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    上海,變大還是變小?

    2016-10-28 18:16:00應(yīng)琛王鵬
    新民周刊 2016年40期
    關(guān)鍵詞:長三角人口上海

    應(yīng)琛+王鵬

    上海作為長三角城市群的“龍頭”,它的一舉一動勢必在城市群內(nèi)其他城市中引起高度關(guān)注,近日公布的《上海市城市總體規(guī)劃(2016-2040)(草案)》(以下簡稱“上海2040總規(guī)劃”),就引發(fā)了公眾的熱議。

    有人說,上海從此更“大”了。規(guī)劃明確提出,要優(yōu)化上海大都市圈格局,構(gòu)建上海與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等地區(qū)協(xié)同發(fā)展的上海大都市圈。但也有人認為,上海會變得更“小”,因為規(guī)劃對土地規(guī)模和人口調(diào)控提出了明確的要求,至2040年上海常住人口調(diào)控目標為2500萬人左右,上海市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)??刂圃?200平方公里以內(nèi)。

    事實上,上海與周邊城市協(xié)調(diào)發(fā)展,是為了“大”——獲得更大的發(fā)展空間;上??刂瞥鞘幸?guī)模,也是為了“大”——提升城市內(nèi)涵,讓城市影響力變得強大。

    與近滬城市同城化發(fā)展,胸懷更大

    “過去我們一般把城市看做地區(qū)發(fā)展的局部,城市外面是郊區(qū),主要是農(nóng)村地區(qū)。上海當前的空間發(fā)展格局已經(jīng)突破這種傳統(tǒng)的中心與外圍的關(guān)系,演化成為了一個大都市地區(qū)?!蓖瑵髮W(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長張尚武在主題為《上海大都市區(qū)空間規(guī)劃》的講座上談道,上海大都市地區(qū)是一個整體,甚至與長三角地區(qū)也發(fā)生著緊密聯(lián)系,“這是上海城市空間發(fā)展的重要特征,也是面向2040研究上海未來發(fā)展空間格局的基本要求。”

    “上海2040總體規(guī)劃”首次提出,發(fā)揮上海世界級城市群核心城市作用,構(gòu)建開放協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的空間格局,按照90分鐘通勤范圍,著力加強近滬地區(qū)“同城效應(yīng)”都市圈的服務(wù)協(xié)同,促進長三角城市群協(xié)同發(fā)展。

    公開數(shù)據(jù)顯示,江浙兩省與上海交通出行90分鐘范圍內(nèi)的城市群,也是長江三角洲城市群中經(jīng)濟最活躍的幾個城市,在產(chǎn)業(yè)分工和文化認同等方面與上海關(guān)系緊密。

    同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院城鄉(xiāng)規(guī)劃系教授唐子來在接受《新民周刊》采訪時表示,這些地緣相近、人緣相親、經(jīng)濟相容的近滬城市,將其納入同城化的通盤考慮,將促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)在更大空間下的資源優(yōu)化配置,服務(wù)長三角世界級城市群。

    毫無疑問,加快同城化步伐,對上海具有重要意義。早在今年年初的上海“兩會”上,上海市委書記韓正就提出,面向“十三五”發(fā)展,上海必須做好疏解特大城市非核心功能這篇大文章,這是確保上海經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。今年6月發(fā)布的長三角城市群規(guī)劃中也提出,要加快提升上海核心競爭力和綜合服務(wù)功能,發(fā)揮浦東新區(qū)引領(lǐng)作用,推動非核心功能疏解。

    逐步推動城市非核心功能向郊區(qū)以及更大范圍疏解,正是切入點和著力點。唐子來表示,此次上海主動將周邊城市吸納進城市發(fā)展規(guī)劃,除了出于對城市未來發(fā)展的考慮,也是落實國家戰(zhàn)略要求的體現(xiàn)。

