“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”十六年回望

改革意味對(duì)現(xiàn)有體制的突破，但不少在地方被認(rèn)為收效很好的改革，最終卻因“于法無據(jù)”“與規(guī)定沖突”，最終被打回原形。

與消失的一些改革相比，行政審批制度改革、電子政務(wù)等社會(huì)管理、公共服務(wù)類改革的存活率都比較高，有的還得到了加強(qiáng)。

在俞可平看來，地方政府創(chuàng)新動(dòng)力下降有多種原因，中國當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入改革深水區(qū)，改革面臨的困難很多，地方政府有觀望等待的心理。

南方周末記者 吳天適

發(fā)自北京、廣東、河南

在獄中著書寫回憶錄，正成為不少落馬官員打發(fā)時(shí)間的方式。河南安陽市政協(xié)原主席趙微也正在做這方面的打算，2014年，他因受賄被判處有期徒刑12年。

收集資料時(shí)，趙微托請(qǐng)安陽市政協(xié)給他提供了“思辨堂”的資料，那是他擔(dān)任政協(xié)主席期間的一大政績。具體做法是：遇有重大爭議的項(xiàng)目，由市政協(xié)組織相關(guān)意見代表、政協(xié)委員，以及相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人在一起展開辯論，市里相關(guān)的黨政領(lǐng)導(dǎo)參加，原來安陽的市委書記、市長、常務(wù)副市長都參加過此類辯論。

盡管趙微已經(jīng)落馬，但安陽市政協(xié)有關(guān)部門并未人走茶涼，仍然給他提供了“思辨堂”的資料。趙微在任時(shí)，安陽政協(xié)的說法是，“思辨堂”拓寬了民主協(xié)商的渠道，并確實(shí)解決了一些實(shí)際問題，得到了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定，并在2011年獲得“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”提名獎(jiǎng)。

“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，是政治學(xué)者俞可平領(lǐng)銜、由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)頒發(fā)的一個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)，自2000年啟動(dòng)后，受到了官方和民間的雙重認(rèn)可。政府創(chuàng)新獎(jiǎng)設(shè)立16年來，共有一千多個(gè)改革創(chuàng)新項(xiàng)目申報(bào)評(píng)選，產(chǎn)生了179個(gè)入圍獎(jiǎng)項(xiàng)，成為諸多人士觀察地方政府改革創(chuàng)新的樣本。

但在趙微落馬后，他引以為豪的這一創(chuàng)新舉動(dòng)已經(jīng)偃旗息鼓，一個(gè)地方創(chuàng)新項(xiàng)目就此消失，只存在趙微的記憶中。

“消失的創(chuàng)新項(xiàng)目越來越多?！鄙钲诖髮W(xué)政治研究所原所長黃衛(wèi)平教授說，他今年9月開始參與對(duì)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)目的跟蹤調(diào)查。

大量創(chuàng)新獎(jiǎng)之外的項(xiàng)目也面臨著類似的命運(yùn)。針對(duì)這些現(xiàn)象，現(xiàn)任北京大學(xué)政府管理學(xué)院院長俞可平曾公開表示，地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力明顯在弱化。

上下不對(duì)口，下級(jí)改回去

在前些年的地方創(chuàng)新中，廣東佛山市順德區(qū)的“大部制”在當(dāng)年可謂獨(dú)樹一幟。這項(xiàng)始于2009年的改革，亮點(diǎn)主要包括“政府瘦身”“黨政合署”等，曾一舉將順德41個(gè)黨政部門裁撤為16個(gè)，引起廣泛關(guān)注。

但由于“下改上不改”，順德“大部制”改革在實(shí)際運(yùn)行中遇到不少難題。

順德推出改革的前一年，也就是2008年，國務(wù)院提出了部門改革方案，鼓勵(lì)地方根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行改革，并“不要求上下對(duì)口”。

有了這樣的指導(dǎo)原則，順德改革后，有些機(jī)構(gòu)的職能都難以與上級(jí)完全對(duì)應(yīng)。特別是新成立的黨委社會(huì)工作部，與政府民族宗教和外事僑務(wù)局合署辦公，涵蓋了原來統(tǒng)戰(zhàn)、僑務(wù)、外事、民族宗教、民政、農(nóng)村等9個(gè)部門的相應(yīng)職能，工青婦等團(tuán)體也歸口到該部，一共對(duì)應(yīng)14個(gè)上級(jí)部門。

