我國地方債務(wù)風(fēng)險及防范措施研究

程雪

摘 要 隨著經(jīng)濟體制的不斷改革與發(fā)展，經(jīng)濟水平的不斷提升，為了適應(yīng)民生工程和公共基礎(chǔ)設(shè)施不斷建設(shè)的需要，地方政府舉債規(guī)模逐漸擴大，但是近幾年，財權(quán)上移，事權(quán)下移，因此地方政府償債壓力不斷加大。地方政府償債難的問題引起了人們的廣泛關(guān)注。本文從地方債的概念入手，分析其現(xiàn)狀，探究地方債務(wù)風(fēng)險存在的具體表現(xiàn)及成因，并得出相應(yīng)的風(fēng)險防范措施。

關(guān)鍵詞 地方債 債務(wù)風(fēng)險 風(fēng)險防范措施

一、地方債務(wù)的概念及現(xiàn)狀

地方性政府債務(wù)是指地方政府及其所屬機關(guān)事業(yè)單位為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。

國家審計署2013年8月至9月對政府性債務(wù)情況進行了較為全面的審計。根據(jù)審計結(jié)果，從各省地方政府債務(wù)增速來看，截至2013年6月末，全國政府債務(wù)余額比2012年末增長9.02%，其中中央增長4.21%，地方債務(wù)增長12.62%。東部地區(qū)債務(wù)規(guī)模占比47.50%，中部地區(qū)占比23.60%，西部地區(qū)占比28.70%。其中江蘇省、廣東省、浙江省舉債規(guī)模最大，分別為8.30%，5.70%，5.50%。全國地方政府債務(wù)風(fēng)險警戒線是100%，據(jù)各審計署統(tǒng)計，2015年，局部地區(qū)有超過地方債務(wù)紅線，這其中包括貴州、寧夏、陜西。地方債務(wù)整體可控，但地方償債壓力依然不容小覷。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險成因分析

（一）地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配

1994年的稅制改革引起了中央與地方財權(quán)事權(quán)嚴重的“倒掛現(xiàn)象”。1993年，在分稅制改革之前，中央財政收入占全國財政收入22%，在分稅制改革后，2012年，中央財政收入占全國財政收入的比重已穩(wěn)步上升到47.9%；地方財政收入占全國財政收入下降到52.1%。從財政支出的角度來看，地方財政支出占全國公共財政支出的比重遠遠大于中央財政本級的比重。由此看來，1994年的分稅制改革并沒有做到真正的分權(quán)分稅，而是在中央高度集權(quán)體制下，更多得將事權(quán)下移。地方政府在財政收入銳減的情況下要做更多的事，只有通過發(fā)放債券的形式來滿足地方經(jīng)濟建設(shè)的需要。事權(quán)與有限的財權(quán)之間的巨大矛盾正是地方債風(fēng)險形成的根本原因。

（二）地方政府舉債規(guī)模失控

房價、地價的趨高是地方政府舉債沖動的來源，也是地方債規(guī)模不斷膨脹的根本支撐條件。地方政府多以土地作為舉債抵押物，房價的居高不下引起了地價的逐步抬高，某些城市的房價地價更是令人咋舌，許多地方政府都是土地財政即靠出讓土地使用權(quán)來獲得財政收入，土地收入會引起地方財政收入同向變化，所以地方政府很多時候以土地為資本，高估了自己的償債能力。近兩年二三線城市房價開始松動，出讓土地使用權(quán)這一行為已經(jīng)不能作為地方政府估計自身舉債能力的主要因素。

（三）地方政府舉債機制不健全，舉債行為缺乏監(jiān)督

我國地方政府債務(wù)呈現(xiàn)“權(quán)、責(zé)、利”失衡的局面。地方政府舉債機制存在三個不規(guī)范，即借債不規(guī)范、使用不規(guī)范、還債不規(guī)范。事前，地方政府缺乏對財政收入與舉債能力、償債能力的合理預(yù)期，借債時沒有完善的監(jiān)督機制，導(dǎo)致借債不規(guī)范。事中，地方政府不能對資金進行合理的規(guī)劃與控制，取得資金之后投放資金的不謹慎、投放資金的隨意性導(dǎo)致了使用的不規(guī)范。事后的自發(fā)自還形式的債務(wù)償還機制也存在債務(wù)的“借、用、還”主體分離的問題。從邏輯上看，債務(wù)主體是地方政府，但實際上中央政府才是舉債主體和償還主體，地方政府是使用主體。而中央政府對地方政府舉債實行軟約束管理，真正意義上市場是在對中央政府發(fā)揮著約束作用，地方政府有可能會冒著道德風(fēng)險，將債務(wù)轉(zhuǎn)移給中央政府，這也為中央政府成為債務(wù)主體提供可能性，這也就是還債的不規(guī)范。