    “上海2040總規(guī)劃”明確指出,上海和周邊省市要多維度協(xié)同發(fā)展,要在區(qū)域功能網(wǎng)絡(luò)中,發(fā)揮上海作為全球網(wǎng)絡(luò)對區(qū)域的輻射帶動作用,與周邊省市形成布局合理、功能互補、互為支持的網(wǎng)絡(luò);加強基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌,比如,加強浦東國際機場和區(qū)域城際鐵路的對接,加強上海港和杭州灣沿海、長江下游港口的分工合作,深化江海聯(lián)運模式等;創(chuàng)新區(qū)域治理模式,推動跨界地區(qū)規(guī)劃共同研究編制,建立多元化的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的長效機制,推動跨界地區(qū)協(xié)同發(fā)展。

    張尚武強調(diào),要強化上海城市空間格局的“兩個扇面”和全球城市功能布局的引領(lǐng)?!吧虾W鳛橐粋€全球城市,也是典型的國際門戶城市,一個‘扇面就是鏈接全球的網(wǎng)絡(luò),把全球資源鏈接起來,把所有的國際資本、國際企業(yè)、國際人才、國際游客吸引進來,浦東就是這樣一個口岸;還有一個‘扇面則輻射區(qū)域腹地,如果只是到了上海,那么上海很容易形成只進不出的‘虹吸效應(yīng)?!?/p>

    顯然,此次上海提出的同城化,并不僅僅局限于區(qū)域地理上的融合,更多地體現(xiàn)在城市與區(qū)域之間的功能互補與錯位發(fā)展?!澳阒杏形?,我中有你”,推動在交通通勤、產(chǎn)業(yè)分工、文化認同等方面與上海關(guān)系緊密的地區(qū),進行一體化發(fā)展,才是實質(zhì)。

    之前,憑借鄰近上海的地理優(yōu)勢,交通便捷的近滬城市與上海已經(jīng)開展過不少深入合作,但這些合作都只是城市與城市之間的合作。如今,上海突破行政區(qū)劃,從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度考慮,對近滬城市來說,能全面接軌大上海,接受它的輻射帶動,無疑是個巨大的利好,也是其利用自身區(qū)域優(yōu)勢,提升本地經(jīng)濟最直接、最有效的途徑。

    比如,目前蘇州已經(jīng)有了和上海通勤出行的趨勢,城市之間的出行已經(jīng)類似城市內(nèi)部出行,未來蘇州與上海之間的產(chǎn)業(yè)、商務(wù)、經(jīng)濟聯(lián)系,將會變得更為緊密,人才、科技、信息、物流、金融等方面的接軌,將進一步得到實現(xiàn)。

    無錫可以更多地發(fā)揮自身資源優(yōu)勢,包括旅游資源、環(huán)境資源,與上海之間形成旅游交通無縫銜接,特別是在環(huán)太湖地區(qū),和上海將會有更多的聯(lián)系。

    上海世博園后灘濕地公園風(fēng)光。

    南通在加強與上海的各種軌道交通聯(lián)系后,將會得到更多來自上海的輻射功能,包括轉(zhuǎn)移功能。

    寧波的杭州灣新區(qū)或?qū)⒊蔀閷幉▍^(qū)域的最大獲益者,目前該區(qū)正在致力于推進滬甬合作示范區(qū)建設(shè),此次規(guī)劃的出臺將更加凸顯其承接上海外溢和轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的巨大平臺價值,而杭州灣的生態(tài)環(huán)境治理,也將因為有了上海大都市圈而駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

    嘉興有望結(jié)束平湖、海鹽沒有鐵路的歷史,滬杭城際將成為上海和嘉興之間重要的通勤線路,規(guī)劃新增的滬蘇湖和滬甬鐵路,也可能借道嘉興。

    舟山發(fā)展江海聯(lián)運,其航運服務(wù)功能絕不僅僅是貨物中轉(zhuǎn)服務(wù),還涉及到信息、培訓(xùn)、金融、貿(mào)易結(jié)算等,這些方面完全可以借助上海的既有優(yōu)勢。

