房產(chǎn)稅改革方案覆稅范圍、征稅深度與居民稅負(fù)
——基于上海的數(shù)據(jù)分析

劉 霞 姚玲珍

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433）

房產(chǎn)稅改革方案覆稅范圍、征稅深度與居民稅負(fù)
——基于上海的數(shù)據(jù)分析

劉 霞 姚玲珍

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433）

房產(chǎn)稅改革的推進(jìn)主要表現(xiàn)為納稅寬度（覆稅范圍）和征稅深度的拓展，但政府在稅改時(shí)應(yīng)遵循稅收公平和效率原則，并充分考慮居民的稅收負(fù)擔(dān)。在借鑒國(guó)外房產(chǎn)稅要素設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，給出我國(guó)房產(chǎn)稅改革方案設(shè)計(jì)框架，結(jié)合上海市地方財(cái)政、居民住房和收入水平分布等數(shù)據(jù)進(jìn)行模擬測(cè)算，得出減免標(biāo)準(zhǔn)和稅率，最后給出促進(jìn)改革順利開展的建議。

房產(chǎn)稅；覆稅范圍；征稅深度；稅收負(fù)擔(dān)

一、引 言

自滬渝房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)已4年多，由于改革的稅收效應(yīng)低，一些專家認(rèn)為試點(diǎn)是失敗的。但這種看法有失偏頗。作為直接稅，房產(chǎn)稅改革效應(yīng)的發(fā)揮，與居民稅負(fù)有直接聯(lián)系。需要納稅的人越多、繳納的稅額越多，則對(duì)納稅人行為的影響也就越大，進(jìn)而引致出行業(yè)和宏觀效應(yīng)。由于處在改革初期，滬渝試點(diǎn)方案設(shè)計(jì)溫和，相應(yīng)效應(yīng)較低，但可以預(yù)期，未來個(gè)人房產(chǎn)稅的改革擴(kuò)容，對(duì)破除地方政府土地財(cái)政依賴、平均社會(huì)住房財(cái)富及推動(dòng)以間接稅為主體的中國(guó)整體稅制改革均具有重要意義。

盡管意義顯著，但個(gè)人房產(chǎn)稅的擴(kuò)容肯定不是一蹴而就的。稅制改革是征納雙方博弈的結(jié)果。且相較間接稅，居民更為關(guān)注自身實(shí)際承擔(dān)的房產(chǎn)稅稅負(fù)。故房產(chǎn)稅改革方案與居民稅負(fù)之間的關(guān)系值得深入研究。

二、房產(chǎn)稅覆稅范圍、征稅深度與居民稅負(fù)之間的關(guān)系

（一）覆稅范圍

一般而言，個(gè)人房產(chǎn)稅是對(duì)所有者在保有環(huán)節(jié)逐年征收的稅種。各國(guó)相應(yīng)的優(yōu)惠極少，往往僅針對(duì)老人、殘疾人、退伍軍人等極少的特殊人群減免。因而在住房自有率較高的國(guó)家，房產(chǎn)稅影響范圍大，納稅者眾多。上海試點(diǎn)方案僅對(duì)增量住房征收，這極大縮小了覆稅范圍。據(jù)2010年上海第六次人口普查資料（以下簡(jiǎn)稱“六普”）顯示，全市擁有產(chǎn)權(quán)住房的家庭約占57.9%，423萬戶。若這些家庭2011年后不再購(gòu)房，則均無須納稅。且由于近年來房?jī)r(jià)增長(zhǎng)較快，這些前期購(gòu)房家庭的財(cái)富激增，存量不征勢(shì)必引發(fā)新的社會(huì)不公。因而未來務(wù)必推廣至存量住房。

（二）征稅深度

納稅人實(shí)際繳納的稅額等于實(shí)際計(jì)稅依據(jù)與該納稅人適用稅率的乘積

1.實(shí)際計(jì)稅依據(jù)

