總統(tǒng)彈劾后的巴西政治生態(tài)及外交走勢

周志偉

巴西總統(tǒng)彈劾案最終以羅塞芙黯然下臺而收場，在這場激烈的政治博弈中，以特梅爾為首的反對派拿下了關(guān)鍵的一役。但在政壇內(nèi)部分歧嚴(yán)重、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)難有起色、民眾抗議不斷的背景下，新上臺的特梅爾政府能否將巴西拉回正軌還是未知數(shù)，而巴西的外交政策也將面臨一定程度的調(diào)整。

持續(xù)九個月的巴西總統(tǒng)彈劾案塵埃落定，最終，自2002年以來創(chuàng)下了大選“四連勝”的勞工黨（PT）以總統(tǒng)遭彈劾而黯然收場。究其原因，關(guān)鍵在于勞工黨政策轉(zhuǎn)型和可治理性的缺失。如果說政治生態(tài)的變化是促成羅塞芙提前下臺的核心要素，那么，連續(xù)執(zhí)政13年之久的勞工黨的退出勢必加劇各派政治力量關(guān)系的“洗牌”，政黨與利益集團(tuán)將進(jìn)入重新分化組合的階段。尤其是在龐雜的巴西多黨體制下，政黨間關(guān)系的變化更容易引發(fā)政治生態(tài)上的聯(lián)動反應(yīng)。

與通過正常選舉途徑獲得政權(quán)不同，特梅爾的執(zhí)政是基于總統(tǒng)被彈劾后法律所賦予的繼承權(quán)利，而并非巴西選民民主投票的結(jié)果。正因?yàn)槿绱?，特梅爾在“上位”之時的民眾支持率僅為13%，與羅塞芙的糟糕支持率大致相當(dāng)。因此，特梅爾政府要獲得執(zhí)政的穩(wěn)固性和有效性，不僅需要將巴西國會中支持彈劾羅塞芙的政治力量轉(zhuǎn)化為自己的支持陣營，更需要通過政績挽回民心。然而，在政治生態(tài)已然生變的局面下，巴西回歸政局穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長仍缺乏足夠的政策運(yùn)作空間。因此，基本可以預(yù)測，在剩下的兩年零四個月的任期內(nèi)，特梅爾政府很有可能只是一個弱勢的過渡性政府，黨派斗爭白熱化或?qū)⑹窃撾A段的政治常態(tài)，巴西國內(nèi)形勢回歸有序則需要等到2018年新一屆總統(tǒng)選舉。

“復(fù)盤”羅塞芙彈劾案

回顧巴西總統(tǒng)彈劾案的全過程，雖然是基于違反《財政責(zé)任法》而起訴羅塞芙，但真正決定彈劾走勢的則是其他間接因素：第一，腐敗問題讓勞工黨名譽(yù)掃地。2003年勞工黨掌權(quán)之前，曾一直是巴西“反腐”的扛旗者。然而，不管是在盧拉任內(nèi)，還是在羅塞芙執(zhí)政期間，勞工黨都深陷腐敗調(diào)查，這不僅打倒了一批勞工黨資深政要，更直接造成勞工黨執(zhí)政基礎(chǔ)的萎縮。第二，政策轉(zhuǎn)型缺失，喪失了可治理性。盧拉執(zhí)政的八年間（2003—2010年），巴西經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展成效顯著。然而，繼任的羅塞芙政府未實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會政策的成功轉(zhuǎn)型。隨著大宗產(chǎn)品價格的大幅下跌，經(jīng)濟(jì)上的“出口初級產(chǎn)品化”和“去制造業(yè)化”兩大問題的弊端被迅速放大，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了斷崖式下跌。在社會領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)衰退使勞工黨的社會治理模式出現(xiàn)強(qiáng)弩之末的頹勢。為確保中下階層民眾的支持，勞工黨政府不敢對社會項(xiàng)目做出緊縮安排。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)走低和增稅連續(xù)受挫的局面下，巴西財政必然逐漸虧空。與此同時，失業(yè)率的上升使新興培育起來的中產(chǎn)階級不僅面臨“返貧”風(fēng)險，而且還得為政府的社會開支項(xiàng)目買單，這直接造成中產(chǎn)階級“反水”的局面，即曾直接受益于勞工黨政府社會計劃的民眾不滿勞工黨的“現(xiàn)金扶貧”政策。自2013年以來，中產(chǎn)階級成為反政府抗議活動的主力便充分說明了這一點(diǎn)，羅塞芙的民意支持率更是跌至個位數(shù)。正因?yàn)槿绱?，部分支持彈劾議員表示，羅塞芙不存在嚴(yán)格意義上的犯罪行為，但她喪失了可治理性，這或許是更具說服力的視角。第三，多黨制具備不穩(wěn)定的特性。自1985年巴西再民主化以來，各執(zhí)政黨無一例外采取的都是多黨聯(lián)合執(zhí)政的做法?？陀^地說，在政治經(jīng)濟(jì)局面向好時期，聯(lián)合執(zhí)政的模式能夠形成行政和立法部分的有效聯(lián)動，進(jìn)而提高聯(lián)邦政府的治理效率。相反，一旦經(jīng)濟(jì)形勢不佳，執(zhí)政聯(lián)盟就存在渙散甚至瓦解的可能，進(jìn)而成為催生政局變化的重要因素，這在1992年和2016年的巴西兩起彈劾案中得到了充分的體現(xiàn)。盡管特梅爾所在的巴西民主運(yùn)動黨（PMDB）內(nèi)部分歧嚴(yán)重，但由于在議會中擁有較大的席位優(yōu)勢，是各時期執(zhí)政黨都得依賴的對象，這也形成了一個有趣的現(xiàn)象：兩次總統(tǒng)彈劾后，巴西民主運(yùn)動黨均成功接手政權(quán)。

