農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制研究綜述
——基于2006-2015年國內(nèi)文獻(xiàn)

孫家保

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，長沙 410128）

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制研究綜述
——基于2006-2015年國內(nèi)文獻(xiàn)

孫家保

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，長沙 410128）

2006年國家開始實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，迄今為止取得了顯著的成果，但是隨著改革的逐步推進(jìn)，各種問題也逐漸顯現(xiàn)出來。文章基于2006-2015年國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制問題這一主題進(jìn)行綜述。文章首先對該研究領(lǐng)域的文獻(xiàn)進(jìn)行樣本分析，其次從農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制實施的效果、出現(xiàn)的問題和解決的對策三個方面進(jìn)行綜述，最后述評該領(lǐng)域研究成果和展望。

農(nóng)村；義務(wù)教育；經(jīng)費保障

1　農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制研究文獻(xiàn)分析

2006年以來，專家學(xué)者們對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制展開了多視角的研究，并且取得了一定的成果。筆者以2006-2015年為時間段，在中國知網(wǎng)（CNKI）分別以“義務(wù)教育”“義務(wù)教育經(jīng)費”“義務(wù)教育保障經(jīng)費”和“義務(wù)教育保障經(jīng)費績效”四個主題進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，得到106 727、6 434、3 927、1 100種結(jié)果。

根據(jù)表1的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以知道2006年以來，盡管學(xué)者們?nèi)匀粚αx務(wù)教育進(jìn)行了大量的研究，但是對義務(wù)教育保障經(jīng)費的研究則不是很多，約占總比的5%。對義務(wù)教育保障經(jīng)費的績效進(jìn)行研究的則更少，約占總比的0.78%，不足總研究量的1%。

表1　2006-2015年相關(guān)主體文獻(xiàn)數(shù)量統(tǒng)計表

2　農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制研究成果綜述

2006年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制在全國范圍內(nèi)逐步全面推廣，受到了學(xué)術(shù)界廣泛的關(guān)注，學(xué)者們從多個角度對其進(jìn)行了學(xué)術(shù)研究。研究內(nèi)容大體上分為三個方面，即實施的效果、出現(xiàn)的問題和解決的對策。本文也從這三個方面進(jìn)行綜述。

2.1實施效果的研究

王蓉認(rèn)為，在“以學(xué)生為本”的政策理論的指導(dǎo)下，把握好“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)”的財政機制這一關(guān)鍵，保障全面加強農(nóng)村教育財政管理基礎(chǔ)建設(shè)，顯示出新機制兼顧了現(xiàn)實條件和長遠(yuǎn)改革的約束性與必要性。

杜育紅、孫志軍 等人在新機制實施后，對廣西、湖北和浙江三個省的縣域進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費中來源于財政撥款的經(jīng)費的水平和分配的公平程度得到了提高，改革之前獲得政府財政撥款相對較少的學(xué)校，在此次改革后獲得的財政撥款有了顯著的增加。周鐳、杜育紅通過對比2000年與2012年的平均公用經(jīng)費數(shù)據(jù)得出，初中和小學(xué)的生均公用經(jīng)費分別提升了8.1倍和11.1倍，保障水平有了大幅度的提高?！皟擅庖谎a”政策的實施，使1.3億農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免繳學(xué)雜費和教科書費，使符合條件的學(xué)生免繳寄宿費、享受“一補”政策，減輕了義務(wù)教育階段子女對農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。中小學(xué)校舍維修改造長效機制的建立，保障了中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造資金的穩(wěn)定性，校舍面積穩(wěn)步增加，生均校舍面積大幅增加。

2.2運行問題的研究

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制運行的過程中，由于是在改革中摸索前進(jìn)，不可避免地出現(xiàn)了一些問題，針對這些問題許多專家學(xué)者進(jìn)行了剖析。

張麗華 等人在對農(nóng)村義務(wù)教育投入體制中“地方政府為主、多級政府承擔(dān)”進(jìn)行分析后提出，“以縣為主”仍然凸顯了重心過低這一缺陷。從全國財政資源分配的比例來看，縣級財政無疑是屬于弱勢群體的，其可以承擔(dān)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育管理的重?fù)?dān)，但是承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育投入的主體責(zé)任則很是困難。

范先佐、朱蘇飛從公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)角度分析指出，農(nóng)村中小學(xué)校的公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)偏低。在不同的地區(qū)，不同類型的學(xué)校的運行成本存在著差異，因此不能用“一刀切”的方法使用統(tǒng)一的公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，否則將有部分規(guī)模較小的學(xué)校因為經(jīng)費緊張而難以正常運轉(zhuǎn)。胡詠梅、盧珂在對西部地區(qū)五個省區(qū)的縣級農(nóng)村中小學(xué)入學(xué)率和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制實施的相關(guān)性的實地調(diào)研后指出，“新機制”實施后，西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的普及率得到了提升，表明“新機制”對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的普及有著積極的影響。同時，文章還指出，盡管西部地區(qū)五省實施了“新機制”，但是農(nóng)村中小學(xué)的危房比率仍是處于較高水平。

