淺析新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府對流動人口的政策設(shè)計——以上海松江區(qū)為例

■徐文震

淺析新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府對流動人口的政策設(shè)計——以上海松江區(qū)為例

■徐文震

2015年，黨的十八屆三中全會明確要求，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，隨后召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“走中國特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路”。2016年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》正式出臺?！兑?guī)劃》指出，以人為本，公平共享。以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。新形勢下，政府如何制定正確的外來流動人口管理政策，如何通過科學(xué)合理的政策來解決發(fā)展中存在的問題，具有極強(qiáng)的針對性和現(xiàn)實(shí)意義。

一、流動人口是城市發(fā)展繁榮的重要資源

30多年改革開放的進(jìn)程，傳統(tǒng)的戶籍制的束縛被打破，大量流動人口脫離原聚居地來到城市。據(jù)國家衛(wèi)計委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2015》（下稱《報告》）有關(guān)數(shù)據(jù)表明，“十二五”時期，我國流動人口平均每年增加約800萬人，2015年末達(dá)到2.52億人。

1.流動人口急速膨脹的特點(diǎn)及階段性分析

所謂流動人口，一般是指從戶籍所在地向非戶籍所在地流動，從事相關(guān)工作取得收入，并在當(dāng)?shù)鼐幼“肽暌陨系娜后w。從1978年改革開放至今，流動人口的遷徙有以下幾個基本特征：一是在數(shù)量上不斷增多。1995年到2015年的20年里，全國流動人口從5349.8萬人增加至現(xiàn)在的2.52億人，占全國人口總數(shù)的比重超過了20%。二是在質(zhì)量上不斷提高。初高中及以上文化程度者占78.3%，大專及以上文化水平人口比重不斷提高，隨著城市人才高地的構(gòu)建，一些高學(xué)歷、高職稱的知識分子也攜家?guī)Э?。來到一線城市發(fā)展。三是在平均年齡上有上升的趨勢?！秷蟾妗贩Q流動人口的平均年齡不斷上升，老人的數(shù)量有增多趨勢。調(diào)查表明，近九成已婚新生代流動人口他們是夫妻雙方一起流動，而且是配偶、子女共同流動占60%，越來越多的流動家庭開始攜帶老人流動。2014年，15到59歲間勞動年齡人口約占78%。流動人口的平均年齡在不斷上升，45歲以上的流動人口占全部流動人口的比重由2010年的9.7%上升到2014年的12.9%。流動兒童和流動老人規(guī)模不斷增長，流動人口融入城市的愿望強(qiáng)烈。

從上海松江區(qū)來看，近30年的流動人口膨脹可以劃分為三個階段。最初的稱之為候鳥式務(wù)工時期（1984年-1998年）。農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民生活水平改善，1984年我國拉開了以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革的帷幕，大批農(nóng)民來到城市務(wù)工。這個時期的外來流動人口基本沒有留居城市的愿望，主要以增加家庭收入為目標(biāo)，他們從事的大多為基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建筑之類的體力勞動，在農(nóng)忙季節(jié)他們中有的甚至還要趕回家鄉(xiāng)幫助春播秋種，在春節(jié)時期形成可觀的“返鄉(xiāng)潮”，產(chǎn)生了中國特色的“春運(yùn)”現(xiàn)象。根據(jù)歷史資料看，當(dāng)時松江外來人口從改革開放之初的2萬余人，到1998年達(dá)到20多萬人。第二階段為蟹居式流動時期（1999 年-2008年）。隨著改革開放的不斷深化，工業(yè)化進(jìn)程形成城市勞動力的嚴(yán)重不足，粗放型的生產(chǎn)方式需要大量有一定文化水平的產(chǎn)業(yè)工人。1998年，松江撤縣建區(qū)，工業(yè)化、城市化速度進(jìn)一步加快。該階段流動人口主要滿足勞動密集型企業(yè)對用工的需要，所以這個時期流動人口的文化水平較之他們的父輩普遍提高，平均年齡呈現(xiàn)下降趨勢。他們樂于接受城市文明帶給他們的現(xiàn)代生活理念，留居城市的愿望遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一階段的外來流動人口。根據(jù)統(tǒng)計資料，2008年松江常住人口達(dá)到110萬人。第三階段可以稱之為居家式擴(kuò)張時期（2009年至今）。信息化時代帶來的是傳統(tǒng)觀念的顛覆，新一代的流動人口呈現(xiàn)出創(chuàng)業(yè)的激情，現(xiàn)代文明及生活方式對外來流動人口產(chǎn)生巨大吸引力，他們大多辦理社保、購房定居或者租賃房屋、孩子上學(xué)等事務(wù)后，形成了未取得戶籍的“新上海人”，他們渴望融入當(dāng)?shù)厣鐣菄?yán)苛的戶籍制度讓他們停留在“最后一公里”上。2015年松江常住人口達(dá)173萬人。