    可以說,與長三角的聯(lián)動,是此次上海規(guī)劃的一大亮點。在長三角城市群規(guī)劃中,提出了建設(shè)全球影響力的世界級城市群的總體目標,上海是核心區(qū)域,基于此,推動區(qū)域內(nèi)尤其是近上海地區(qū)的一體化發(fā)展,也是這次規(guī)劃中重要的創(chuàng)新點。

    底線控制,

    城市更新的作用更大

    作為規(guī)劃的重點,人口和土地兩條“硬杠杠”無疑最引人關(guān)注。

    “一個很平庸的規(guī)劃也許不會令人關(guān)注?!痹谔谱觼砜磥?,有爭議說明有亮點,“此次規(guī)劃其中一個亮點就是底線控制?!?/p>

    在城市發(fā)展模式上,《規(guī)劃》提出,堅守土地、人口、生態(tài)和安全四大底線。此前,上海已經(jīng)提出到2020年要將常住人口控制在2500萬以內(nèi)。而此次規(guī)劃進一步明確,至2040年上海人口調(diào)控目標為2500萬人左右。同時,根據(jù)全球城市開放發(fā)展的特點,在常住人口基礎(chǔ)上,需要以實際服務(wù)人口(包括常住人口、半年以下暫住人口、跨市域通勤人口、短期游客等)的合理需求,預(yù)留公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的保障能力。

    根據(jù)上海市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示,截至2015年末,上海市常住人口總數(shù)約為2415萬人。這意味著,未來24年里,上海的人口增量空間非常有限。

    對此,唐子來認為,上海要將常住人口控制在2500萬左右是基于資源環(huán)境約束條件的目標導(dǎo)向戰(zhàn)略,“不同的階段人口的特征是不一樣的,應(yīng)該從動態(tài)的角度去理解,人口的增長不一定是一條直線,完全可能是一條拋物線,可能先到了3000萬人口,再回來?!?/p>

    上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及非核心功能的疏解,可能將是未來人口調(diào)控的主要手段之一。唐子來表示,疏解非核心功能需要疏解非核心產(chǎn)業(yè),疏解產(chǎn)業(yè)則會帶來人員的疏解,使相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)人口也轉(zhuǎn)移出上海,“以前上海有太多低端的崗位,低端制造業(yè)少了以后,人口自然會少。讓人口調(diào)控回歸市場規(guī)律就行?!?/p>

    做好非核心功能的疏解,關(guān)鍵是要把上海的核心功能做強,包括“四個中心”的建設(shè)、科創(chuàng)中心和文化大都市的建設(shè)等,此外還要加強政府引導(dǎo)和市場推動的結(jié)合,以及做好上海和長三角的聯(lián)動。

    “并不是說規(guī)模越大,功能上就越強、越高。作為全球城市,上海要做在于價值鏈的‘高。如果做的和人家一樣,就得和別人競爭。上海只有做‘高,才是最好地為長三角服務(wù)?!碧谱觼斫忉尩馈?/p>

    人口調(diào)控的目標,不能簡單片面地看待,人口調(diào)控是調(diào)控總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu),為未來的發(fā)展和做強核心功能創(chuàng)造條件。盡管增量空間不大,但上??赡苓x擇的路徑是對人口結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化,引進更多的高端、創(chuàng)新人才,同時通過宏觀政策、調(diào)整產(chǎn)業(yè)和就業(yè)總量來疏解一些人口。

    唐子來進一步指出,這其中非常重要的因素是人口結(jié)構(gòu),按照規(guī)劃的目標,上海需要注意的一個問題是結(jié)構(gòu)失衡的風(fēng)險。例如,從人口構(gòu)成來看,上海戶籍人口老齡化和出生率低等問題都比較嚴重,勞動力供給在大幅減少,但戶籍人口又是剛性的,很少會遷移到其他地區(qū)。