實(shí)際計(jì)稅依據(jù)為考慮稅收優(yōu)惠后的計(jì)稅依據(jù)。

房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)分為從價(jià)和從量計(jì)稅兩種。從量計(jì)稅的好處在于簡(jiǎn)便客觀，但不利于實(shí)現(xiàn) “均貧富”的目標(biāo)。從價(jià)計(jì)稅分為三類，分別為按市場(chǎng)價(jià)值、租金價(jià)值和歷史價(jià)值計(jì)稅。其中以按市場(chǎng)價(jià)值計(jì)稅最佳，能夠反映房地產(chǎn)實(shí)際價(jià)值，符合“溢價(jià)歸公”原則，且天然具有累進(jìn)性，較好體現(xiàn)稅收的再分配功能，從實(shí)踐來看，按市場(chǎng)價(jià)值計(jì)稅是各國(guó)房產(chǎn)稅改革的方向[1]。滬版試點(diǎn)方案是以市場(chǎng)價(jià)值計(jì)征的，但由于只對(duì)增量征收，因而有交易價(jià)格可遵，但若推廣至存量后，則會(huì)面臨無“價(jià)”可依的困難，故改革的推進(jìn)必須做好稅基批量評(píng)估系統(tǒng)的建設(shè)。

關(guān)于稅收優(yōu)惠，如前所述，理想的優(yōu)惠模式應(yīng)為特殊人群優(yōu)惠，但在居民收入水平不高、稅制體系不夠完善及過往無財(cái)產(chǎn)征稅理念的背景下，高減免可減少改革阻力。關(guān)于減免的形式，遵循便利、相對(duì)公平和集約土地資源的原則，建議采用家庭人均面積減免方式?；诖藶榫用竦募彝ト司》棵娣e，為人均住房面積減免，為該居民住房單價(jià)。滬版方案即采用面積減免，但人均60平米的減免水平過高。據(jù)六普資料顯示，上海居民家庭人均建筑面積60平米以上的僅占全社會(huì)家庭總數(shù)的8.89%。對(duì)面積減免標(biāo)準(zhǔn)的確定，可結(jié)合小康居住標(biāo)準(zhǔn)和滬上居民居住情況進(jìn)行分析。住建部2004年提出，到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)人均住房建筑面積目標(biāo)為35平米；同時(shí)，根據(jù)UNECE資料顯示，中等發(fā)達(dá)國(guó)家人均居住面積普遍為25-35平米（建筑面積35-45平米）[2]。滬上居民居住情況為，2010年常住人口人均住房建筑面積為27.25平米，有42.1%的居民（主要為外來人口）租房住，這其中除2%的市民租賃廉租房外，其余基本均租賃私房，若以上海市廉租房人均12平米的政策標(biāo)準(zhǔn)粗略計(jì)算，滬自有住房家庭人均建筑面積為46.65平米1。因此個(gè)人房產(chǎn)稅改革初期面積減免標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮在人均40平米以上。

2.稅率

從稅率形式上看，有比例稅率、累進(jìn)稅率和定額稅率三種。比例稅率簡(jiǎn)單易管理；累進(jìn)稅率雖符合量能支付原則，但可操作性差；定額稅率則用于從量計(jì)稅的國(guó)家[3]。因此建議我國(guó)在個(gè)人房產(chǎn)稅改革初期采用單一比例稅率t。

房產(chǎn)稅稅率水平的高低與征稅總額、實(shí)際計(jì)稅依據(jù)總額有關(guān)，因而在實(shí)踐中，各國(guó)（地區(qū)）房產(chǎn)稅的名義稅率水平呈現(xiàn)差異化，并不存在一個(gè)通行的稅率水平標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際計(jì)稅總額與需納稅的房屋數(shù)量、房屋價(jià)值及評(píng)估比例有關(guān)。征稅總額目標(biāo)的設(shè)定與其在地方稅整體稅制體系中的地位有關(guān)。以美德為例，美國(guó)地方稅收體系以房產(chǎn)稅為主，而德國(guó)則以共享稅為主，專享稅（含房產(chǎn)稅）為輔。相應(yīng)在德國(guó)，房產(chǎn)稅的收入比重明顯低于美國(guó)。2012年，德國(guó)房產(chǎn)稅收入占GDP的比重為0.9%，美國(guó)則達(dá)到3%2。

（三）居民稅負(fù)