2.流動人口是城市發(fā)展的新生力量

改革開放的發(fā)展促使我國城市化、工業(yè)化進(jìn)程的大大加快。據(jù)國家統(tǒng)計局最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國目前城市化水平已經(jīng)由1979年的17.9%上升到2015年的53.1%。當(dāng)前，我國一些地方與工業(yè)化、城市化進(jìn)程同步的是老齡化水平的急速提高，這對城市建設(shè)需要的有生力量提出了挑戰(zhàn)，而恰恰是流動人口成為城市發(fā)展的有生力量。

從“十五”到“十二五”，上海松江區(qū)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了起步、騰飛、轉(zhuǎn)型階段，由一個相對來說較為封閉、獨(dú)立的農(nóng)業(yè)縣蛻變成一個開放、現(xiàn)代的工業(yè)區(qū)，這期間流動人口大量涌入。2015年松江區(qū)常住人口173萬人，戶籍人口60.2萬人，也就是說，戶籍人口與外來人口倒掛現(xiàn)象十分突出。在松江九亭鎮(zhèn)（工業(yè)為主），常住人口36萬人，其中戶籍人口4萬人，流動人口32萬人（數(shù)據(jù)來源于公安部門調(diào)查統(tǒng)計）。2015年，上海市老齡化水平已達(dá)20%，在松江一些街鎮(zhèn)的老齡化水平高達(dá)25%。如果沒有流動人口的補(bǔ)充，很難想象其制造業(yè)和服務(wù)業(yè)如何滿足社會發(fā)展的需要。2015年松江區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值為970億元，第一產(chǎn)業(yè)占比不到1%，第二產(chǎn)業(yè)占比高達(dá)53%，第三產(chǎn)業(yè)占46%。以松江區(qū)戶籍人口來滿足產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展需要顯然是不現(xiàn)實(shí)的。目前，松江區(qū)從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的人口多來自安徽、江蘇、江西、河南等地，他們?yōu)樗山瓍^(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

二、流動人口在城市發(fā)展中面臨的問題

我國目前處于人口大流動、大裂變時期，流動人口帶給城市繁榮的同時，也帶來一定的社會隱患；地方政府在享受外來人口紅利的過程中，也面臨公共服務(wù)資源“供不應(yīng)求”的壓力。

1.流動人口激增產(chǎn)生“雙不公平”心理

公平是社會存在的基本原則，也是人類社會追求的一個重要目標(biāo)。一般情況下，有付出就應(yīng)該有收益，享受相應(yīng)的福利。但是，一個客觀的事實(shí)是，流動人口因為戶籍的原因，他們在一系列問題上不能享受國民待遇。也就是說，他們的付出僅僅是以經(jīng)濟(jì)作為回報，而所謂的社會資源均等化在他們身上不能得到充分體現(xiàn)，比如就學(xué)、就醫(yī)乃至購房、養(yǎng)老，更不用說選舉權(quán)的行使，獲得各種代表資格、榮譽(yù)稱號的機(jī)會和比例少之又少，未能體現(xiàn)公民權(quán)利和義務(wù)的一致性。這就勢必帶來該群體心理上的落差，甚至形成他們對當(dāng)?shù)卣叩牟粷M意。

