧困［6］。因此，無論從關注最貧困人口、關注社會公正出發(fā)，還是從減少潛在的社會矛盾、建立和諧社會出發(fā)，對于這種現(xiàn)象，有必要重新審視現(xiàn)有的扶貧力度和措施。

（一）重新審定區(qū)域政策目標

地方性精準扶貧工作方案，要構筑起富有地方特色的涉及基礎設施建設、公共服務保障、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、強化保障措施等內(nèi)容的扶貧政策體系，為精準扶貧注入強大活力。目前，貧困地區(qū)的貧困狀況依然嚴峻，尤其是最低收入人口的數(shù)量減少緩慢，收入增長不快，其脫貧越來越多地依賴具體的扶貧政策以及相應的公共投資。如果只單純追求盡快減少貧困人口總量，可能導致剩余貧困群體的平均收入降低，而且貧困群體內(nèi)部的收入分配狀況將進一步惡化，這與扶貧目標不相一致。因此，扶貧政策在考核指標的設計上應綜合考慮深度與強度，在重視貧困群體內(nèi)部分配的差距問題的基礎上適當提高工作目標，否則，以較低的目標往往使貧困人口的脫貧建立在一種低水平且極不穩(wěn)定的解決溫飽的基礎上，脫貧人口還未真正建立起自我發(fā)展的能力，抵御風險能力較弱，遇到風險極易返貧。

（二）科學論證設計規(guī)劃

從根本上謀求定西扶貧開發(fā)項目投資的效益最大化，必須從扶貧項目的總體規(guī)劃與設計入手。首先，精準扶貧工作組織機構，核心任務是進駐貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、社、戶，真正摸清貧困整體現(xiàn)狀及致貧因素，以效益最大化為考量，因地制宜確定精準扶貧的整體目標與階段性目標，規(guī)劃設計科學、統(tǒng)一的最佳扶貧模式和項目結構體系，確保精準扶貧精準脫貧舉措的時效性和實效性。

（三）靈活選擇最佳模式

針對貧困人口分布的版塊特點，因地制宜，靈活選擇扶貧開發(fā)模式。一是商業(yè)經(jīng)營模式。充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的商業(yè)紐帶作用，強化市場功能，增加商業(yè)網(wǎng)點設施，給貧困居民提供經(jīng)營場所，以通過經(jīng)商實現(xiàn)脫貧致富。二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。政府以優(yōu)惠政策和服務鼓勵缺乏經(jīng)商技能、技巧者承包土地，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)脫貧致富。三是企業(yè)幫扶模式。政府篩選市內(nèi)經(jīng)營業(yè)績好、社會責任感強的企業(yè)，下達任務，給有勞動能力的貧困戶提供就業(yè)機會進行幫扶。四是異地搬遷模式。將基礎條件艱苦區(qū)的貧困人口搬遷至適宜生產(chǎn)、生活的地區(qū)，這是一種一勞永逸、從根本上解決問題的模式。五是勞務輸出模式。政府在技術培訓、拓寬渠道、組織輸轉、有序管理、務工維權等方面實現(xiàn)新突破，使貧困勞動力通過務工增加收入，實現(xiàn)脫貧致富。六是結構調(diào)整模式。以市場為導向，按照“缺啥調(diào)啥”的快速反應機制調(diào)整種植、養(yǎng)殖結構，大力發(fā)展設施農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)和城郊型農(nóng)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)化促進增收長效化。

（四）拓展教育扶貧思路

一是普通教育，試點學前教育和高中教育免費，延長貧困家庭學生接受教育、提高素質(zhì)的時間，節(jié)約貧困家庭教育支出。二是布局調(diào)整，規(guī)劃調(diào)整農(nóng)村中小學布局，根據(jù)條件適當向城鎮(zhèn)集中初中，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中小學，向行政村集中教學點，讓貧困農(nóng)村學生接受優(yōu)質(zhì)教育。三是職業(yè)教育，根據(jù)市場需要，有針對、講實效地廣泛開展多層次、多渠道、多形式的全員培訓，提高貧困群眾從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村工業(yè)和勞務輸出等方面的能力。四是教育資助，傾斜照顧并加大對經(jīng)濟困難家庭幼兒、孤兒、殘疾兒、小學生、初中生、高中生的資助，確保貧困農(nóng)村學生享受教育政策、制度及保障實惠。五是教育支援，協(xié)調(diào)鼓勵并引進外地名校在定西開學辦班。協(xié)調(diào)鼓勵大專院校、科研機構建立面向貧困農(nóng)村、貧困農(nóng)戶定向招生、定向培訓、定向就業(yè)的扶持政策，實現(xiàn)資金、師資集約化使用［7］。