南方周末記者曾就順德“大部制”進(jìn)行過專門采訪，該區(qū)區(qū)委社會(huì)工作部領(lǐng)導(dǎo)抱怨，由于上面沒改，他們一個(gè)部門對(duì)應(yīng)14個(gè)上級(jí)部門，陪同接待任務(wù)繁重，特別是年終總結(jié)，一寫就是14份。

更大的壓力來自上級(jí)。社會(huì)工作部承擔(dān)了統(tǒng)戰(zhàn)職能之后，原有的統(tǒng)戰(zhàn)部不再保留。但上級(jí)相關(guān)部門提出，統(tǒng)戰(zhàn)工作是共產(chǎn)黨的三大法寶之一，統(tǒng)戰(zhàn)部是黨委工作的重要部門，不能沒有。改革推行一年后，2011年1月，順德區(qū)在社會(huì)工作部加掛了統(tǒng)戰(zhàn)部的牌子。

加掛牌子并沒有對(duì)部門構(gòu)架產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，但兩年后的機(jī)構(gòu)調(diào)整，則不一樣。2014年3月，順德區(qū)新增設(shè)了食藥局和農(nóng)業(yè)局，時(shí)任順德區(qū)政府副秘書長李允冠接受媒體采訪時(shí)表示，調(diào)整既是基于上級(jí)安排，也是實(shí)際工作需要。

參與過當(dāng)年順德“大部制”方案設(shè)計(jì)的國家行政學(xué)院教授許耀桐覺得難以理解。他說，當(dāng)年撤銷農(nóng)業(yè)局就是考慮到了基層治理問題，“把農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)部分統(tǒng)一管理，基層治理則交給社會(huì)工作部”。許耀桐認(rèn)為因需求重新設(shè)局的做法，是走回了老路。

半年之后，2014年10月，順德區(qū)原監(jiān)察與審計(jì)局一分為二，分設(shè)監(jiān)察局與審計(jì)局；區(qū)民族宗教和外事僑務(wù)局也被分拆，成立了外事僑務(wù)局、民政和人力資源保障局；工青婦團(tuán)體則開始按各自章程獨(dú)立運(yùn)作，由區(qū)委一名副書記負(fù)責(zé)聯(lián)系，不再歸口到社會(huì)工作部。同時(shí)撤銷社會(huì)工作部，正式成立統(tǒng)戰(zhàn)部。

在當(dāng)?shù)毓俜降墓_解釋中，這些都是“根據(jù)需要”進(jìn)行的機(jī)構(gòu)調(diào)整，從當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)在各種公開場(chǎng)合的表述也可以看出，“需要”實(shí)際就是便于“上下對(duì)口”，幾次大調(diào)整也主要是為了使上下級(jí)職能更好對(duì)接。

方案設(shè)計(jì)者之一、國家行政學(xué)院教授許耀桐一直對(duì)順德的改革保持關(guān)注。他說在設(shè)計(jì)方案之初，不是沒有考慮上下級(jí)職能對(duì)接的問題，但當(dāng)時(shí)本來寄望順德作為基層能夠先行一步，以此帶動(dòng)上級(jí)的改變，但最終還是沒有實(shí)現(xiàn)。

行政審批存活率高

改革的反復(fù)，很大一部分原因是“人走政息”。江西省橫峰縣的“差額試崗”就是一個(gè)典型。

2010年，橫峰縣幾名副科級(jí)崗位出現(xiàn)了空缺，時(shí)任縣委書記吳宣策和時(shí)任組織部長方建軍商量后決定采取“差額試崗”的辦法，每個(gè)崗位選拔出兩個(gè)人選，同時(shí)試用半年，期滿后留下一人，淘汰一人。吳宣策接受南方周末記者采訪時(shí)解釋，這么做是想對(duì)等額考察做法下的“試用”作一改革，讓被試用者真正感受到壓力。

但這個(gè)做法只運(yùn)行了一年。2011年，吳宣策、方建軍同年被調(diào)離橫峰縣。吳宣策后來因受賄獲刑，新領(lǐng)導(dǎo)上任后認(rèn)為差額試崗存在種種弊端，一是試用半年時(shí)間過短，不能全面考察一個(gè)人，另外，兩個(gè)人雖然在同一個(gè)單位擔(dān)任副職，但分管的工作不一樣，也難有可比性，最終差額試崗在橫峰縣只實(shí)行了一年就成為絕唱。