巴西政治生態(tài)尚不明朗

與前任羅塞芙相比，特梅爾具有的優(yōu)勢僅表現(xiàn)在國會兩院彈劾表決中絕大多數(shù)政黨選擇與其“站隊”。但是，特梅爾執(zhí)政后，這種“二選一”的投票優(yōu)勢并不存在轉(zhuǎn)化為特梅爾執(zhí)政基礎(chǔ)的必然邏輯。更準(zhǔn)確地說，彈劾表決結(jié)果主要反映的是絕大多數(shù)議員對羅塞芙的不信任，而并非基于對特梅爾的認(rèn)可，這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在參議院針對“是否保留羅塞芙八年公職權(quán)利”的第二輪投票上，特梅爾“陣營”出現(xiàn)了裂痕，從“支持彈劾”到“支持剝奪羅塞芙八年公職權(quán)利”流失了19票，占到了“支持彈劾”總票數(shù)（61票）的31%。

事實(shí)上，在此次總統(tǒng)彈劾過程中，社會民主黨的策略非常耐人尋味，它也是影響未來特梅爾執(zhí)政的重要變量之一。自2002年以來的四次大選中，社會民主黨都是敗給了勞工黨，差距最小的一次就是在2014年，該黨候選人內(nèi)維斯以3%的微弱劣勢敗給了獲得連任的羅塞芙。盡管還是輸了，但社會民主黨與勞工黨的差距從2002年的23個百分點(diǎn)縮小到了3個百分點(diǎn)，也正是通過這次選舉，社會民主黨看到了取代勞工黨重掌政權(quán)的機(jī)會。根據(jù)巴西媒體所披露的信息，自羅塞芙獲得連任開始，社會民主黨便提出了“彈劾”的主張。隨著彈劾案的步步推進(jìn)，社會民主黨實(shí)現(xiàn)了其政治策略的第一個步驟——推翻勞工黨政府。接下來，該黨策略的調(diào)整仍將成為左右未來兩年巴西政局走向的關(guān)鍵所在，因?yàn)椋瑳]有社會民主黨的支持，特梅爾在議會中同樣舉步維艱。內(nèi)維斯在彈劾案后就曾直言不諱地表示：“沒有社會民主黨的支持，特梅爾政府是不存在的”。從邏輯上講，社會民主黨的目標(biāo)肯定是2018年總統(tǒng)選舉，尤其是在勞工黨元?dú)獯髠那闆r下，這個目標(biāo)的提出似乎只是時間上的問題。盡管特梅爾在彈劾案定論之前做出了“不參加2018年大選”的承諾（為爭取社會民主黨的支持），但是，“避免特梅爾（或者是民主運(yùn)動黨）做強(qiáng)”應(yīng)該是社會民主黨在下一階段的主要思路，而這勢必給特梅爾政府的執(zhí)政效率設(shè)置了“限制閥”。因此，社會民主黨對特梅爾政府很有可能采取“若即若離”的對策，限制特梅爾的執(zhí)政空間，增加其治理難度。