在應(yīng)納稅額給定情況下，居民個(gè)人稅負(fù)與其收入呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。就國(guó)家（地區(qū)）的人均收入稅負(fù)而言，美國(guó)個(gè)人房產(chǎn)稅的負(fù)稅標(biāo)準(zhǔn)值得他國(guó)借鑒。美國(guó)居民平均收入水平較高，因而負(fù)稅能力較強(qiáng)；同時(shí)美國(guó)以房產(chǎn)稅為地方主體稅，征稅數(shù)額較大。2000年以來，全美人均房產(chǎn)稅稅額與人均收入之比保持在3%左右3。

三、上海住房房產(chǎn)稅改革方案的定量測(cè)算

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息數(shù)據(jù)庫(kù)和批量計(jì)稅評(píng)估系統(tǒng)初步建立后，個(gè)人房產(chǎn)稅改革擴(kuò)容方案即可實(shí)施。征稅對(duì)象可拓至存量房；為免除普通居民的納稅義務(wù)，在改革初期仍保持較高的面積減免水平；稅率采用單一比例稅率。

由于2015年房地產(chǎn)稅剛列入全國(guó)人大常委會(huì)立法預(yù)備項(xiàng)目，實(shí)際開征仍有一段時(shí)間，故采用十四五時(shí)期為預(yù)測(cè)期間。本文將基于上海十四五期間的經(jīng)濟(jì)、稅收、住房資源、人口等預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，定量測(cè)算稅率和面積減免標(biāo)準(zhǔn)，并分析不同居住水平群體的稅負(fù)情況。

（一）計(jì)稅總額的測(cè)算

基于六普資料，給出上海市居住資源人口分布預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)4。這里假設(shè)按人均住房建筑面積分的家庭戶人口特征與按收入分的家庭戶人口特征相近，按收入分家庭戶人口特征見上海統(tǒng)計(jì)年鑒（2013），由非線性規(guī)劃求解出各區(qū)段戶均人口特征；各區(qū)段（除區(qū)段70及以上）平均人均建筑面積取區(qū)段中值，區(qū)段70及以上的建筑總面積由城鎮(zhèn)總建筑面積減去其余各區(qū)段總建筑面積所得，再計(jì)算出該區(qū)段平均人均建筑面積為78.6平米；取2000～2010年間常住人口年均增速3.24%（由上海統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）的數(shù)據(jù)計(jì)算所得）為十二五、十三五和十四五期間人口增長(zhǎng)和住房建筑面積增長(zhǎng)指標(biāo)。

住宅價(jià)格預(yù)測(cè)依據(jù)中指院數(shù)據(jù)庫(kù)，以2013年上海二手房交易平均價(jià)格為基數(shù)，近3年二手房?jī)r(jià)格走勢(shì)（年均增長(zhǎng)5.64%）為未來的增長(zhǎng)率。

計(jì)稅總額即為住宅均價(jià)與計(jì)稅各區(qū)段總建筑面積之和的乘積。各區(qū)段總建筑面積則為區(qū)段家庭總戶數(shù)、戶均人口與區(qū)段平均的人均建筑面積之積。

表1 2010年年按人均住房建筑面積分的區(qū)段人口和建筑面積預(yù)測(cè)

表2 十四五期間個(gè)人房產(chǎn)稅免稅面積和稅率預(yù)測(cè)表

表3 與人均建筑面積匹配的人均收入值預(yù)測(cè)（2012年）

（二）征稅總額的確定

為增強(qiáng)住房房產(chǎn)稅財(cái)政收入效應(yīng)，同時(shí)不增加居民總體稅負(fù)，個(gè)人房產(chǎn)稅改革需與房地產(chǎn)整體稅制改革同步。十四五期間考慮用個(gè)人房產(chǎn)稅額彌補(bǔ)整體房地產(chǎn)稅制改革中其他稅種的結(jié)構(gòu)性減稅額，建議合并現(xiàn)有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，成為新房地產(chǎn)稅，同時(shí)取消耕地占用稅、土地增值稅和房地產(chǎn)印花稅?，F(xiàn)有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的主要納稅人為企業(yè)組織，按房產(chǎn)歷史價(jià)值計(jì)稅。在新方案中，計(jì)稅依據(jù)改為按評(píng)估市值征稅，則企業(yè)納稅人的稅負(fù)將顯著增加。本文近似認(rèn)為，新方案中企業(yè)繳納的稅額與現(xiàn)有房產(chǎn)稅和城市土地使用稅的收入相當(dāng)，則考慮財(cái)政收入平衡，整體稅改中減少的耕地占用稅、土地增值稅和房地產(chǎn)印花稅收入，需由個(gè)人房產(chǎn)稅稅額補(bǔ)足（由于房地產(chǎn)印花稅數(shù)額相對(duì)較小，以下測(cè)算并未考慮）。

