新時期推動我國軍民融合深入發(fā)展的對策建議——基于制度經(jīng)濟學(xué)視角

北京市電子科技情報研究所　晉　煜

中國商飛北京民用飛機技術(shù)研究中心　許　延

新時期推動我國軍民融合深入發(fā)展的對策建議——基于制度經(jīng)濟學(xué)視角

北京市電子科技情報研究所晉煜

中國商飛北京民用飛機技術(shù)研究中心許延

軍民融合作為我國的國家戰(zhàn)略，現(xiàn)已成為持續(xù)深入推進(jìn)我國國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)融合發(fā)展的重要抓手，其中，制度建設(shè)是推進(jìn)我國軍民融合深度發(fā)展的重要方面。本文從制度經(jīng)濟學(xué)相關(guān)理論的視角出發(fā)，在對我國軍民結(jié)合的制度變遷進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，對新時期我國軍民融合深度發(fā)展面臨的問題進(jìn)行了分析，從制度創(chuàng)新層面提出了促進(jìn)我國軍民深度融合的對策建議。

我國軍民結(jié)合的制度變遷

制度經(jīng)濟學(xué)強調(diào)制度安排對于資源配置效率和經(jīng)濟發(fā)展績效的重要作用。制度變遷的實質(zhì)是效率更高、效益更好的新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動態(tài)過程，本質(zhì)上是一種交易過程，其發(fā)生和進(jìn)行取決于成本和收益的比較。

建國以來，我國軍民結(jié)合戰(zhàn)略經(jīng)歷了“軍民分離”、“軍民結(jié)合”、“軍民融合”等制度變遷過程，不同時期具有不同的特征：

在“軍民分離”時期，為應(yīng)對戰(zhàn)爭威脅，國家通過行政命令調(diào)整軍工布局、管理國防建設(shè)，以指令性計劃組織武器裝備科研生產(chǎn)。

在“軍民結(jié)合”階段，我國國防科技工業(yè)制度創(chuàng)新的目標(biāo)是發(fā)揮市場機制作用，形成有利于企業(yè)間有效競爭、可獲得最優(yōu)績效的市場結(jié)構(gòu)。武器裝備的研制與生產(chǎn)從原來的指令性計劃調(diào)撥、國家行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟、法律、行政等多種管理手段相結(jié)合的模式，政府與武器裝備科研生產(chǎn)單位形成訂貨和合同關(guān)系。

在“軍民融合”時期，以黨的十七大報告提出“走中國特色軍民融合式發(fā)展路子”為標(biāo)志，其實質(zhì)是站在國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，推動國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)融合發(fā)展，徹底打破軍民界限，優(yōu)化軍民資源配置，促進(jìn)和提升現(xiàn)代化條件下軍隊的體系化作戰(zhàn)能力，使我國國防建設(shè)植根于深厚的國民經(jīng)濟基礎(chǔ)中，并形成良性互動發(fā)展。

軍民融合是軍民結(jié)合向更高層次、更廣范圍和更深程度的發(fā)展。軍民融合發(fā)展作為國家戰(zhàn)略，具有全局性和前瞻性；強調(diào)全方位、全要素融合，由傳統(tǒng)的國防科技工業(yè)領(lǐng)域拓展到整個國防建設(shè)領(lǐng)域；深化了軍民融合程度，由最初的國防—民用工業(yè)和科技的結(jié)合，發(fā)展到國民經(jīng)濟體系和國防經(jīng)濟體系的系統(tǒng)、良性互動和融合。

我國2005年以來出臺的軍民融合代表性政策及其主要內(nèi)容如表1所示。從制度供需視角來看，這些政策構(gòu)成了我國不同時期軍民結(jié)合戰(zhàn)略具體制度安排的重要內(nèi)容，是通過強制性制度變遷釋放改革活力、增強國防工業(yè)基礎(chǔ)、提高科研生產(chǎn)效率、推動涵蓋國防科技工業(yè)在內(nèi)的整體國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展的必然選擇，同時也是對市場經(jīng)濟條件下社會資本基于成本—收益比較，期望融入國防軍工建設(shè)，從而產(chǎn)生誘致性制度變遷潛在需求的響應(yīng)。從動力機制上看，總體來說，我國軍民融合戰(zhàn)略的制度變遷屬于自上而下的強制性制度變遷，同時也越來越多地受到自下而上的誘致性制度變遷需求的影響。