類似的情況，在四川巴中市發(fā)生過。巴中在2006年地方黨委“減副”時(shí)，減得最徹底，只保留一名黨委副書記兼任行政主官，不設(shè)專職副書記。作出這個(gè)改革決定的是時(shí)任巴中市委書記李仲彬。2002年，李仲彬出任成都市新都區(qū)區(qū)委書記后，大力推進(jìn)基層民主改革，包括公推校長、直選村支書等，最有影響的是在新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)推行公推直選鎮(zhèn)黨委書記。當(dāng)時(shí)新都成了四川基層民主改革的試驗(yàn)田。調(diào)到巴中之后，李仲彬沿襲了過往的改革思路，推行多項(xiàng)改革，其中就包括減少副書記。

2011年，李仲彬調(diào)任四川省司法廳廳長。之后適逢各級(jí)地方黨委換屆，巴中市及各區(qū)縣都恢復(fù)了專職副書記的設(shè)置。

改革意味對(duì)現(xiàn)有體制的突破，但不少在地方被認(rèn)為收效很好的改革，卻因“于法無據(jù)”“與規(guī)定沖突”，最終被打回原形。

1999年，深圳最東邊的大鵬鎮(zhèn)也進(jìn)行過一場(chǎng)基層民主改革，用直選的方式選舉鎮(zhèn)長。當(dāng)?shù)厝死顐ノ某蔀榈谝晃恢边x鎮(zhèn)長。地處改革開放前沿的深圳，只開了一個(gè)頭，并沒能生根發(fā)芽。3年后，李偉文離任，后面歷任鎮(zhèn)長又沿襲了傳統(tǒng)的組織方式。

深圳大學(xué)政治學(xué)系教授黃衛(wèi)平和他的團(tuán)隊(duì)，今年對(duì)這一改革創(chuàng)新進(jìn)行調(diào)研。他們了解到，直選沒有繼續(xù)推行是因?yàn)楦邔佑袪幾h，民間直接提名不符合法律法規(guī)規(guī)定。

因?yàn)椤胺蓻]有規(guī)定”，曾名噪一時(shí)的四川遂寧鄉(xiāng)長直選、云南紅河州直選鄉(xiāng)長的改革試驗(yàn)，最終曇花一現(xiàn)。

據(jù)黃衛(wèi)平的觀察，與這類改革相比，行政審批制度改革、電子政務(wù)等社會(huì)管理、公共服務(wù)類改革的存活率都比較高，有的還得到了加強(qiáng)。

有些項(xiàng)目如基層社區(qū)治理改革，雖然項(xiàng)目還保留，但角度發(fā)生了變化，已從改革開始時(shí)強(qiáng)調(diào)的多元治理，轉(zhuǎn)向著重強(qiáng)調(diào)黨建。深圳鹽田區(qū)在2005年啟動(dòng)了社區(qū)管理體制改革，實(shí)行“居站分設(shè)”，居委會(huì)作為居民自治組織存在，實(shí)行直選，政府交辦的事項(xiàng)則由社區(qū)工作站承擔(dān)。2014年以后，鹽田區(qū)再次對(duì)社區(qū)治理體系進(jìn)行改革，將重大事務(wù)納入綜合黨委的議事決策范疇，原來的社會(huì)工作站雖然保留著，但新的治理模式強(qiáng)調(diào)了“一元化領(lǐng)導(dǎo)”。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授何增科原來是中央編譯局當(dāng)代馬克思主義研究所所長，曾在俞可平的領(lǐng)導(dǎo)下，擔(dān)任中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)目的核心成員。2013年，他曾對(duì)前六屆政府創(chuàng)新獎(jiǎng)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)社會(huì)管理類創(chuàng)新所占比例越來越大，從第一屆占10%、排名最末，第六屆時(shí)已上升到30%、排名第一。地方領(lǐng)導(dǎo)理性的選擇當(dāng)然是風(fēng)險(xiǎn)小的領(lǐng)域。

不同階段改革的側(cè)重也有所不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選、村委會(huì)海選等改革，幾乎都發(fā)生在1990年代末到本世紀(jì)初。2006年以后，曾出現(xiàn)過幾例民主決策、民主管理等政治風(fēng)險(xiǎn)小的改革。

“老提改革有紅利， 那是因?yàn)橛酗L(fēng)險(xiǎn)”

