歐洲反恐疏漏，癥結(jié)在哪？

戴錚勤

近年來，歐洲遭到的大部分攻擊是來自歐盟的公民，而非難民。這意味著歐洲已成為恐怖分子的出口地。要安全還是要自由，這是歐洲新反恐舉措所面對的難題。

9月9日法國檢方宣布，警方在調(diào)查5天前巴黎圣母院附近“無人看管的氣罐車” 一案時(shí)逮捕了3名女性。其中一人，之前已因多次宣稱投奔“伊斯蘭國”而被法國情報(bào)部門列入監(jiān)控名單，另外兩人各是法國籍恐怖分子拉羅西·阿巴拉和阿德爾·凱爾米什的女友。審訊時(shí)得知，3人在襲擊巴黎圣母院未遂后企圖襲擊巴黎多個(gè)車站，以報(bào)復(fù)法國上個(gè)月在敘利亞阿勒頗剿殺“伊斯蘭國”發(fā)言人阿德納尼。

反恐專家指出，法國情報(bào)部門握有S名單（即危害國家安全的名單）上兩萬個(gè)名字，知道其中半數(shù)為“被極端化”嫌疑人，也知道可以在哪里找出下一個(gè)“受啟發(fā)的恐怖嫌犯”，但對于拿這些人怎么辦，卻沒有穩(wěn)妥之策。去年12月，法國最高行政法院警告政府，在沒有犯罪證據(jù)下羈押極端分子可能違反人權(quán)。另外，羈押這些嫌疑人也會(huì)泄露他們在S名單上的事實(shí)，間接干擾對他們的監(jiān)視行動(dòng)。

不僅是法國的反恐部門，其他歐洲國家的情報(bào)單位，也都面臨著全民監(jiān)視和維護(hù)自由社會(huì)的痛苦抉擇。要安全還是要自由，這是歐洲新反恐舉措所面對的難題。

情報(bào)部門的最大挑戰(zhàn)

剛剛過去的這個(gè)暑假，法國和德國輪番遭到恐襲。7月14日法國國慶日，31歲的突尼斯裔尼斯人駕駛卡車沖擊海岸邊觀光的人群，造成包括10名孩童在內(nèi)的84人死亡。之后，在發(fā)自德國維爾茨堡的火車上，17歲的難民用斧頭和刀傷害5名乘客;在德國安斯巴赫，27歲難民引爆炸彈身亡;在德國斯圖加特，21歲敘利亞難民用長刀殺害一名孕婦;在法國諾曼底，哈默爾神父在教堂遇刺……

以上襲擊多少帶有宗教教唆背景，而7月22日在慕尼黑一家購物中心致10人死亡27人受傷的槍擊案，兇手是德國和伊朗雙重國籍的18歲男性，他試圖模仿5年前挪威極右翼恐怖分子布雷維克作案，不同的是他在槍擊人群后自殺身亡。

反恐專家一致認(rèn)為，目前歐洲的主要挑戰(zhàn)在于“孤狼”襲擊的增加。為找出化解“孤狼”襲擊的答案，數(shù)個(gè)歐洲智庫分析了2009～2014年間98個(gè)歐洲個(gè)人攻擊案例，發(fā)現(xiàn)并非所有孤狼都受極端教義鼓動(dòng)，在98個(gè)案件中和宗教相關(guān)的只有38%，33%則是極端右翼分子所為。歐洲媒體的評論稱，如果歐洲的反恐新政把不準(zhǔn)脈搏，將槍口僅僅瞄準(zhǔn)伊斯蘭教和難民，勢必引發(fā)他們的不滿和反彈。

“恐怖襲擊相對低階、細(xì)致程度較以往差，這意味著日常生活中的物品—刀、汽車等，都能成為政治符號(hào)化的殺人工具?！弊靼傅攸c(diǎn)非常不可控，“已不再集中在大城市，而是分散在傳統(tǒng)上不受恐怖襲擊威脅的地方”。更重要的是，近年來大部分的攻擊來自歐洲公民，而非難民，這意味著歐洲成為恐怖分子的出口地，而非只是進(jìn)口地。如何厘清公民權(quán)和國家反恐的邊界，對情報(bào)部門是最大挑戰(zhàn)。