強制性制度變遷主要依賴于政府指令或者法律得以實現(xiàn)，其優(yōu)勢在于“以政府為主體，掌握著行動自主權(quán)，推進(jìn)制度變遷的時間最短，速度最快，并且能夠利用自己所掌握的國家強制力來降低制度變革所產(chǎn)生的代價或成本”。我國經(jīng)濟學(xué)家林毅夫認(rèn)為，從某種現(xiàn)行制度安排轉(zhuǎn)變到另一種不同制度安排的過程，需花費高昂的費用；除非轉(zhuǎn)變到新制度安排的個人凈收益超過制度變遷的費用，否則就不會發(fā)生自發(fā)的誘致性制度變遷。由于自發(fā)的誘致性制度變遷存在著較高昂的交易費用，且存在“搭便車”問題，因此，由政府采取措施彌補制度供給不足，通過強制性制度變遷推動軍民融合深入發(fā)展便成為更佳選擇。

新時期我國軍民融合戰(zhàn)略的制度分析

當(dāng)前我國軍民融合工作正處于由淺入深、全面推進(jìn)、攻堅克難、加快發(fā)展的關(guān)鍵時期。將軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，是黨和國家在戰(zhàn)爭形態(tài)信息化、技術(shù)形態(tài)軍民通用化、經(jīng)濟形態(tài)市場化發(fā)展趨勢下作出的重大決策。

2015年3月12日，習(xí)近平總書記在出席第十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議時指出，今后一個時期，軍民融合發(fā)展要加快形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局，豐富融合形式，拓展融合范圍，提升融合層次；要強化改革創(chuàng)新，著力解決制約軍民融合發(fā)展的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題，努力形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的組織管理體系，國家主導(dǎo)、需求牽引、市場運作相統(tǒng)一的工作運行體系，系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵的政策制度體系。在闡述軍民融合重大戰(zhàn)略時，習(xí)近平特別提出了強化大局意識、強化改革創(chuàng)新、強化戰(zhàn)略規(guī)劃、強化法制觀念等“四個強化”的要求。

2016年7月21日，中共中央、國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》（簡稱《意見》），著眼于國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局，明確了新形勢下我國軍民融合發(fā)展的總體思路、重點任務(wù)、政策措施。《意見》明確了經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的基本原則，即：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、強化國家主導(dǎo)、注重融合共享、發(fā)揮市場作用、深化改革創(chuàng)新。《意見》還從領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、系統(tǒng)規(guī)劃、法制保障、督導(dǎo)問責(zé)等方面提出了具體的要求。

現(xiàn)階段，我國軍民深度融合發(fā)展的相關(guān)改革工作在穩(wěn)步推進(jìn)中仍面臨著一些突出矛盾和問題，這些矛盾和問題可以概括為“組織管理不協(xié)調(diào)、工作運行不通暢、政策制度不配套”；具體表現(xiàn)為軍地“兩張皮”、軍民融合缺乏政府部門和軍方的有效指導(dǎo)、民口企業(yè)“參軍”取證難、準(zhǔn)入門檻高、軍品需求信息渠道不暢通、軍民標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、國防科技成果轉(zhuǎn)化難等；其實質(zhì)是思想觀念、體制機制、組織結(jié)構(gòu)、政策法規(guī)等方面的問題。從制度經(jīng)濟學(xué)的視角來看，上述表現(xiàn)較突出的不利于軍民融合深入發(fā)展的問題和現(xiàn)象，其本質(zhì)原因是舊有制度的路徑依賴和制度鎖定。