特梅爾所在的民主運(yùn)動黨一直是巴西政壇的傳統(tǒng)大黨，其前身為軍政府時期唯一合法的反對黨，因此，該黨內(nèi)部派系眾多，也被戲稱為“巴士政黨”（意即誰都可以加入的政黨）。盡管民主運(yùn)動黨是參、眾兩院的第一大黨，且是1985年恢復(fù)民主體制以來各屆政府所爭取的主要盟黨，但該黨卻從未提出本黨候選人參加總統(tǒng)角逐，這充分體現(xiàn)了民主運(yùn)動黨內(nèi)部缺乏凝聚力。事實(shí)上，在彈劾過程中，該黨內(nèi)部就有部分力量始終持“挺羅塞芙，反特梅爾”立場。由于彈劾后，民主運(yùn)動黨改變了過去十幾年與勞工黨結(jié)盟關(guān)系，轉(zhuǎn)而采取與社會民主黨“聯(lián)姻”的策略，這也存在激化黨內(nèi)派系分化的可能。尤其是在社會民主黨施壓的情況下，特梅爾的任何政策妥協(xié)都有可能激化黨內(nèi)派系矛盾，使其面臨黨內(nèi)支持力量進(jìn)一步流失的局面。

其他中小黨派在彈劾羅塞芙問題上雖與特梅爾保持一致，但在由傳統(tǒng)政黨主導(dǎo)的巴西政治生態(tài)中，中間政黨的盟約精神存在很大的不確定性，羅塞芙被彈劾在一定程度上也源于中小盟黨在關(guān)鍵時刻的“倒戈”。在這些中小黨派中，最近幾年實(shí)力大漲的巴西社會黨（PSB）尤其值得關(guān)注，該黨目前在參議院的席位數(shù)量僅次于三大傳統(tǒng)大黨。在2014年總統(tǒng)選舉中，巴西社會黨推出了本黨候選人瑪麗娜·席爾瓦，并在首輪投票中獲得近20%的選民支持，被譽(yù)為當(dāng)前巴西的“第三股政治力量”。隨著主宰巴西長達(dá)二十年的兩黨競爭局面的失衡，巴西社會黨同樣看到了“取代傳統(tǒng)政黨”的機(jī)會。正因?yàn)槿绱?，該黨政治意圖無疑是著眼于2018年的總統(tǒng)選舉，對特梅爾政府的策略同樣值得玩味。

盡管長達(dá)13年的執(zhí)政周期被中止，但是勞工黨及其左翼盟黨在巴西政壇的影響力不容低估，對政局走勢可能發(fā)揮重要的變量作用。首先，基于“特梅爾是彈劾案的主要推手”的判斷，勞工黨和其他左翼盟黨對特梅爾的執(zhí)政將采取絕對不配合的態(tài)度。從彈劾案在參、眾兩院的表決結(jié)果來看，他們在議會中的力量也不容忽視，其在兩院基本都掌握了將近三分之一的席位，特梅爾政府的任何政策調(diào)整在議會中均都會受到這股力量的堅決抵制。其次，彈劾結(jié)束后，勞工黨將采取“由守轉(zhuǎn)攻”的政治策略，尤其可能選擇特梅爾政府涉腐問題、民生政策回調(diào)作為主要攻擊點(diǎn)，動員社會運(yùn)動給特梅爾施壓。尤其值得關(guān)注的是，從最近多期民調(diào)來看，盧拉仍然是當(dāng)前呼聲最高的政治領(lǐng)袖。盡管與在政時期相比，盧拉的社會影響力有所回落，但在巴西政治環(huán)境不明朗的局面下，盧拉的個人魅力、社會運(yùn)動的經(jīng)驗(yàn)、政治權(quán)術(shù)的運(yùn)用也有可能成為影響巴西政局走勢的重要變量。