    回顧過去20多年,上海面臨著巨大的增長壓力?!斑^去十多年上海人口增加了700萬,建設(shè)用地擴張規(guī)模也非常迅速。上??偯娣e是6000多平方公里,而目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地已經(jīng)達到了3100平方公里,接近市域面積的45%?!睆埳形浔硎荆恋刭Y源接近極限,“而我們看過去的,無論是人口增長,還是空間增長,主要的增長地區(qū)其實是在過去所謂的城市周邊地區(qū)?!?/p>

    城市發(fā)展不能“攤大餅”,在對人口進行調(diào)控的基礎(chǔ)上,上海進一步提出,將人均建設(shè)用地定在100平方米左右的標準。唐子來告訴記者,上海是有信心提出做“零增長”的,“所謂零增長,不是說沒有增長,是相對于2020年給我們的指標沒有增長?!?/p>

    事實上,城市的更新是與城市的發(fā)展階段有聯(lián)系的?!熬拖袢艘粯?,當你年輕的時候要長身體,城市處于生長期的時候,往往是向外擴展的。而當城市像美國的紐約、英國的倫敦進入到成熟期時,它更多的是內(nèi)部的更新和再生?!碧谱觼碚J為,上海正在進入成熟期。

    2040年建設(shè)用地的目標離現(xiàn)在的使用量還有100平方公里左右的增量空間,這對上海的存量土地升級、提高土地利用率等提出了更高的要求,“我們現(xiàn)在把它叫作內(nèi)涵發(fā)展,這也是此次規(guī)劃的另一個亮點,我們更注重做存量規(guī)劃?!币簿褪钦f,看起來上海只有100平方公里的土地增量,但如果算上城市更新、“騰籠換鳥”式的土地資源轉(zhuǎn)換,真實可用的新增面積,不止100平方公里。

    土地規(guī)模底線控制的規(guī)劃思路一處,公眾首先想到的是房價上漲的勢頭是否因此更加嚴重。對此,上海市城市總體規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、上海市規(guī)劃國土資源局局長莊少勤在接受媒體采訪時曾表示,上海是要建設(shè)“可負擔、可持續(xù)”的住房供應(yīng)體系,“可負擔不是商品房價格的問題,而是居住成本”。

    “大家不用擔心今后沒有土地供應(yīng)了,住房用地是充足的”,莊少勤表示,“可能今后家庭規(guī)模會小一點,滿足今后創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才不斷交流的需要。對于未來住房的空間布局,莊少勤透露,“根據(jù)未來的發(fā)展要求構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團式、集約化的發(fā)展格局,未來新城、新市鎮(zhèn)成為人口進一步集聚的區(qū)域,這些地方的住房供應(yīng)會增加,當然這些地區(qū)公共服務(wù)的能級也會提升?!?/p>

    內(nèi)涵發(fā)展,

    上海的吸引力將更大

    “上海2040總規(guī)劃”首次提出了“底線控制”的概念,不少人因此質(zhì)疑,“上海靠什么來發(fā)展”? 在張尚武看來,有四個最為重要的關(guān)鍵詞,將決定上海未來發(fā)展得更好——生態(tài)、文化、宜居、創(chuàng)新。

    “其中,生態(tài)是根基,如果沒有一個好的生態(tài)環(huán)境,你談全球競爭力,談創(chuàng)新,是沒有基礎(chǔ)的?!睆埳形浔硎荆ㄓ凶龅搅艘陨线@幾個關(guān)鍵詞,才會吸引人才支撐上海未來的人口結(jié)構(gòu),上海才可能走向創(chuàng)新。

    同濟大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建在“上海2040”專題講座上指出,“生態(tài)保護是為了更好地發(fā)展,上海將以可持續(xù)發(fā)展為主導(dǎo),嚴守人口、土地、環(huán)境、安全四條底線,通過內(nèi)涵發(fā)展和彈性適應(yīng)做出更好的工作?!?/p>

    諸大建進一步解釋道,首先,底線存在彈性,有一定空間留白;其次,上海接下來是“綠色發(fā)展”,是有約束地發(fā)展,要實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與自然資本消耗的“脫鉤發(fā)展”(即:經(jīng)濟發(fā)展與資源消耗不再呈正比例關(guān)系),在存量上保證更生態(tài)的、更有質(zhì)量的發(fā)展。

