有效的產(chǎn)業(yè)政策從哪里來？

顧昕

林張引發(fā)的產(chǎn)業(yè)政策之爭，是否能將中國學(xué)界的努力引向真的問題，而不是僅陷入口水戰(zhàn)，這倒是各位看官繼續(xù)矚目的焦點(diǎn)。

由林毅夫和張維迎激發(fā)的產(chǎn)業(yè)政策之爭，在中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家的圈子中依然如火如荼?！爱a(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)”，這是2015年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的推進(jìn)深化經(jīng)濟(jì)改革的五大政策支柱之一。這一提法顯然不會(huì)無的放矢，產(chǎn)業(yè)政策不準(zhǔn)、不靈、不妙的事情，真可謂層出不窮，媒體報(bào)道的案例也熱鬧非凡。

圍觀者不滿足于“吃瓜”，高手們紛紛下場(chǎng)亮招。爭論的核心議題是政府與市場(chǎng)的定位，這不僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)的永恒論題之一，也是發(fā)展政治學(xué)和發(fā)展社會(huì)學(xué)的永恒論題之一。爭論所涉具體問題繁多，但其主線卻是兩大意識(shí)形態(tài)之爭，即自由主義PK發(fā)展主義，堪稱新世紀(jì)的“問題與主義之爭”。厘清主義與研究問題實(shí)則交織在一起，成為難分難解的麻團(tuán)。

讓我們來一一分辨。

厘清產(chǎn)業(yè)政策的邊界

除非認(rèn)可無政府主義，否則產(chǎn)業(yè)政策廢除論在現(xiàn)實(shí)世界中是不切實(shí)際的，這一點(diǎn)不僅適用于發(fā)展中世界的趕超型國家，也適用于發(fā)達(dá)世界的領(lǐng)先型國家。相對(duì)來說，發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)政策盡管規(guī)模并不浩大，卻更加有效，也更加合理。

產(chǎn)業(yè)政策必要論有一定的理據(jù)，而且其必要性，并不限于模仿型產(chǎn)業(yè)，也適用于創(chuàng)新性創(chuàng)業(yè)。政府?dāng)嗖荒芑垩圩R(shí)珠，于泯泯眾生中挑出創(chuàng)新者，但這并不意味著政府不應(yīng)該制定政策，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。

張維迎“有限政府論”的睿識(shí)，才是“有為政府論”的根基。有為政府的重中之重，正在于保障權(quán)利（尤其是產(chǎn)權(quán)）、捍衛(wèi)契約、維護(hù)穩(wěn)定（包括宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定）、提供公共物品、促進(jìn)社會(huì)公平。政府在這若干領(lǐng)域發(fā)揮積極的作用，才是有為政府的核心要義。對(duì)這一點(diǎn)，林毅夫亦多次強(qiáng)調(diào)。

中國經(jīng)濟(jì)30多年的騰飛，真正的秘訣就在于不斷深化改革開放，市場(chǎng)力量從政府的捆綁中逐漸擺脫出來。在這一點(diǎn)上，筆者對(duì)政治學(xué)界和社會(huì)學(xué)界對(duì)所謂“空想市場(chǎng)主義”的批判，不以為然。市場(chǎng)機(jī)制在中國遠(yuǎn)未發(fā)育成熟，發(fā)育并完善市場(chǎng)機(jī)制的主張絕非空想。

然而，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育成長的核心在于制度建設(shè)，而制度建設(shè)必為政府之功。市場(chǎng)制度建設(shè)的要害在去行政化，但去行政化卻只能通過行政力量的施為方能成就。行政力量無所不在，維護(hù)穩(wěn)定作為其施政重點(diǎn)并不為奇，但其施為者是否有足夠的動(dòng)力在權(quán)利保障、契約維護(hù)、公共物品提供和社會(huì)公平促進(jìn)上積極有為，卻大有可思慮之處。