在新《預(yù)算法》頒布之前，地方政府幾乎沒有舉債權(quán)利，但實際上還有為數(shù)不少的地方政府為了獲得發(fā)展資金在進行隱性或變相舉債，這種舉債行為透明度低，不便于監(jiān)管。當然，這也給某些謀取私人利益的人鉆了空子。地方政府沒有實力對地方政府舉債行為進行規(guī)范和約束，因為其本身不具有債務(wù)能力，所以地方政府舉債缺乏一個完善的機制。

（四）地方政府融資平臺機制不健全

由于資金遇到瓶頸，同時遇到法律的障礙，各地政府積極建立了一系列的專業(yè)投融資公司，他們通過這些公司與銀行進行懲戒工作，這些單位成為了地方政府獲取資金的主要平臺。地方政府融資平臺與地方政府緊密聯(lián)系在一起，但缺乏專業(yè)的機制來對這些行為進行管理與監(jiān)督，容易滋生貪腐行為。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險防范措施

（一）事權(quán)與財權(quán)進行合理分配

目前地方政府舉債行為的發(fā)生直接源于地方財政收入不足以支撐地方經(jīng)濟建設(shè)的需要。而造成這一局面的是中央高度的集權(quán)，將許多財政收入收歸中央，同時將事權(quán)進行下放，地方政府面對遠大于財政收入的資金缺口，發(fā)行地方債是最快最有效的方式。為了減輕地方政府的壓力，中央政府可以適當調(diào)整事權(quán)與財權(quán)的比例，以防范這方面帶來的風(fēng)險。

（二）要建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，地方政府要進行財政重建

我國很多地方實行的土地財政，它們對地方的土地價格有很大的依賴，可以說土地價格與很多地方財政收入是有同向作用的。在當下的經(jīng)濟發(fā)展情況下，土地財政還可以勉強維持，但是泡沫經(jīng)濟就像紙老虎，不能作為地方政府舉債最主要的支持。地方政府要向更健全的方向去發(fā)展，增收節(jié)支。

中央政府可以建立健全地方債管理制度來約束地方政府舉債行為，地方政府建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，當財務(wù)指標超標時，開啟自我報警系統(tǒng)，以便于地方政府進行自我評估與風(fēng)險防范。

（三）對地方舉債規(guī)模、用途、償債資金來源進行限制

中央政府可將地方的財政收入與舉債規(guī)模建立聯(lián)系，將債務(wù)的規(guī)模進行數(shù)字化、具體化。過去，我國地方政府債務(wù)大部分用來基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟建設(shè)。但同時這其中有很多的違規(guī)甚至違法操作，也產(chǎn)生了一些不經(jīng)濟的投資。地方政府要控制債務(wù)用于經(jīng)常性支出的規(guī)模，增加債務(wù)用于資本性支出的規(guī)模。我國地方財政收入來源包括稅收收入、（下轉(zhuǎn)第頁）（上接第頁）出讓土地收入、項目投資收入。地方政府要將稅收收入和項目投資收入作為主要償債來源。

（四）充分發(fā)揮債券市場的積極作用，完善地方政府融資平臺

第一，完善債券市場機制。我國應(yīng)該建立地方債券流通市場、交易市場和交易網(wǎng)絡(luò)，同時要做好市場與交易網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管工作，還要讓更多的專業(yè)機構(gòu)參與其中，提供他們力所能及的服務(wù)。

第二，拓寬地方政府投融資渠道，政企合作共贏。在鼓勵企業(yè)走出去的大的經(jīng)濟環(huán)境下，政府要大力推廣使用 PPP 模。政府通過汲取民間資本和外資來達到與企業(yè)互利共贏的局面，這就要求政府要更新觀念，提高認識，放低姿態(tài)，以平等的心態(tài)參與到這種模式中來。同時地方政府也要增強自我約束能力，樹立契約精神，上級政府對地方政府嚴重的違約行為甚至違法行為要嚴厲處罰，責(zé)任到人，從而提高政府威信力和信用。

（作者單位為安徽財經(jīng)大學(xué)）

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