2016年8月1日，在法國南部馬賽的卡塔蘭海灘，人們在海水中玩耍。

7月26日在諾曼底教堂弒殺神父的，是19歲的凱爾米什和帕蒂讓，兩人此前都已在法國情報(bào)部門的S名單上。于是，不僅是普通民眾，就連前總統(tǒng)薩科齊都有這樣的“反恐疑問”：“已經(jīng)被貼上警示標(biāo)簽（在等待審判期間，還戴著電子監(jiān)控器）的嫌犯，一個(gè)在法國執(zhí)法部門監(jiān)控下的人為何能夠自由地實(shí)施這樣的攻擊？”

原因并不復(fù)雜。在未經(jīng)審判前，關(guān)于法國政府部門能否羈押極端化嫌犯，至今仍是爭論焦點(diǎn)。其他歐洲國家的情況大致相同。歐洲各國執(zhí)法部門難以監(jiān)控所有的極端化嫌疑人是一方面，更是因?yàn)闅W洲社會(huì)無法接受如此傷害自由的方式。在這種情況下，優(yōu)先化、精確判斷最危險(xiǎn)的恐怖嫌犯，是情報(bào)部門不可能完成的任務(wù)。

“躲明槍+防暗箭”

恐怖主義之于歐洲社會(huì)，現(xiàn)已進(jìn)入“明槍+暗箭”的雙重威脅狀態(tài)。

對于“明槍”—極端組織的正面襲擊，自然要“躲”。在打擊極端組織的戰(zhàn)場上，不論美俄，還是法國等其他歐洲國家的反恐力量，都要盡量避免意識(shí)形態(tài)等政治因素乃至私心雜念的干擾。

同時(shí)，“暗箭”—“孤狼”襲擊，“難防”也要防。歐洲各國情報(bào)機(jī)構(gòu)要將高度警惕防范本國的“恐怖碎片”（劇增的“孤狼”），作為評估和衡量反恐效果的硬指標(biāo)。要“重點(diǎn)防范本土恐怖分子，防止青少年遭極端組織洗腦而加入其中”，因?yàn)槿绻安荒軋F(tuán)結(jié)真正的朋友，以攻擊真正的敵人”，不僅會(huì)將一線反恐力量置于危險(xiǎn)境地，而且容易引發(fā)盲目樂觀，容易造成自亂陣腳。

在歐洲，德國領(lǐng)先一步。德國總理默克爾7月底推出了“保衛(wèi)安全九點(diǎn)計(jì)劃”。根據(jù)計(jì)劃，德國將在明年秋季部署完畢一系列強(qiáng)化反恐的舉措，其內(nèi)容包括：

剝奪曾加入恐怖組織、同時(shí)擁有外國國籍的德國公民國籍;要求心理醫(yī)生將對公共安全有威脅的病人情況上報(bào)警方;增加4600名安全部隊(duì)力量、到2020年追加20億歐元安全預(yù)算;在聯(lián)邦警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部成立一個(gè)“安全領(lǐng)域信息中央辦公室”，專門研究網(wǎng)絡(luò)犯罪和恐怖主義的應(yīng)對戰(zhàn)略和技術(shù)方法;加速遣返被定罪或?qū)Φ聡舶踩型{的外國人;鼓勵(lì)難民檢舉出現(xiàn)極端化或情緒波動(dòng)跡象的他人;等等。

德國目前實(shí)施的是“布控式”反恐。聯(lián)邦政府和各州都額外增加了警力，在機(jī)場、火車站、火車上安排了更多的警察巡邏，還在公共場所和交通樞紐加強(qiáng)了攝像頭監(jiān)控，撒下天羅地網(wǎng)，試圖盯住潛在的、最危險(xiǎn)的極端分子。