（五）培育貧困群眾的自我發(fā)展能力

提高農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)，促進自我發(fā)展能力的培養(yǎng)，應該是貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的著眼點。目前，為解決農(nóng)民增收，定西各縣區(qū)都以勞務輸出作為扶貧開發(fā)的重要措施，但在大量的輸出人口中，只有少數(shù)人經(jīng)過了輸轉前的培訓。同時，全市農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)較低，在輸轉的勞動力中小學文化程度者還占相當大的比重，在此情況之下，必將決定勞動力轉移的低層次就業(yè)。因此，加強農(nóng)村基礎教育和職業(yè)培訓，提高貧困人口素質(zhì)，推動農(nóng)村勞動力轉移，理應成為扶貧工作一個很重要的方面。

（六）強化金融支持，加大科技扶貧

完善扶貧投入穩(wěn)定增長機制、信貸扶貧機制，加大中央和省級財政對貧困農(nóng)村基礎設施及社會事業(yè)的投入，調(diào)整貼息貸款政策，提高貼息標準，延長貼息期限。鼓勵各商業(yè)銀行、信用社、保險公司等金融機構建立農(nóng)村營業(yè)網(wǎng)點，加大信貸支持和新型農(nóng)業(yè)保險，為貧困群眾“強身健體”［8］。同時，完善農(nóng)業(yè)技術推廣體系，加快農(nóng)業(yè)實用新技術的研發(fā)和新品種新工藝的引進，提高科技對農(nóng)民增收的貢獻率。同時，引進高素質(zhì)的專業(yè)技術帶頭人，鼓勵專技人員到貧困農(nóng)村創(chuàng)業(yè)帶動農(nóng)戶致富［9］。

總之，扶貧是一項事業(yè)、一項工作、一份責任，需要有細心、耐心和責任心。扶貧也是個技術活，符民情、合市情、順民意的“精準”部署能以明確的目標、有力的舉措、有效的行動聚合人、財、物，解決困難群眾急、難、盼等問題，使扶貧不至于成為花團錦簇的“表面文章”。

［1］定西市扶貧辦.甘肅定西：精準扶貧進行時肩負67萬貧困百姓殷殷期望［EB/OL］.2015-08-17.

［2］姬光武.世紀決戰(zhàn)——中國西部農(nóng)村反貧困紀實［M］.蘭州：甘肅文化出版社，2001.

［3］定西市從“苦瘠甲天下”到基本解決溫飽紀實［N］.甘肅經(jīng)濟日報，2010-06-04.

［4］定西市扶貧攻堅領導小組辦公室.定西市精準扶貧政策文件匯編［M］，內(nèi)部資料，2015，5.

［5］新世紀新時代新定西——獻給中國扶貧開發(fā)二十年［EB/OL］.http：//dx.gansudaily.com.cn，2007-03-20.

［6］戴金發(fā)，樂志華.關于貧困地區(qū)“貧困化”問題的調(diào)研報告［J］.江西社會科學，2002，（3）：161-168.

［7］幸剛國，王興朝.新農(nóng)村建設文化熱點面對面［M］.蘭州：甘肅文化出版社，2008：8.

［8］艾云航.提高扶貧資金物資的使用效益加快脫貧致富步伐［J］.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃.1990，（02）：3-5.

［9］劉北樺.對新時期扶貧開發(fā)工作的思考［J］.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2011，32（04）：1-5.

［10］韓廣富.當代中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的歷史進程［J］.理論學刊，2005，（07）：85-88.

［11］周毅.西部生態(tài)脆弱與地區(qū)扶貧政策調(diào)整［J］.天津行政學院學報，2003，5（02）：68-72.

［12］定西市統(tǒng)計局.定西市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［R］.定西，2013.

（責任編輯：李亞利）

崔敏（1972-），男，甘肅隴西人，定西市委黨校政經(jīng)教研室主任，副教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟。