民國(guó)縣長(zhǎng)不好當(dāng)

于瀚

民國(guó)時(shí)期國(guó)民政府的縣長(zhǎng)任用，有考試和舉薦兩種途徑。但真要當(dāng)上一縣之長(zhǎng)，無(wú)論走哪條路，都不容易。

考取縣長(zhǎng)的實(shí)際錄用率非常低，比如江西省在抗戰(zhàn)前先后舉行縣長(zhǎng)考試4次，計(jì)錄取63名，而實(shí)際任用為縣長(zhǎng)者僅12人。也就是說(shuō)，只有不到五分之一的人得到了實(shí)際職位。

即便真的考上了縣長(zhǎng)，并不意味著仕途就一片光明。各省考試取錄的縣長(zhǎng)，由于經(jīng)驗(yàn)不足等原因，大多政績(jī)平平，甚至不乏觸犯法令被撤職查辦者。以湖北為例，1928年湖北考取縣長(zhǎng)40人，5年后跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除3人亡故外，15人賦閑，9人離省，5人轉(zhuǎn)就他業(yè)，1人因案判刑，1人被交付懲戒，只有6人在任縣長(zhǎng)。

考試只是選拔縣長(zhǎng)途徑之一，更多的縣長(zhǎng)是通過(guò)保薦選出來(lái)的。而當(dāng)時(shí)國(guó)民政府規(guī)定，舉薦縣長(zhǎng)是由民政廳長(zhǎng)提名2到3人，然后按法律手續(xù)轉(zhuǎn)請(qǐng)任命。這就意味著民政廳長(zhǎng)掌握著舉薦縣長(zhǎng)的權(quán)力，大權(quán)在握，難免滋生腐敗。比如1929年，傳聞江蘇省民政廳長(zhǎng)繆斌出賣(mài)縣長(zhǎng)和公安局長(zhǎng)職位：一等縣縣長(zhǎng)6000元；二等縣縣長(zhǎng)5000元；三等縣縣長(zhǎng)4000元。又如湯玉麟任熱河省主席期間，在任命縣長(zhǎng)等官員時(shí)“按缺的肥瘦、報(bào)效的多少，論價(jià)出售”。

想坐穩(wěn)縣長(zhǎng)寶座困難重重

當(dāng)上縣長(zhǎng)不容易，把縣長(zhǎng)當(dāng)安穩(wěn)更困難。民國(guó)縣長(zhǎng)更迭非常頻繁，成為官場(chǎng)的一大頑癥。在這種環(huán)境中，想要坐穩(wěn)縣長(zhǎng)寶座，既要討好省府官員，又得巴結(jié)當(dāng)?shù)厥考?，還得伺候駐軍，得罪任何一方，不但官位難保，甚至還會(huì)有性命之憂。

首先，要祈求省府主政者不要更換。由于縣長(zhǎng)的任命權(quán)掌握在省主席和民政廳長(zhǎng)的手里，因而每一位省長(zhǎng)官上臺(tái)，必然出現(xiàn)一次縣長(zhǎng)大換血，時(shí)人描述此種情況為“更換一次首長(zhǎng)，薦信三尺，帶員數(shù)十，趕走一半”。因此省府大員交卸之際，也是縣長(zhǎng)的離職之日。

這種省府官員變換引起縣長(zhǎng)更迭的情況到底有多嚴(yán)重呢？以安徽為例，1929年陳調(diào)元、方振武與石友三三個(gè)人相繼擔(dān)任安徽省主席，這一年縣長(zhǎng)更調(diào)最頻繁，更調(diào)次數(shù)竟達(dá)114次；1927-1937年全省縣長(zhǎng)更調(diào)次數(shù)最少的是53次，而當(dāng)時(shí)安徽只有61個(gè)縣。

其次，得跟當(dāng)?shù)赝梁朗考澑愫藐P(guān)系?？h長(zhǎng)上任之后要拜訪當(dāng)?shù)赝梁来笮眨月?lián)絡(luò)“感情”，尋求其對(duì)自己推行政令的支持，否則會(huì)出現(xiàn)什么樣的后果呢？縣政“完全操縱在地主豪紳的手中，一切政治的措施，若不得地主豪紳的同意，是一點(diǎn)也行不通的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)是地主豪紳的代理人，地主豪紳是鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)的掩護(hù)者”，一旦產(chǎn)生沖突，這些人就會(huì)向省府“控告縣長(zhǎng)”，“省府常憑一紙控告，不拘案情大小，立即派人調(diào)查，使縣府威信頗受損失，推行政令，備感困難！”如此一來(lái)，縣長(zhǎng)還怎么坐得穩(wěn)？