歐洲目前的安全形勢異常嚴(yán)峻，“激進(jìn)的思想具有顛覆性”。因此，不僅“把脈”要準(zhǔn)，“藥方”也要好。

粗略歸納歐洲國家流行的反恐舉措，無論“硬”、“軟”，都普遍依賴強(qiáng)制性的行政手段。針對“外籍戰(zhàn)士”和“孤狼”的潛在威脅，歐洲國家無一例外地強(qiáng)化了執(zhí)法和安全措施。但是，行政領(lǐng)域的強(qiáng)制措施，在具體實(shí)戰(zhàn)中仍然存在某些局限—不僅僅因?yàn)椤霸庥鼍S護(hù)人權(quán)和公民自由的非政府組織反對”，還在于某些強(qiáng)制措施反而為“激進(jìn)化”提供了新的場所。

例如，法國關(guān)押回歸“外籍戰(zhàn)士”的監(jiān)獄，成為極端勢力傳播極端思想、煽動(dòng)極端暴力以及招募極端或恐怖分子的重要場所;嚴(yán)厲的壓制措施，往往為極端勢力的宣傳提供“火藥”，成為極端勢力從事恐怖或極端活動(dòng)的借口。

“三大難題”尚待突破

通過學(xué)術(shù)考察和案例分析可以看出，短期內(nèi)歐洲反恐難以取得實(shí)質(zhì)性的成效。原因在于，“三大難題”存在爭議，尚未獲得突破。

首先，立法受阻。歐盟早在2005年就出臺(tái)了《歐盟對抗激進(jìn)化和恐怖主義的戰(zhàn)略》。在意識(shí)到“外籍戰(zhàn)士”、“孤狼”等現(xiàn)象的威脅后，歐盟委員會(huì)、歐盟外交事務(wù)和安全政策高級(jí)代表以及歐盟反恐協(xié)調(diào)員，向成員國提供了一系列的反恐戰(zhàn)略倡議與合作安排。但是，制定和實(shí)施反恐法律和政策，很大程度上是歐盟成員國的內(nèi)部事務(wù)。而歐洲國家普遍對“外籍戰(zhàn)士”、“孤狼”等恐怖威脅尚未制定專門的法律，主要將既有的反恐立法拿來救急。

歐洲反恐具有明顯跨國性質(zhì)，但應(yīng)對恐怖威脅的國家間協(xié)調(diào)、歐盟內(nèi)部合作，都難以發(fā)揮作用。

歐盟委員會(huì)提議的“旅客實(shí)名記錄”，至今受阻于歐洲議會(huì)。歐盟已意識(shí)到，為有效應(yīng)對“外籍戰(zhàn)士”、“孤狼”等威脅，歐盟成員國有必要加強(qiáng)信息交流、情報(bào)分享和邊境控制。但歐洲議會(huì)公民自由委員會(huì)仍然認(rèn)為，歐盟“旅客實(shí)名記錄”系統(tǒng)不加區(qū)分地收集所有乘客名單并長期保存，有悖于公民自由原則。

即使歐洲議會(huì)以法案形式通過歐盟“旅客實(shí)名記錄”提議，該法案還需要經(jīng)過歐洲理事會(huì)批準(zhǔn)。在得到歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)贊同和采納后，歐盟成員國還需要2～3年時(shí)間來落實(shí)那些具體的條款要求?？傊?，由于保護(hù)公民隱私的考慮占據(jù)上風(fēng)，歐盟“旅客實(shí)名記錄”系統(tǒng)的建立仍然需要假以時(shí)日。

2016年7月16日，在法國南部城市尼斯，黃色鮮花擺放在遇難者留下的血痕旁寄托哀思。

其次，情報(bào)不通。迄今為止，歐盟的反恐成效主要局限于“軟”措施領(lǐng)域。在“硬”措施方面，除難以協(xié)調(diào)“安全”與“自由”的矛盾外，歐盟著手強(qiáng)化情報(bào)分享的努力也收效甚微，反恐指導(dǎo)難以發(fā)揮積極作用。這在很大程度上緣于大多數(shù)成員國將情報(bào)視為體現(xiàn)國家主權(quán)的最重要領(lǐng)域。

當(dāng)前，歐盟是通過其既有的“情報(bào)分析中心”向各成員國及歐盟各機(jī)構(gòu)，提供安全和反恐領(lǐng)域的情報(bào)和預(yù)警。但是，歐盟的“情報(bào)分析中心”沒有情報(bào)收集和執(zhí)行秘密行動(dòng)的能力，相關(guān)情報(bào)完全依賴于歐盟成員國情報(bào)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供。