從巴西現(xiàn)代政治發(fā)展軌跡來看，社會運(yùn)動一直扮演著非常重要的角色。盧拉便是通過工會運(yùn)動步入政壇，而羅塞芙的下臺也與最近幾年來勢頭見漲的社會運(yùn)動存在較大的相關(guān)性，尤其是在2013年百萬大游行前后，羅塞芙的民意支持率縮水了一半，從57%跌到了27%。如前所述，特梅爾只帶著13%的支持率開始執(zhí)政，能否爭取民眾信心和信任是其未來兩年的重要挑戰(zhàn)。

具體來看，民眾的不滿情緒（包括對前總統(tǒng)羅塞芙）主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)加劇、政治腐敗等幾個主要因素。如果從這幾個要素來看，特梅爾要在爭取民心上尋求突破存在較大難度。第一，經(jīng)濟(jì)難有較大起色。巴西經(jīng)濟(jì)陷入困境主要源于其滯后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最近兩年的大幅下滑充分體現(xiàn)出了巴西經(jīng)濟(jì)的脆弱性：即在外部市場的拉動效應(yīng)減弱后，其經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動力不足，尤其欠缺托底性的產(chǎn)業(yè)。在不到兩年半的執(zhí)政期，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和投資環(huán)境上實(shí)現(xiàn)徹底改觀是不現(xiàn)實(shí)的，比較可行的是實(shí)施財政和貨幣政策的局部調(diào)整，尤其是扭轉(zhuǎn)連續(xù)虧空的財政狀況。然而，不管是從“增收”著手，還是側(cè)重“節(jié)支”，都會遇到不同利益集團(tuán)的堅決抵制。從目前議會力量對比和民調(diào)水平來看，特梅爾的政策調(diào)整空間非常有限。第二，特梅爾政府涉腐嚴(yán)重。羅塞芙彈劾案曝光的系列腐敗案已牽涉到特梅爾本人以及其內(nèi)閣成員。9月23日，巴西最高法院已批準(zhǔn)對特梅爾涉嫌違法收受競選資金一事進(jìn)行初步調(diào)查?？梢哉f，在腐敗問題上，特梅爾政府的公信力甚至不及羅塞芙政府。因此，在內(nèi)閣“控制腐敗調(diào)查”和民眾“加大反腐力度”雙方面的壓力之下，特梅爾在反腐問題上存在拿捏力度上的困難。基于上述判斷，就不難理解近九成的民眾支持的選項(xiàng)是“重新選舉”。

總體來看，羅塞芙彈劾案結(jié)束后，巴西政黨力量將進(jìn)入重新磨合和重組階段，回歸真正的穩(wěn)定或許要到下一次大選（2018年）。特梅爾要想恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，挽回民心，其前提條件恰恰是需要充分的政策空間，而從目前的局勢來看，其尚不具備帶領(lǐng)巴西走出政治、經(jīng)濟(jì)和社會全面危機(jī)的政治環(huán)境。

巴西外交及對華關(guān)系分析

針對羅塞芙彈劾案，國際上的立場分歧絲毫不亞于巴西國內(nèi)對此案的爭議程度。質(zhì)疑彈劾案的合法性主要為古巴、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、厄瓜多爾、尼加拉瓜、薩爾瓦多等拉美左翼政府以及歐洲國家左翼政黨。相反，自始至終對彈劾案持支持態(tài)度的國家并不多，但彈劾案結(jié)束后，墨西哥、阿根廷、智利、哥倫比亞等國政府表示對彈劾程序的認(rèn)可，美國也在第一時間作出了“彈劾程序符合憲法”的表態(tài)。除上述這些國家外，其他國家基本持“觀望”態(tài)度。正因?yàn)槿绱?，特梅爾在?zhí)政初期的外交重心勢必放在獲得國際社會對其執(zhí)政合法性的認(rèn)同上。從目前來看，特梅爾政府對此采取的是三種思路：其一，加強(qiáng)與美國、拉美中右翼政府之間的聯(lián)系。特梅爾就職后的出訪將主要圍繞這些國家。其二，堅決回?fù)衾雷笠碚馁|(zhì)疑。彈劾案結(jié)束后，拉美多個左翼政府曾表示“召回大使”，巴西外交部都做出了針鋒相對的回應(yīng)，巴西與這些國家的雙邊關(guān)系可能將面臨巨大挑戰(zhàn)。其三，利用多邊場合爭取更多國家對其執(zhí)政事實(shí)的認(rèn)可。彈劾案剛結(jié)束，特梅爾便啟程來華參加二十國集團(tuán)峰會便是基于這一考慮。