美國經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯·諾思把路徑依賴解釋為“過去對現(xiàn)在和未來的強大影響”。他認(rèn)為，制度變遷過程存在著報酬遞增和自我強化的機制，人們在過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇?！叭魏沃贫犬a(chǎn)生以后，都傾向于自我捍衛(wèi)和自我強化”，形成“過去對現(xiàn)在和未來的強大影響”——亦即“路徑依賴”。路徑依賴使得某種舊有的制度被鎖定。路徑依賴產(chǎn)生的深層次原因在于各利益主體之間的博弈。制度的運行，必然形成該制度的既得利益者或既得利益集團；而制度環(huán)境的變化必將導(dǎo)致經(jīng)濟主體之間的利益格局發(fā)生變化，既得利益者總是想盡辦法維護現(xiàn)有制度，盡可能擴大利益范圍，延長獲利時間。政府作為國家的代理人，其積極作用表現(xiàn)在能夠因時制宜地進(jìn)行由上而下的創(chuàng)新性制度安排，實施強制性制度變遷，避免不良制度的自我強化。

當(dāng)今世界，軍民融合戰(zhàn)略視角下的國防安全的競爭，本質(zhì)上是制度適應(yīng)性的競爭。推動我國軍民融合深入發(fā)展的“四個強化”，實質(zhì)上是要改變長期以來形成的利益觀，確保實現(xiàn)國家安全和發(fā)展全局利益；破除國民經(jīng)濟和國防建設(shè)各自獨立運行的“二元體制結(jié)構(gòu)”，通過體制、機制和政策的創(chuàng)新性制度安排，加快形成“三個體系”；在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌期，通過強有力的戰(zhàn)略規(guī)劃，強化戰(zhàn)略執(zhí)行力和政策推動力，統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)；從法律層面規(guī)范化、制度化軍民深度融合發(fā)展工作，形成程序化、法制化工作機制，構(gòu)建健全的法律法規(guī)體系，不斷提高軍民融合的法治化水平。

表1　我國軍民融合代表性政策及主要內(nèi)容

新時期軍民融合深入發(fā)展的對策建議

一、優(yōu)化組織架構(gòu)，強化頂層設(shè)計

組織架構(gòu)和頂層設(shè)計位于制度體系的高級層次，在制度體系中發(fā)揮著組織保障、總體統(tǒng)領(lǐng)和方向指引等重要作用，是制定一系列具體政策規(guī)章的基本原則和依據(jù)，也是確保全局性、長遠(yuǎn)性和前瞻性制度安排順利實施的前提。我國軍民融合深入發(fā)展首先應(yīng)注重適應(yīng)現(xiàn)實需要的組織變革和頂層設(shè)計問題。

在實踐中，由于客觀條件變化、涉及因素復(fù)雜，再加上我國現(xiàn)行制度環(huán)境尚不完善，組織管理架構(gòu)等與國防科技工業(yè)在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位不相匹配，相關(guān)軍民融合具體政策規(guī)章的制定和推行不僅是一個涉及利益格局變化的復(fù)雜過程，而且政策制定者的有限理性往往會導(dǎo)致“制度不完全”，使得以強制性制度變遷為主的軍民融合發(fā)展改革過程在一定程度上成為“試錯”的過程。

軍民融合頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃作為指導(dǎo)全面深化改革相關(guān)工作開展的基本綱領(lǐng)，將起到變革體制、理順機制、檢驗效果，以及調(diào)整內(nèi)容的標(biāo)尺作用，使我國軍民融合發(fā)展工作思路清晰、目標(biāo)明確、指揮有力、始終沿著既定的正確方向不斷前進(jìn)。

二、發(fā)揮市場優(yōu)勢，堅持政府主導(dǎo)

我國在推進(jìn)軍民融合深入發(fā)展的過程中，必須處理好政府與市場的關(guān)系，在當(dāng)前發(fā)展階段的現(xiàn)實條件下積極探索各自發(fā)揮作用的范圍，通過市場競爭決定企業(yè)的參與程度，優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率，使企業(yè)真正成為推動融合發(fā)展的微觀主體，改變以往用計劃手段統(tǒng)管和配置資源的做法。