歐盟在情報(bào)分享方面，至今難以采取大刀闊斧的改革舉措，原因在于，成員國普遍擔(dān)心，更大程度的情報(bào)分享，會(huì)暴露情報(bào)來源和收集方式。建立歐盟獨(dú)立的情報(bào)能力或某種高度集中的歐盟情報(bào)機(jī)構(gòu)，仍然受制于成員國的主權(quán)觀念。

為應(yīng)對空前增加的恐怖威脅，在歐盟反恐協(xié)調(diào)員德克爾紹韋（Gilles de Kerchove）的一再呼吁下，歐盟成員國增加了向某些共用數(shù)據(jù)庫（包括“申根信息系統(tǒng)”、“歐洲刑警組織焦點(diǎn)旅行者數(shù)據(jù)庫”等）提供情報(bào)信息，但仍然無法滿足反恐的情報(bào)需求。

再次，司法難行。歐盟及其成員國針對反恐的“硬”措施之所以進(jìn)展緩慢，原因在于，立法難，執(zhí)法更難。

早在2014年9月，聯(lián)合國安理會(huì)就通過了2178號(hào)決議，號(hào)召成員國從國內(nèi)司法角度應(yīng)對恐怖威脅，及時(shí)修訂刑事法典，將外出參戰(zhàn)、煽動(dòng)恐怖主義，回歸從事恐怖襲擊等活動(dòng)，納入可提起訴訟的犯罪行動(dòng)。但是，歐盟現(xiàn)行有關(guān)恐怖主義的統(tǒng)一定義，尚未包括“外出參戰(zhàn)”或“試圖外出參戰(zhàn)”以及“接受恐怖主義培訓(xùn)”等行為。

歐盟司法和內(nèi)務(wù)委員會(huì)曾于2014年12月著手修訂“反恐框架決定”，以使歐盟成員國完全遵從安理會(huì)2178號(hào)決議有關(guān)條款。而某些歐盟成員國政府對此持反對態(tài)度。在它們看來，歐盟在司法領(lǐng)域就應(yīng)對恐怖主義確定統(tǒng)一定罪標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)侵?jǐn)_成員國法律體系，破壞成員國在刑事司法領(lǐng)域的管轄權(quán)。由于存在爭議，歐盟有關(guān)通過恐怖主義統(tǒng)一定義以及確立統(tǒng)一的定罪和懲罰標(biāo)準(zhǔn)的嘗試，尚未取得成果。

目前，相當(dāng)一部分歐盟成員國并未將充當(dāng)“外籍戰(zhàn)士”、“孤狼”等定為犯罪行為，也不對此進(jìn)行起訴。某些成員國將具有恐怖主義動(dòng)機(jī)的“外籍戰(zhàn)士”和“孤狼”視為犯罪主體，同時(shí)著手起訴，但對出示的證據(jù)有不同程度的要求。因此，歐洲國家普遍難以利用司法手段應(yīng)對恐怖威脅;即便有反恐法律作為依據(jù)，在訴訟過程中仍然存在提供有效、充足證據(jù)的困難。當(dāng)前歐洲國家在對“外籍戰(zhàn)士”、“孤狼”提起訴訟時(shí)，證據(jù)主要來源于這些人發(fā)布在相關(guān)網(wǎng)站或者社交媒體上的圖片或影像資料。

對歐盟及其成員國而言，應(yīng)對恐怖威脅很大程度上意味著：如何處理歐盟與成員國在安全領(lǐng)域的關(guān)系。只有成員國在反恐壓力下，于情報(bào)和司法領(lǐng)域讓渡更多主權(quán)時(shí)，歐盟及其成員國的反恐舉措才會(huì)得到有效的落實(shí)。而客觀看待歐洲各國情報(bào)機(jī)構(gòu)改革及其發(fā)展趨勢，正確評估歐洲情報(bào)界實(shí)力及其動(dòng)向，對于我國有關(guān)部門及早謀劃、整體設(shè)計(jì)、有力監(jiān)管，在反恐斗爭中爭取更多主動(dòng)至關(guān)重要。