從城市原住民（戶籍人口）角度分析，他們往往過多看到的是流動人口增多后，帶來的是社會資源分配上的緊缺。同時，由于外來人口激增產(chǎn)生的群租現(xiàn)象、黑車問題、地下診所、非法辦學(xué)等問題比例上升，流動人口的社會不文明（隨地吐痰、隨地大小便、不走斑馬線等）現(xiàn)象存在較高比例，社會犯罪行為多發(fā)，引起了原住民的不滿意。通俗地說，就是部分原住民將自己利益的受損簡單歸咎于外來流動人口的過快增長。據(jù)松江區(qū)有關(guān)部門數(shù)據(jù)，“十二五”期間新建60所學(xué)校（包括中小學(xué)、幼兒園），但是仍然不能滿足社會需求，在看守所中關(guān)押的犯罪嫌疑人中，外來流動人口比例高達(dá)86%。

2.流動人口增加帶給政府的“兩難選擇”

外來流動人口是隨著城市化進(jìn)程加快而伴生的產(chǎn)物。一些地區(qū)在發(fā)展設(shè)計產(chǎn)業(yè)政策時并未過多考慮外來流動人口可能帶來的壓力。比如松江工業(yè)區(qū)中的達(dá)豐電腦公司（臺資企業(yè)），在企業(yè)高峰期時員工一度達(dá)到6萬人，企業(yè)無法有效解決這么龐大群體的住宿問題，于是周邊區(qū)域的房屋租賃業(yè)繁榮起來，漸漸衍生出群租現(xiàn)象；在上下班高峰期時，電瓶車車流頗為壯觀，一度交通堵塞；在工業(yè)區(qū)附近的服務(wù)業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，比如游戲廳、洗浴房、快遞業(yè)務(wù)、水果店、小超市等。

《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》2016年6月終于正式形成草案。《規(guī)劃》提出，堅守土地、人口、環(huán)境和安全四大底線。此前，上海已經(jīng)提出到2020年要將常住人口控制在2500萬人以內(nèi)。此次《規(guī)劃》進(jìn)一步提出，到2040年，也要將常住人口控制在2500萬人左右。松江區(qū)按照上海市總體規(guī)劃，結(jié)合松江城市承載力，提出了在2020年城市常住人口控制在180萬人的目標(biāo)。這就存在對外來流動人口的疏導(dǎo)與選擇問題。一方面，建設(shè)“科創(chuàng)、人文、生態(tài)”的松江需要堅持創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略，不斷推動產(chǎn)業(yè)升級，與之配套的是要吸納大量的藍(lán)領(lǐng)技術(shù)工人和白領(lǐng)管理人員。另一方面，淘汰傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)過程也是淘汰一批從事簡單勞動的剩余勞動力的過程，但是如何消化這一過程中的勞資矛盾、如何引導(dǎo)這批外來流動人口合理回流，對政府來說是一個艱難的過程。

選擇、引進(jìn)人才需要產(chǎn)業(yè)支撐，更需要配套政策。疏導(dǎo)、管理外來流動人口需要創(chuàng)新社會治理，也需要政策設(shè)計。這給政府帶來了兩難選擇，對政府的宏觀管理提出了考驗。

三、政府對流動人口選擇、疏導(dǎo)和治理的政策設(shè)計

流動人口是一個地區(qū)的人力資源的重要組成部分。人口流動是人力資源配置優(yōu)化的根本路徑之一?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的人口現(xiàn)代化進(jìn)程需要通過人口流動路徑來完成，而人口的流動不應(yīng)該是無序的，應(yīng)該在政府政策引導(dǎo)下有序進(jìn)行。城市政府公共管理的主要任務(wù)，就是為包括外來流動人員在內(nèi)的所有居住在城市中的公民提供必要的公共物品和公共服務(wù)，因為流動人員也是城市社區(qū)的平等元素。從上海市對流動人口管理政策法規(guī)演變軌跡，可以看出地方政府在政策制定上體現(xiàn)了宏觀性、科學(xué)性、針對性。從1994年的“藍(lán)印戶口”到2000年的“引進(jìn)人才工作證實(shí)施辦法”，從2002年的“外來人員就業(yè)證制度”到“綜合保險”，這些政策設(shè)計既是對外來流動人口權(quán)益的一種保護(hù)，也是出于對城市有序發(fā)展的考量。