    “比如,崇明要建設(shè)生態(tài)島,它絕不僅僅是保護生態(tài),是通過生態(tài)衍生出更多的價值,實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)的和諧共生。未來,上海會爭取全面采用這個模式?!敝T大建表示。

    記者看到,此次規(guī)劃也強調(diào)了“確保生態(tài)用地占市域陸域面積比例在60%以上,森林覆蓋率在25%以上,河湖水面率不低于10.5%,定永久基本農(nóng)田150萬畝”等要求。

    “我們既有繁榮的增長,也要有繁榮的‘退卻。”諸大建說,城市不斷擴張和消耗的蔓延模式,已經(jīng)不再適合上海進一步的發(fā)展,“上海要從無生態(tài)約束的增長轉(zhuǎn)變到有生態(tài)約束的發(fā)展”。

    在諸大建看來,恢復(fù)綠地是未來城市的發(fā)展趨勢。但目前,上海的綠地面積尚不足以達到全國大城市的基本水平。相關(guān)統(tǒng)計顯示,截至2015年底,全市人均公園綠地面積僅為7.6平方米/人,其中中心城人均公園綠地面積不到4平方米/人。

    “該水平遠低于上海對標的紐約、倫敦、巴黎、東京這四大城市?!敝T大建透露,到2040年,全市人均公共綠地力爭達到15平方米,在市域范圍內(nèi)建成30片大型區(qū)域公園,實現(xiàn)城市公園、地區(qū)公園、社區(qū)公園的全覆蓋。

    此外,最近幾年,上海PM2.5濃度一直保持在50-55微克/立方米之間,這和其他全球城市相比,差距仍然不小。為此,規(guī)劃中明確指出,到2040年全市PM2.5濃度控制在20微克/立方米,較2015年縮減60%以上。

    諸大建介紹,要通過功能混合的緊湊城市實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型,“第一是從交通層面,向軌道交通和短途出行轉(zhuǎn)變。第二是從建筑方面,建設(shè)低碳節(jié)能建筑,通過地區(qū)溫度系統(tǒng)有效地調(diào)控溫度。此外要促進工業(yè)用地轉(zhuǎn)型,工業(yè)用地比例從現(xiàn)在的30%,到2040年控制在10%至15%?!?/p>

    “環(huán)境質(zhì)量的改善是生態(tài)之城里必須要做到的”,莊少勤表示,“我們希望未來的環(huán)境標準能夠符合上海的國際地位,能夠和國際其他的全球城市媲美”。

    上海虹橋交通樞紐

    虹橋綜合交通樞紐是目前世界上規(guī)模最大、功能最全的交通樞紐,設(shè)計每日客流量可達到110-140萬人次,目前最高日客流已達124萬人次,每年將有超過4億人次在此集散。

    上海要將常住人口控制在2500萬左右是基于資源環(huán)境約束條件的目標導(dǎo)向戰(zhàn)略。

    國務(wù)院批準實施的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》中明確,虹橋商務(wù)區(qū)依托虹橋樞紐,構(gòu)建面向長三角、服務(wù)全國的高端商務(wù)中心。2016年6月通過的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中,對上海發(fā)揮核心龍頭作用提出了要求。

    虹橋商務(wù)區(qū)地處長三角城市群的龍頭上海,不僅緊鄰上海中心城區(qū)和滬西各郊區(qū),而且毗鄰江蘇和浙江兩省,與長三角十幾個主要城市之間的距離均在300公里以內(nèi),是長三角地區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)的核心和經(jīng)濟地理中心。

    以虹橋交通樞紐為核心,對內(nèi)形成了與長三角300公里經(jīng)濟圈內(nèi),主要城市之間1小時快速通達的網(wǎng)絡(luò)體系;對外有到日、韓、臺灣、香港的包機業(yè)務(wù),以及到浦東機場轉(zhuǎn)乘全世界主要城市航班的便捷。

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