周鐳、杜育紅分析認(rèn)為按照當(dāng)前的三大地區(qū)劃分方式來確定中央與地方承擔(dān)比例的設(shè)計不甚合理，未充分考慮區(qū)域內(nèi)各地方政府的財政能力，加之省級及以下政府的承擔(dān)責(zé)任與方式不完善，使得“新機制”各項經(jīng)費的全面落實難以得到保障。義務(wù)教育經(jīng)費投入城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，農(nóng)村投入的水平仍然處于不足的狀態(tài)，隨之而來的問題便是城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件長期差異，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件難以達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)。全國人大科教文衛(wèi)委員會對湖南等四省份“新機制”實施情況進(jìn)行調(diào)研后指出，與實施改革之前相比較，教師的工資水平有所降低，津貼、補貼得不到確切的落實，致使相關(guān)教師的工資福利難以得到保障。

2.3問題的對策研究

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制實施以來，逐漸暴露出諸多問題。針對這些問題，專家學(xué)者提出了自己的見解和建議。

2.3.1增加義務(wù)教育經(jīng)費投入

張麗華 等人建議借鑒國外籌措義務(wù)教育經(jīng)費的經(jīng)驗，開征教育稅，并與一般的財政預(yù)算安排相結(jié)合的方法。利用中國全面推開的增值稅轉(zhuǎn)型改革，設(shè)計出合理的增值稅、營業(yè)稅的改革方案之際，巧妙的將教育費附加轉(zhuǎn)型成為教育稅。石利芳 等人則主張支持社會其他主體參與義務(wù)教育事業(yè)。例如，政府可以利用稅收和政策手段鼓勵支持社會非市場主體參與義務(wù)教育，鼓勵社會捐助義務(wù)教育事業(yè)；充分發(fā)揮非營利組織的作用，設(shè)立教育基金會，促進(jìn)義務(wù)教育資源配置多元化；仿效福利彩票，發(fā)行教育彩票，吸收社會資金。

2.3.2建立健全相關(guān)運行機制

鄔志輝 等人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立并完善五個機制，分別是以項目分擔(dān)為核心的責(zé)任機制、以轉(zhuǎn)移支付為核心的資金流通機制、以提高效益為核心的財務(wù)管理機制、以增加動力為核心的激勵機制和以強化落實為核心的監(jiān)督機制。

張麗華從中央轉(zhuǎn)移支付制度的角度分析提出，有兩大缺陷導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付手段低效，一是利益約束型制度，一是制度安排的盲從性。要提高效率，可嘗試新的辦學(xué)體制——“委托地方政府辦學(xué)，中央政府承擔(dān)經(jīng)費”，統(tǒng)一中央轉(zhuǎn)移支付制度在教育投入運作過程中的事權(quán)與財權(quán)。薛海平、丁延慶認(rèn)為，農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)偏低，政府應(yīng)當(dāng)適時提高財政撥款標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)中東部地區(qū)貧困縣的現(xiàn)實狀況，提高中央財政在其免學(xué)雜費資金中的分擔(dān)比例，以期促進(jìn)公用經(jīng)費保障水平的提高和地區(qū)內(nèi)校際間的均衡發(fā)展。

張紅偉、郝曉明 等人關(guān)注資金投入的同時，認(rèn)為必須加快法制進(jìn)程，把建設(shè)校舍要達(dá)到的具體標(biāo)準(zhǔn)以法律文件的形式確定下來。校舍建設(shè)的監(jiān)管力度也必須加強，加大違規(guī)的打擊力度，建立農(nóng)村校舍安全維護(hù)長效機制，并按照規(guī)定嚴(yán)格運行?！皟擅庖谎a”是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制中的重要政策，是學(xué)生和家長能夠直觀感受到的，其實施的結(jié)果直接影響到學(xué)生家長對新機制的評價。因此有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)運用法律法規(guī)手段加強“兩免一補”資金的籌集和管理，嚴(yán)格界定受資助對象，成立專門的檢查督導(dǎo)團(tuán)，強化監(jiān)督保障機制。同時，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相應(yīng)的心理疏導(dǎo)體系，為貧困學(xué)生創(chuàng)造積極的學(xué)習(xí)環(huán)境。

2.3.3完善相關(guān)法律法規(guī)體系

孟航鴻提出，應(yīng)當(dāng)盡早制定《義務(wù)教育投入法》，建立健全義務(wù)教育財政投入的法律制度，同時建立相適應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督機制，勿使法律法規(guī)成為一紙空文，將“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”真正的貫徹到義務(wù)教育財政領(lǐng)域。

3　農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制研究成果述評及展望

統(tǒng)計2006-2015年的文獻(xiàn)，從數(shù)量上來看，盡管以義務(wù)教育為主題的研究文獻(xiàn)相當(dāng)多，達(dá)到106 727篇，但是有關(guān)于義務(wù)教育經(jīng)費績效研究的文獻(xiàn)數(shù)量只有1 100篇，約占義務(wù)教育方面總文獻(xiàn)量的0.78%，所以針對義務(wù)教育保障經(jīng)費績效的研究相對較少；從研究視角上看，研究融合了教育學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多門學(xué)科；從研究方法上看，當(dāng)前仍然主要以定性的思辨研究為主，定量的實證研究較少。

研究義務(wù)教育的文獻(xiàn)總量相當(dāng)多，而研究義務(wù)教育經(jīng)費績效的文獻(xiàn)則很少，僅占總文獻(xiàn)量的0.78%，所以農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費績效方面將有很大的研究空間。在實際的研究過程中，可以采取定量研究的方法，運用計量經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等學(xué)科手段，做到農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費績效的量化研究。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.20.167

G522.3

A

1673-0194（2016）20-0245-02

2016-09-08