1.產(chǎn)業(yè)政策是調(diào)節(jié)流動人口數(shù)量的根本之策

一地的發(fā)展確立什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，就會形成什么樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，由此而來的是城市人口結(jié)構(gòu)變化。美國的“硅谷”集聚的是科技型、創(chuàng)新型企業(yè)，所以其人口結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為高端型人才為主導(dǎo)；浦東陸家嘴集聚的是金融型、貿(mào)易型企業(yè)，所以其人口結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為復(fù)合型知識結(jié)構(gòu)的學(xué)院派居多。松江曾經(jīng)集聚的是出口導(dǎo)向的勞動密集型企業(yè)，所以其人口結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為粗放型、低端性。松江要有效控制外來流動人口，就必須抓住產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這個牛鼻子，通過產(chǎn)業(yè)升級換代實(shí)現(xiàn)外來流動人口的自然減少，這是最有效的辦法。有關(guān)職能部門需要從城市發(fā)展的戰(zhàn)略高度考量，謀篇布局，引進(jìn)高端企業(yè)，淘汰高能耗、高污染、低效益企業(yè)，從而逐漸實(shí)現(xiàn)部分外來流動人口的良性退出。

2.人才政策是吸引優(yōu)秀流動人口的重要杠桿

人才是一地發(fā)展不可多得的寶貴資源，也是構(gòu)筑科技型高地的重要支撐。各地在收羅人才的過程中可謂政策迭出，有戶籍政策的，有住房補(bǔ)貼的，有優(yōu)厚薪酬的，有工作環(huán)境的。目前來看，松江對引進(jìn)人才、使用人才、留住人才出臺了系列政策，也收到一定的效果。但與其他地區(qū)比較來看，力度不大，靈活度不高，吸引力不強(qiáng)。比如房子，能否考慮政府主導(dǎo)、企業(yè)投資、部門管理，建設(shè)一個高級人才小區(qū)（含人才公寓），根據(jù)職稱定面積，根據(jù)服務(wù)年限定補(bǔ)貼，根據(jù)貢獻(xiàn)定獎勵，從而讓人才人心思定、人心思進(jìn)，有所作為。目前北上廣深一線城市過高市場房價不利于人才的進(jìn)入，只有政府出臺相關(guān)政策才能做到筑巢引鳳。

3.管理政策是控制流動人口過快增長的有效閥門

一段時期，上海對外來流動人口采用居住證制度，能夠比較有效地統(tǒng)計和管理外來流動人口。隨著大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的熱潮，一部分人在自主擇業(yè)的過程中選擇了不登記、不申領(lǐng)居住證而定居的方式，比如房產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)中眾多年輕人，來無影去無蹤，沒有任何登記痕跡，社區(qū)有限的力量根本無法完成這種高流動性、大流量的調(diào)查、登記任務(wù)，這大大提高了政府社會治理的難度，加大了社會治理的成本。政府應(yīng)該出臺強(qiáng)制登記政策，對流動人口居住半年以上的要求主動申報、登記。一地的有效管理應(yīng)該建立在摸清家底前提基礎(chǔ)上，必須實(shí)行以戶為單位的人口申報、登記制度，只有這樣，外來流動人口中的一些不可控因素才會大大下降，社會的安全系數(shù)和幸福指數(shù)才能有效提高。

4.配套政策是提升全社會幸福指數(shù)的重要保證

黨的十八屆三中全會提出了推進(jìn)國家社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，要求創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式。改革開放以來，中國社會傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)被打破，滿足了市場經(jīng)濟(jì)條件下資源配置的市場化需要，但是傳統(tǒng)的管理體制滯后于社會發(fā)展的變化，于是產(chǎn)生了一系列的社會矛盾。這就要求政府需要適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，著眼于維護(hù)最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會活力，醞釀出臺相關(guān)配套政策。比如公積金的繳納和相應(yīng)的購房政策、醫(yī)療保險繳納的鼓勵性政策、入學(xué)升學(xué)的陽光公平政策、就業(yè)創(chuàng)業(yè)的扶持政策、個人誠信的積分政策等等。只有加強(qiáng)宏觀管理的前瞻性、針對性、協(xié)調(diào)性，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，我們才能實(shí)現(xiàn)社會充滿活力又和諧有序的目標(biāo)。

（作者單位：中共松江區(qū)委黨校）