產(chǎn)業(yè)政策是否有用，是否是偽命題？探究這個(gè)問題，不能采用“三七開”或“二八開”的評(píng)論方式。從邏輯上講，即便可以斷定產(chǎn)業(yè)政策的案例少數(shù)成功、多數(shù)失敗，也不能判定產(chǎn)業(yè)政策無用。有用與否，需要對(duì)每一個(gè)貌似成功的案例進(jìn)行分析。無論采用定性還是定量的分析方法，都要將產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的相關(guān)關(guān)系和因果關(guān)系分辨清楚。

要做到這一點(diǎn)并不容易。例如，產(chǎn)業(yè)政策在造就“東亞奇跡”中究竟是否有用，對(duì)這一問題，學(xué)界竟然也難有一清二楚的結(jié)論。1997年，世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨和世行發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究部主管尤素福主編了《東亞奇跡的反思》一書，全書絕大多數(shù)章節(jié)引述了很多技術(shù)性研究成果，強(qiáng)烈懷疑產(chǎn)業(yè)政策的有用性，但斯蒂格利茨在總結(jié)性一章中，卻對(duì)這些技術(shù)性研究成果大加質(zhì)疑。

由此看來，就產(chǎn)業(yè)政策有用論，學(xué)界的實(shí)證研究努力，依然需要淬煉。不少圍觀者目光如炬，早看出產(chǎn)業(yè)政策之爭雙方的產(chǎn)業(yè)政策觀并不一致。擁簇們的“產(chǎn)業(yè)政策”是一個(gè)大布袋，與質(zhì)疑者們所質(zhì)疑的“小錦囊”不是一回事。前者常常將政府實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和扶持基礎(chǔ)科學(xué)研究，也視為產(chǎn)業(yè)政策，但這些作為是因?yàn)閯?chuàng)新和科研具有社會(huì)效益，即經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂的“正外部性”。這往往也是產(chǎn)業(yè)政策質(zhì)疑者也認(rèn)可的政府職能。

當(dāng)然，任何邊界都有一定的寬度。政府對(duì)特定產(chǎn)業(yè)中企業(yè)的研發(fā)活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼，或支持面向特定產(chǎn)業(yè)的非營利性科研機(jī)構(gòu)，都是政府科技政策的一部分，亦可被視為產(chǎn)業(yè)政策的一部分。

順便說一下，在國際學(xué)界，將產(chǎn)業(yè)政策寬泛化的論述，在發(fā)展主義的文獻(xiàn)中也俯拾皆是，其特點(diǎn)是把政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國防產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、研究等領(lǐng)域的積極施為，一股腦地都視為“產(chǎn)業(yè)政策”，從而為發(fā)展型政府無所不在論、無所不能論背書。這種論辯方式，其實(shí)并不有效。如果把一個(gè)大口袋當(dāng)做一件事情的肇因，到頭來只能收獲一大堆雜糧。

“挑選贏家論”遺患無窮

林毅夫產(chǎn)業(yè)政策之論的基礎(chǔ)是其新結(jié)構(gòu)主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，其探索重點(diǎn)放在如何依據(jù)比較優(yōu)勢(shì)理論來甄別具有增長潛力的產(chǎn)業(yè)，把國際上通行的調(diào)侃性說法“挑選贏家”變成了堂堂正正的“挑選冠軍”。

但這一重點(diǎn)的選擇是大可商榷的。實(shí)際上，2009年，在英國《發(fā)展政策評(píng)論》學(xué)刊的組織下，劍橋大學(xué)的韓裔學(xué)者張夏準(zhǔn)與林毅夫就產(chǎn)業(yè)政策是否應(yīng)該基于比較優(yōu)勢(shì)理論曾展開了一場(chǎng)辯論。張夏準(zhǔn)是批判所謂“新自由主義”的急先鋒，也是發(fā)展型政府以及產(chǎn)業(yè)政策堅(jiān)定支持者，但他不認(rèn)為“挑選贏家”的要領(lǐng)在于精通比較優(yōu)勢(shì)理論，因?yàn)橐勒毡容^優(yōu)勢(shì)理論，樸正熙只能發(fā)展泡菜生產(chǎn)業(yè)，絕不會(huì)大力推進(jìn)電子、汽車、造船和鋼鐵業(yè)；林毅夫也同意不能依照靜態(tài)的比較優(yōu)勢(shì)理論來“挑選贏家”，但他最后的結(jié)論主要是基于既有比較優(yōu)勢(shì)又要超越既有要素稟賦的辯證之論。