再者，還得應(yīng)付得來(lái)省府機(jī)關(guān)分派下來(lái)的各項(xiàng)苛刻任務(wù)。國(guó)民黨執(zhí)政后大力推進(jìn)縣政建設(shè)，要求縣長(zhǎng)“積極有為”，因此將“所有政務(wù)之設(shè)施，員役之督察，積弊之廓清”都指派給了縣長(zhǎng)，僅國(guó)民政府《縣長(zhǎng)須知》中所規(guī)定的基本職責(zé)就有民政31大項(xiàng)、財(cái)政28大項(xiàng)、建設(shè)48大項(xiàng)等林林總總共計(jì)172大項(xiàng)。每一大項(xiàng)中，又分出來(lái)許多小項(xiàng)，如民政類(lèi)31大項(xiàng)又可細(xì)分為160小項(xiàng)。

名目繁多倒也罷了，即便是其中一件事，其工作量也不容小覷。以縣長(zhǎng)們頭疼的表格為例，由于1930年代初大興統(tǒng)計(jì)之風(fēng)，省府各個(gè)機(jī)構(gòu)紛紛要求縣長(zhǎng)提交各種各樣的統(tǒng)計(jì)資料。比如1934年江蘇各縣政府被要求填寫(xiě)的各項(xiàng)表格多達(dá)271種，調(diào)查內(nèi)容從名勝古跡調(diào)查、中西藥房調(diào)查，到工人失業(yè)調(diào)查、勞資糾紛調(diào)查，幾乎無(wú)所不包。而且表格的設(shè)計(jì)大多非常繁細(xì)，如不進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，根本沒(méi)法填寫(xiě)。面對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的嚴(yán)厲催逼，不勝其苦的縣長(zhǎng)們不得不虛造各種各樣的數(shù)據(jù)。一些縣長(zhǎng)甚至聲稱(chēng)：“縣府最感困難者即為臨表涕泣。”

不僅事情多，上級(jí)管轄機(jī)構(gòu)林立也讓縣長(zhǎng)不勝其煩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在四川，縣政府之上的管轄指揮機(jī)關(guān)多達(dá)37個(gè)；在湖南，直接間接指揮監(jiān)督縣政府的政治、軍事機(jī)關(guān)有33個(gè)；在湖北，縣政府的各種上級(jí)機(jī)關(guān)也有31個(gè)。而這些上司們各有其主管政務(wù)，無(wú)不希望向下推行，也都要求縣政府配合實(shí)施。

這么多的活要干，這么多的領(lǐng)導(dǎo)要伺候，那到底給縣長(zhǎng)多少人來(lái)做這些事呢？可以說(shuō)少得可憐。一個(gè)縣政府少僅10余人，多亦不過(guò)20-30人，而省政府公務(wù)員人數(shù)，少則四五百，多則逾千?？h公務(wù)員人數(shù)只相當(dāng)于省公務(wù)員人數(shù)的百分之二三。以湖北、四川兩省為例，1945年，四川省各縣政府職員平均為66人，而省政府職員多達(dá)5536人；1946年，湖北省各縣政府職員平均為65人，而省政府職員多達(dá)5035人。這么少的人，做這么多的事情，除了對(duì)各方面都敷衍塞責(zé)，幾乎沒(méi)有別的辦法。

而這些名目繁多的職責(zé)任何方面出了問(wèn)題，縣長(zhǎng)都會(huì)受到上級(jí)的問(wèn)責(zé)。民國(guó)期間對(duì)縣長(zhǎng)的懲戒之多獎(jiǎng)勵(lì)之少，也是罕見(jiàn)的。以河南為例，1931年到1935年河南省縣長(zhǎng)所受懲罰總計(jì)750次，而所受獎(jiǎng)勵(lì)僅僅116次。1934年，河南省政府考察28位縣長(zhǎng)，被評(píng)為合格的僅有6位，甚至連“境內(nèi)電線被竊”等事都要給縣長(zhǎng)以懲戒。縣長(zhǎng)難為，可見(jiàn)一斑。