根據(jù)上海市“十二五”規(guī)劃“地方財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)保持同步增長(zhǎng)”的要求，本文用十二五期間8%、十三五期間7%、十四五期間6%作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)測(cè)，相應(yīng)十四五期間個(gè)人房地產(chǎn)稅征稅數(shù)額的預(yù)測(cè)，以2012年土地增值稅和耕地占用稅之和為基礎(chǔ)，亦按十二五8%、十三五7%、十四五6%的增長(zhǎng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)，結(jié)果見表2。

（三）稅率和免稅面積的預(yù)測(cè)

根據(jù)以上數(shù)據(jù)，可進(jìn)行測(cè)算5。

（四）居民稅負(fù)測(cè)算

由上海統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）居民收入數(shù)據(jù)擬合洛倫茲曲線，六普資料獲取居民居住排序水平，計(jì)算與人均建筑面積匹配的人均收入值。其后取上海歷年人均可支配收入年均增長(zhǎng)率12.87%6預(yù)測(cè)往后各年人均收入額。

表4 測(cè)算的免征面積與理論稅負(fù)對(duì)應(yīng)表

由表2取各免征面積對(duì)應(yīng)稅率：當(dāng)免征面積為60平米時(shí)，稅率為5.5%；免征面積為50平米時(shí)，稅率為3.0%；免征面積為40平米時(shí)，稅率為1.8%。結(jié)合表3的人均收入，十四五期間納稅人的稅負(fù)情況如下：

綜合考慮個(gè)人房產(chǎn)稅的初期方案，建議免稅面積為人均40平方米，納稅家庭比例為22.69%，稅率為1.8%，人均50-70平米家庭的理論稅負(fù)為2.30-6.85%。

四、結(jié)論與建議

我國(guó)當(dāng)前正著力推進(jìn)央地財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的財(cái)政體制改革，其中增大地方政府財(cái)力是關(guān)鍵一環(huán)，而同時(shí)另一項(xiàng)重要的稅改“營(yíng)改增”卻可能會(huì)進(jìn)一步削弱地方財(cái)力（營(yíng)業(yè)稅為我國(guó)現(xiàn)行地方主體稅，2012年上海營(yíng)業(yè)稅占地方稅收的比例為26.2%）。因此，不少學(xué)者提出將房產(chǎn)稅培育成為地方主體稅。但如上方案的財(cái)政收入效應(yīng)并不明顯，稅額僅能替代土地增值稅和耕地占用稅的征稅數(shù)額。2012年，上海后兩者的稅額僅占地方稅收收入的1.6%，為同期營(yíng)業(yè)稅的6%。

進(jìn)一步分析測(cè)算結(jié)果可知，納稅家庭的稅負(fù)較重，大部分家庭的稅負(fù)超過美國(guó)人均稅負(fù)3%的標(biāo)準(zhǔn)；但覆稅范圍并不大，納稅家庭僅約占全社會(huì)的1/5。因此，若要增大個(gè)人房產(chǎn)稅的財(cái)政收入效應(yīng)且維持納稅者的低稅負(fù)水平，需擴(kuò)大征稅范圍。而進(jìn)一步擴(kuò)大個(gè)人房產(chǎn)稅的覆稅范圍，則會(huì)明顯加大改革阻力。據(jù)上海統(tǒng)計(jì)局2011年的調(diào)查顯示，約80%的受訪者最為關(guān)注房產(chǎn)稅改革征稅對(duì)象和減免范圍的設(shè)定，這反映出當(dāng)下居民對(duì)自己是否納稅極其敏感。為促進(jìn)改革的順利進(jìn)行：