其實(shí)，“挑選贏家論”更大的危害，在于將產(chǎn)業(yè)政策的主政者和實(shí)施者想象為諸葛孔明再世，甚至是觀世音顯圣。依照此派理論，發(fā)展型政府具有很強(qiáng)的“國家自主性”，即與社會(huì)利益集團(tuán)保持一定的距離，選賢與能，聘用有才能、有操守的專業(yè)人士組成經(jīng)濟(jì)官僚機(jī)構(gòu)，獨(dú)立自主地制定出具有前瞻性的發(fā)展戰(zhàn)略；進(jìn)而，發(fā)展型政府還有能力故意“把價(jià)格搞錯(cuò)”，從而將有限的資源引導(dǎo)到能夠促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)之中。

后來，發(fā)展主義學(xué)者自己也不大相信他們塑造的全知全能、至真至善的孔明們真的成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)航員，于是改口強(qiáng)調(diào)發(fā)展型政府的制度性特征不僅在于國家自主性，而且還在于是否存在制度化的管道，可以讓政府將其發(fā)展戰(zhàn)略與政策滲透并落實(shí)到社會(huì)和企業(yè)之中，即所謂“嵌入型自主性”。通俗地說，孔明不僅要高高在上，羽扇綸巾，而且也要接地氣，能深入基層，將其戰(zhàn)略思想落到實(shí)處。

由此，在有限有為政府論的基礎(chǔ)上，政府在產(chǎn)業(yè)政策上的施政選擇需要轉(zhuǎn)型，從挑選贏家改為提供服務(wù)，幫助市場(chǎng)主體提升能力。經(jīng)濟(jì)學(xué)“超級(jí)大咖”斯蒂格里茨等發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也好，創(chuàng)新升級(jí)也罷，最為關(guān)鍵的共同之處在于知識(shí)開發(fā)、知識(shí)積累和知識(shí)傳播，在這三個(gè)方面，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，無法達(dá)成社會(huì)最優(yōu)，需要非市場(chǎng)機(jī)制加以協(xié)助。

這里，有兩點(diǎn)需要澄清：其一，非市場(chǎng)機(jī)制既包括行政機(jī)制，也包括社群機(jī)制。斯蒂格里茨等新凱恩斯主義者對(duì)于積極政府干預(yù)主義的熱推，完全忽略了社群機(jī)制的重要性，而社群機(jī)制無論在林毅夫還是在張維迎的論述中，基本上沒有什么位置。事實(shí)上，在國際學(xué)界，有關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)和政策網(wǎng)絡(luò)積極有為的研究成果頗有一些，這類文獻(xiàn)及其所述案例別開生面，值得關(guān)注。

其二，即便是發(fā)揮行政機(jī)制的積極作用，政府政策工具的選擇，或者說產(chǎn)業(yè)政策最優(yōu)施政模式的選擇，也至關(guān)重要。當(dāng)然，或許并不存在產(chǎn)業(yè)政策有效施政的唯一最優(yōu)模式，有效與否完全要看政策工具與約束條件的組合。

因此，正如不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說，產(chǎn)業(yè)政策是否必要是一個(gè)偽命題，真問題是產(chǎn)業(yè)政策的施政在何種條件下以何種方式才會(huì)有效。林張引發(fā)的產(chǎn)業(yè)政策之爭，是否能將中國學(xué)界的努力引向真的問題，而不是僅陷入口水戰(zhàn)，這倒是各位看官繼續(xù)矚目的焦點(diǎn)。

“跑部錢進(jìn)”式的產(chǎn)業(yè)政策施政注定會(huì)失敗

任何公共政策的施政是否有效，除了政策工具的選擇之外，治理體制的良善與否，非常關(guān)鍵。政策決策、實(shí)施和評(píng)估環(huán)節(jié)，善治的體制要素離不開參與、公開、公正、透明。