中巴關(guān)系是巴西外交中的重要一環(huán)，目前，中國是巴西最大的貿(mào)易伙伴和重要投資來源國，雙邊的經(jīng)貿(mào)合作趨勢不會發(fā)生大逆轉(zhuǎn)。在二十國集團(tuán)杭州峰會期間，特梅爾便與中國簽署了涵蓋能源、交通、基建、農(nóng)業(yè)等多個領(lǐng)域的經(jīng)貿(mào)合作協(xié)議。從目前來看，特梅爾政府的對外政策體現(xiàn)出調(diào)整跡象，中巴關(guān)系可能也將出現(xiàn)相應(yīng)的變化軌跡，以下三個方面尤其值得高度重視。

第一，巴西對“南南合作”的重視力量可能減弱，中國在巴西外交中的重要性將有所回落。4月，在眾議院通過彈劾議案后，特梅爾委托出訪美國的盟黨（社會民主黨）參議員阿洛伊西奧·努內(nèi)斯向美國傳遞“巴西外交調(diào)整”的信號，表示“巴西要改變與新興國家集團(tuán)結(jié)盟的策略，密切與美國的合作關(guān)系”。另外，由于當(dāng)前國際輿論不利于特梅爾，爭取美國的支持是增強(qiáng)其政府法理性的重要手段，這就存在巴美兩國深化戰(zhàn)略合作的可能性，進(jìn)而改變?nèi)ナ陙淼陌臀魍饨卉壽E。在這種局面下，“南南合作”在巴西外交的重要性有可能下降，而中巴關(guān)系的戰(zhàn)略含義也有可能受到影響。尤其是在全球治理層面，中巴之間的戰(zhàn)略合作存在較大考驗(yàn)。

第二，強(qiáng)調(diào)市場開放，中巴經(jīng)貿(mào)合作效率面臨挑戰(zhàn)。勞工黨執(zhí)政期間，中巴經(jīng)貿(mào)依靠良好的雙邊政府關(guān)系進(jìn)展高效。特梅爾上臺后，巴西的國際合作將更強(qiáng)調(diào)市場主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)開放政策，強(qiáng)化與發(fā)達(dá)國家的經(jīng)貿(mào)合作紐帶可能成為巴西外交的重要增量項(xiàng)。在這種局面下，中國參與巴西經(jīng)濟(jì)合作的成本有可能上升，合作效率或也將受到影響。比如，在圣保羅—里約高鐵項(xiàng)目、巴西—秘魯兩洋鐵路項(xiàng)目，港口機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，歐美企業(yè)可能將加大項(xiàng)目競標(biāo)參與。另外，值得關(guān)注的是，在承認(rèn)“中國完全市場經(jīng)濟(jì)地位”的問題上，巴西主要的抵制力量來自全國工業(yè)協(xié)會和圣保羅工業(yè)聯(lián)合會。而這兩個機(jī)構(gòu)在羅塞芙彈劾案以及特梅爾組閣過程中發(fā)揮了重要作用，因此，這一問題很有可能隨著勞工黨政府的下臺而進(jìn)一步被擱置。

第三，拉美地區(qū)一體化可能步入低潮，中拉整體合作或?qū)⑹懿?。特梅爾上臺，其政府的合法性將受到鄰國、地區(qū)組織的質(zhì)疑，這將給南美（甚至整個拉美）地區(qū)一體化構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。如果巴西采取“脫拉入美”的戰(zhàn)略（2014年大選時，反對黨就曾提出“埋葬南共市”的想法），包括南共市、南美洲國家聯(lián)盟、拉共體都有可能面臨分化甚至瓦解的風(fēng)險。中拉整體合作規(guī)劃是以拉美一體化為基礎(chǔ)的，如果拉美次區(qū)域組織流于形式，中拉整體合作將不可避免的受到影響。

【本文受國家社會科學(xué)基金2015年重大項(xiàng)目（第一批）“中拉關(guān)系與對拉戰(zhàn)略研究”（批準(zhǔn)號：ZDA067）資助】

（作者系（責(zé)任編輯：蘇童）