一是采用普征與極低稅負(fù)相結(jié)合的稅制方案。譬如臺(tái)北，其房地產(chǎn)保有稅歷年約占地方稅的一半，普通居民雖然都要納稅，但稅負(fù)極輕，故征稅較為順利。該地市價(jià)1000萬新臺(tái)幣 的自住房，年繳稅僅為1500 -2000元7，8新臺(tái)幣 ，折合人民幣為308-410元；

二是隨著居民收入增長(zhǎng)的同時(shí)漸進(jìn)提高個(gè)人房產(chǎn)稅的征稅力度。在其他條件不變的情況下，居民收入增長(zhǎng)是降低稅負(fù)的最直接有效方法。這可激勵(lì)地方政府將財(cái)政收入增大與促進(jìn)居民收入增長(zhǎng)目標(biāo)聯(lián)系起來。漸進(jìn)擴(kuò)容則可逐步建立居民納稅預(yù)期；

三在當(dāng)前居民整體稅負(fù)較重的情況下，個(gè)人房產(chǎn)稅不能繼續(xù)加重居民整體稅負(fù)，因而房產(chǎn)稅的“加稅”應(yīng)與其他稅種“減稅”改革并行。我國(guó)現(xiàn)行稅制以流轉(zhuǎn)稅為主，未來可降低流轉(zhuǎn)稅征稅力度，為房產(chǎn)稅擴(kuò)容騰挪空間；

四是流轉(zhuǎn)稅為間接稅，減稅感受可能并不明顯，但個(gè)人房產(chǎn)稅等直接稅的加稅痛苦卻是顯性的，故需增強(qiáng)房產(chǎn)稅受益稅的特征。這一點(diǎn)可借鑒美國(guó)，美國(guó)地方政府每年公布房產(chǎn)稅的使用去向，這種稅收使用機(jī)制的透明，有利于納稅人權(quán)衡公共服務(wù)的成本與收益；征稅帶來公共服務(wù)質(zhì)量的提高，能增強(qiáng)居民的納稅認(rèn)同感；另外，在美國(guó)，教育等公共服務(wù)的免費(fèi)機(jī)制直接與在該區(qū)繳納房產(chǎn)稅相連。對(duì)比我國(guó)，義務(wù)教育的免費(fèi)卻未與某稅種相聯(lián)系，能否升入好學(xué)校取決于是否購(gòu)買學(xué)區(qū)房。

綜上而言，可以預(yù)期我國(guó)個(gè)人房產(chǎn)稅的改革將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。

[1]滿燕云.其他國(guó)家怎么征收房產(chǎn)稅[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2011-1-27.

[2]唐旭君，姚玲珍.上海商品住房市場(chǎng)宏觀調(diào)控機(jī)制研究[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2013.

[3]樊慧霞.物業(yè)稅稅率優(yōu)化設(shè)計(jì)的國(guó)際比較與啟示[J].寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2010（3）.

F812

A

1003-1154(2016)01-0032-04

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.01.011

教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目（13JZD009）；上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)2013年研究生創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目（CXJJ-2013-401）.

1 46.65=（27.25-2%★12）/（1-42.1%）

2 OECD DATA.http://www.oecd.org/statistics/

3 依據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算所得http://www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/census/

4 六普資料不區(qū)分租賃和自有房源，與房產(chǎn)稅征稅對(duì)象為具有產(chǎn)權(quán)的家庭戶有差異，但考慮一般租住家庭具有集約居住傾向，人均建筑面積不大，則在有較大面積減免的方案中，對(duì)實(shí)際納稅面積的影響不大。

5 納稅面積=免征面積以上各區(qū)段總建筑面積之和-免征面積★免征面積以上各區(qū)段總?cè)丝谥汀?/p>

6 稅率=應(yīng)納稅額/（住宅均價(jià)★納稅面積）根據(jù)上海統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

1 依照2014年8月12日的銀行柜臺(tái)成交價(jià)，1新臺(tái)幣=0.2052人民幣元

2 “借鏡臺(tái)灣”系列 征房產(chǎn)稅 臺(tái)灣“有心無力” http://news.xinhuanet.com/tw/2013-11/28/c_125774218.htm