必須當(dāng)好軍隊(duì)的“軍需官兼副官”

在軍閥混戰(zhàn)時(shí)期或者戰(zhàn)爭(zhēng)年代，要想當(dāng)好縣長(zhǎng)，籌錢(qián)募兵的工作一定得做的漂亮，要不然輕則丟官罷職，重則可能性命不保。

甘肅高臺(tái)縣縣長(zhǎng)因?yàn)榻o青海馬步芳集團(tuán)籌款不利，就受到了軍隊(duì)的軟禁，有次他出門(mén)，“走到城門(mén)口，卻被守衛(wèi)擋了駕。據(jù)說(shuō)他們是奉上峰的命令，目前軍款急如星火，不要放縣長(zhǎng)出門(mén)”。

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，征糧征兵更是成為縣長(zhǎng)的“必修課”，用當(dāng)時(shí)老百姓的話講就是“要錢(qián)要糧”“要人要命”。從戰(zhàn)時(shí)及戰(zhàn)后縣長(zhǎng)受獎(jiǎng)和受懲的原因來(lái)看，征糧征兵占到了80%以上。

面對(duì)軍隊(duì)的威逼，一些縣長(zhǎng)為了自保，不得不想出各種奇妙的招數(shù)，1947年，在河西臨澤縣任縣長(zhǎng)的袁第銳在赴任前，特意致信馬步芳求取一張照片，因?yàn)樗钪游魇邱R家天下，征糧征兵派款都由馬家軍主持，他要馬的照片，就是為了將其掛在辦公室，讓來(lái)縣府催糧催款的駐軍認(rèn)為自己與馬關(guān)系非同一般，以有所震懾。

民國(guó)時(shí)期縣長(zhǎng)實(shí)行的是“承包體制”，即一位縣長(zhǎng)上任、卸任，不僅從科長(zhǎng)、秘書(shū)到收發(fā)、差役全套班底隨他同來(lái)同去，新縣長(zhǎng)上任連總理遺像和黨國(guó)旗都要自備帶去，解職時(shí)財(cái)政收支也要全盤(pán)交代清楚。這樣一來(lái)，縣長(zhǎng)更替交接一次，全縣田賦、積谷、城墻、衙署、文廟、公產(chǎn)等，均須清查一次。繁瑣的移交手續(xù)一般需要數(shù)月甚至幾年時(shí)間，這期間所需各項(xiàng)費(fèi)用要由縣長(zhǎng)個(gè)人承擔(dān)，巨大的額外開(kāi)支甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出縣長(zhǎng)所能承受的范圍。比如江西有一位縣長(zhǎng)在職不滿兩年，計(jì)其所得薪金不過(guò)4000元，而辦移交的費(fèi)用即高達(dá)2000元。

這樣高的交接費(fèi)用，如果奉公守法的話，當(dāng)縣長(zhǎng)就肯定會(huì)成為賠本買(mǎi)賣(mài)。事實(shí)上，根本不會(huì)有縣長(zhǎng)傻到真正自己掏腰包來(lái)做這些事情，即便是為了籌集去職時(shí)的移交費(fèi)用，縣長(zhǎng)在任期間也難以避免貪污腐敗。

縣長(zhǎng)存在貪腐行為，離任時(shí)交代不清的情況比比皆是，這成為當(dāng)時(shí)官場(chǎng)的通病。比如廣東，1925-1936年間移交不清的縣長(zhǎng)共有548人，平均每年有49人，占到了去職縣長(zhǎng)人數(shù)的80%以上。這些移交不清的情況很容易激發(fā)民憤，引起官民對(duì)立，大大損害政府威信。

民國(guó)時(shí)期曾任酒泉縣縣長(zhǎng)的魏允之自稱(chēng)：“全副精力，須以百分之三十應(yīng)付土劣；百分之三十周旋駐軍各軍官；百分之二十辦理等因奉此（舊時(shí)公文用語(yǔ)，比喻例行公事，官樣文章）；其余百分之二十姑得努力地方政治?！?/p>

即便如此，其施政仍舊多方受阻寸步難行，可見(jiàn)在民國(guó)當(dāng)個(gè)縣長(zhǎng)有多難！