另一方面，在充分利用和發(fā)揮市場在資源配置中的作用的同時，必須堅持政府主導(dǎo)，這是由政府的本質(zhì)職能和國防建設(shè)的基本屬性所決定的。根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)的國家理論，國家和政府之間是一種委托—代理關(guān)系，政府作為國家的代理人，在強制性制度變遷過程中起著不可替代的主導(dǎo)作用。從經(jīng)濟學(xué)角度來看，國防是公共產(chǎn)品；國防裝備服務(wù)于國防建設(shè)，在很大程度上具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，需由政府主導(dǎo)、支持和保障其研發(fā)生產(chǎn)及軍工核心能力建設(shè)。我國軍民融合深入發(fā)展過程中面臨的源于路徑依賴、制度鎖定和利益固化的多種障礙，也必須依賴政府的制度創(chuàng)新才能盡快破除；在核心軍事裝備和關(guān)鍵技術(shù)設(shè)施等領(lǐng)域，要嚴(yán)格遵守國家保密法律法規(guī)，構(gòu)建完善的法律法規(guī)制度體系，保障國家利益。

三、完善多方協(xié)同機制，改進(jìn)具體制度安排

目前，我國國防裝備競爭性采購制度已經(jīng)建立，在此基礎(chǔ)上，在保障國防安全和保持軍工核心能力的前提下，一方面，應(yīng)進(jìn)一步深化市場準(zhǔn)入制度改革，改革現(xiàn)有“四證”制度，以及研發(fā)資助、稅收、土地使用等制度，使具有核心技術(shù)創(chuàng)新能力的優(yōu)勢民企能夠公平地參與國防建設(shè)；另一方面，要建立軍民融合社會公共服務(wù)體系，在保障國防科技成果國家秘密安全、維護國防裝備產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)能力的前提下，有序建立國防科技成果共享機制，促進(jìn)軍民產(chǎn)品技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)、軍民知識產(chǎn)權(quán)制度的逐步統(tǒng)一，降低企業(yè)成本和社會交易成本，有效激發(fā)各主體的積極性和創(chuàng)造性。

當(dāng)前，我國軍民融合深入發(fā)展在具體工作中尚存在機制不完善、制度不健全、政策落實難等一系列問題。特別是，就“民企參軍”而言，存在著專門協(xié)調(diào)機構(gòu)缺乏，系統(tǒng)支持和培育不力，投資補償機制缺失，軍品免稅退稅覆蓋面窄、程序復(fù)雜、周期冗長、力度不足，“四證”辦理因果關(guān)系理不順，裝備采購信息不對稱，競爭失利補償機制不完善，某些政策實施細(xì)則不明，缺乏可操作性等問題，需建立政府、軍方和企業(yè)界共同參與的軍民融合有效協(xié)同機制和跨部門管理機構(gòu)，改進(jìn)相關(guān)制度安排，優(yōu)化實施細(xì)則，增強政策的可操作性，使得條例、決定、意見、辦法等政策措施盡快落到實處，并在實際工作中進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

四、深化軍工企事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)改革，加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)

從制度經(jīng)濟學(xué)角度來看，產(chǎn)權(quán)是構(gòu)成制度框架的重要元素，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的無效率必然導(dǎo)致制度結(jié)構(gòu)的無效率，因此，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

國有軍工企事業(yè)單位是軍民融合的重要主體。當(dāng)前，我國國有軍工企事業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)取得了重大成就，但尚未真正成為面向市場自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨立的市場利益主體；應(yīng)結(jié)合我國國情，根據(jù)產(chǎn)品性質(zhì)、軍民品科研生產(chǎn)任務(wù)，以及對國防安全的重要程度，采用不同的組織形式對軍工企事業(yè)單位進(jìn)行分類改革，進(jìn)一步按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，明晰責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，逐步建立有利于軍民融合的競爭、評價、監(jiān)督和激勵機制；要在國防科研單位建立以法人產(chǎn)權(quán)制度為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)投資主體和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化；要鼓勵和支持社會資本參與軍工企業(yè)改制，進(jìn)一步擴充融資渠道，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，加快國有軍工企事業(yè)單位的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)和市場化改革進(jìn)程，使其能夠適應(yīng)現(xiàn)代市場規(guī)則、煥發(fā)經(jīng)濟活力。