基層創(chuàng)新萎縮的前提下，雖然公共服務(wù)、公共管理類改革比例在上升，但以中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)作為觀察樣本則能發(fā)現(xiàn)，地方上的改革動(dòng)力問題亟待重視。

中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)每屆會(huì)評(píng)出10個(gè)優(yōu)勝獎(jiǎng)及10個(gè)左右提名獎(jiǎng)，這兩項(xiàng)統(tǒng)稱為入圍項(xiàng)目。但申報(bào)的積極性卻在下降，2001年項(xiàng)目啟動(dòng)以后每年能吸引300個(gè)左右地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目參評(píng)，其間2003年的申報(bào)量稍低為245項(xiàng)，此后每屆都有所增加，到2009年達(dá)到頂峰358項(xiàng)。但是自此的申報(bào)情況就急轉(zhuǎn)直下。

這還是在后幾屆大大優(yōu)化了申報(bào)手續(xù)后才有的結(jié)果。中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)從創(chuàng)立之初，就秉持項(xiàng)目的學(xué)術(shù)性和公益性，由中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合發(fā)起。

項(xiàng)目評(píng)審不向地方政府收取任何費(fèi)用，包括專家實(shí)地考察所需費(fèi)用也都由組委會(huì)承擔(dān)，最后獲獎(jiǎng)單位到北京領(lǐng)獎(jiǎng)的差旅費(fèi)用也由組委會(huì)負(fù)責(zé)解決，且獲獎(jiǎng)單位還能獲得象征性的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，應(yīng)該說申報(bào)的積極性下降與費(fèi)用沒有關(guān)系。

但地方政府申報(bào)獎(jiǎng)項(xiàng)積極性下降趨勢(shì)明顯。特別是2015年的第八屆，俞可平的感受最深，他多次在公開場(chǎng)合提到，過去是地方政府踴躍申報(bào)，但到了第八屆，不再是大家踴躍申報(bào)，而是課題組一個(gè)個(gè)去求人家申報(bào)。

為什么會(huì)出現(xiàn)這個(gè)現(xiàn)象？俞可平表示，申報(bào)數(shù)量下降與目前地方政府的創(chuàng)新動(dòng)力下降有關(guān)。俞可平打過一個(gè)比方，中國社會(huì)就像一列火車，政府是火車頭，動(dòng)力不足了，列車前進(jìn)就會(huì)變慢，甚至?xí)Ｏ聛怼臍v屆申報(bào)中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的區(qū)域分布來看，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)一直是申報(bào)大戶也是獲獎(jiǎng)大戶，但俞可平表示，這些地方的創(chuàng)新動(dòng)力也在弱化。

2015年，獎(jiǎng)項(xiàng)的名字也成為歷史。當(dāng)年，俞可平辭去他擔(dān)任了14年的中央編譯局副局長職務(wù)，轉(zhuǎn)到北大教書，任政府管理學(xué)院院長。地方中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)目也被帶到北大，組織、評(píng)選工作由北大政府管理學(xué)院獨(dú)自承擔(dān)。當(dāng)年12月頒獎(jiǎng)時(shí)，獎(jiǎng)項(xiàng)的名稱已被變更為“中國政府創(chuàng)新最佳實(shí)踐”，組委會(huì)沒有解釋為何放棄“創(chuàng)新獎(jiǎng)”三個(gè)字的原因。

在俞可平看來，地方政府創(chuàng)新動(dòng)力下降有多種原因，中國當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入改革深水區(qū)，越往前走，涉及的事項(xiàng)就越重大，各種牽絆也就越多，改革面臨的困難很多，地方政府就有了觀望等待的心理。

“我們現(xiàn)在確實(shí)有觀望心態(tài)?！焙颖北６ㄒ豢h級(jí)官員告訴南方周末記者，據(jù)他觀察，對(duì)地方來說，發(fā)展經(jīng)濟(jì)還是最主要的，沒有精力也沒有動(dòng)力去探索更多的改革。

“老提改革有紅利，那是因?yàn)橛酗L(fēng)險(xiǎn)?！鄙钲诖髮W(xué)政治學(xué)教授黃衛(wèi)平認(rèn)為，改革的風(fēng)險(xiǎn)主要有政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任，都說“對(duì)改革者要寬容”，但如果真出了問題，改革者往往還是要承擔(dān)責(zé)任的。