無論政策決策多么前瞻，無論政策工具多么優(yōu)良，無論政策實(shí)施多么干脆，離開了善治，缺乏了獨(dú)立第三方的專業(yè)評(píng)估和社會(huì)媒體的犀利監(jiān)督，權(quán)力的誘惑絕對(duì)難免暗箱操作，其結(jié)果也絕對(duì)難免尋租腐敗?！芭懿垮X進(jìn)”式的產(chǎn)業(yè)政策施政注定會(huì)失敗。

產(chǎn)業(yè)政策必要的理據(jù)在于市場(chǎng)失靈的存在，而在這里，市場(chǎng)失靈的根源在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正外部性?？墒牵袌?chǎng)失靈的種類很多，產(chǎn)業(yè)政策的決策需要在微觀（企業(yè)）和中觀（行業(yè)）層次上精準(zhǔn)識(shí)別市場(chǎng)失靈，實(shí)施需要精準(zhǔn)選擇市場(chǎng)失靈矯正工具，評(píng)估需要精準(zhǔn)評(píng)價(jià)市場(chǎng)失靈矯正的效果。百分之百精準(zhǔn)是不可能的，但要接近精準(zhǔn)，需要良好的治理體制，其中通過社群機(jī)制的完善，將行業(yè)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的參與制度化，非常關(guān)鍵。

與此同時(shí)，行政機(jī)制的改善，尤其是公共預(yù)算制度的改革，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的適時(shí)退出，至關(guān)重要。

經(jīng)濟(jì)增長理論“頂級(jí)大咖”阿吉翁還提示我們，將產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭政策割裂開來，或視之為相互替代的關(guān)系，乃舊時(shí)之見。一方面，產(chǎn)業(yè)政策只有在競(jìng)爭的環(huán)境中才能發(fā)揮其效力，那種將產(chǎn)業(yè)政策操作成某些關(guān)系戶之提款機(jī)的行為，自然會(huì)雞飛蛋打；另一方面，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭政策需要貫通，或者說，讓產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮競(jìng)爭政策之效，這才是產(chǎn)業(yè)政策本身的創(chuàng)新之道。

當(dāng)然，需要再次強(qiáng)調(diào)，要讓產(chǎn)業(yè)政策施政于競(jìng)爭環(huán)境，張維迎的眾多市場(chǎng)化之見值得重視。但在這里，強(qiáng)化競(jìng)爭并不只是環(huán)境問題，更是治理問題。讓產(chǎn)業(yè)政策更加有效，不僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究的對(duì)象，也應(yīng)該是公共管理學(xué)界的關(guān)注重點(diǎn)之一。

林毅夫提出，產(chǎn)業(yè)政策成功的藥方在于政府是一種“因勢(shì)利導(dǎo)型政府”，并非越俎代庖取代市場(chǎng)去決定一個(gè)經(jīng)濟(jì)體應(yīng)該發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，而是和企業(yè)共同決定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。這是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本立場(chǎng)。然而，立場(chǎng)歸立場(chǎng)，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)問重心卻是在“挑選贏家”和“提供服務(wù)”之間搖擺。

值得注意的是，在新一輪產(chǎn)業(yè)政策爭論中，林毅夫與時(shí)俱進(jìn)，開始遠(yuǎn)離“挑選冠軍”，將論述重心轉(zhuǎn)向“提供服務(wù)”。在與筆者的電郵交流之中，林毅夫教授專門說明，他的因勢(shì)利導(dǎo)型政府，比發(fā)展型政府更有限，比“新自由主義政府”更有為，絕非計(jì)劃體制附體。

如上所述，歸根結(jié)底，意味著著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森臨終前提出的“市場(chǎng)增強(qiáng)型政府”的想法，或者青木昌彥等提出的“市場(chǎng)增進(jìn)型政府”的概念，以及筆者希望強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)增強(qiáng)型政府”或“能力促進(jìn)型政府”，必須在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)中找到了新的理論基礎(chǔ)。這意味著，政府干預(yù)是否必要的問題其實(shí)并不是問題，真正的問題在于政府如何干預(yù)，或者說，政府干預(yù)能否以順應(yīng)甚至強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制-社群機(jī)制，而不是破壞、扭曲甚至取代市場(chǎng)機(jī)制-社群機(jī)制的方式來進(jìn)行。