權(quán)力清單制度：城管執(zhí)法合法性困境的制度性回應(yīng)

何斌

摘要：權(quán)力清單制度作為規(guī)范權(quán)力清單推行各階段的法律法規(guī)，價(jià)值在于保證權(quán)力清單的依法推行，從而達(dá)到規(guī)范行政權(quán)的行使。當(dāng)前城管執(zhí)法面臨著行政主體資格不明等合法性困境，權(quán)力清單制度是對城管執(zhí)法合法性困境的制度性回應(yīng)。權(quán)力清單本身也存在合法性的困境，國家層面應(yīng)出臺明確城管執(zhí)法權(quán)力清單的法律法規(guī)，地方層面應(yīng)出臺規(guī)定城管執(zhí)法權(quán)力清單的內(nèi)容和程序的地方性法規(guī)、規(guī)章，同時(shí)保證城管執(zhí)法權(quán)力清單各階段依法推進(jìn)。

為解決城市管理領(lǐng)域出現(xiàn)的多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉、執(zhí)法擾民、行政效率低下等執(zhí)法困境，城管執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生，伴隨城管執(zhí)法而來的是“選擇性執(zhí)法”、“釣魚執(zhí)法”、“暴力執(zhí)法”、“私人城管”等對城管的指責(zé)和“眼神執(zhí)法”、“下跪執(zhí)法”、“暴力抗法”、“碰瓷執(zhí)法”等執(zhí)法尷尬，李志強(qiáng)事件、魏文華事件、夏俊峰事件一次又一次將城管推向風(fēng)口浪尖，“打人的城管都是臨時(shí)工”更是使得城管執(zhí)法公信力不斷下降。城管執(zhí)法作為城市管理的主要手段，執(zhí)法效果直接關(guān)系到法治政府的進(jìn)程，城管面臨的執(zhí)法困境背后是城管執(zhí)法的合法性問題，中共十八屆三中全會提出的權(quán)力清單制度是對目前城管執(zhí)法合法性困境作出的制度性回應(yīng)。

一、權(quán)力清單制度的法律屬性

權(quán)力清單制度旨在通過公開權(quán)力清單，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。權(quán)力清單制度之所以能夠規(guī)制和保障城管執(zhí)法權(quán)，是由權(quán)力清單制度的法律屬性決定的。關(guān)于權(quán)力清單制度的法律屬性，學(xué)術(shù)界有以下兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為權(quán)力清單制度是一種信息公開制度，第二種觀點(diǎn)認(rèn)為權(quán)力清單制度是一種制約行政權(quán)力的制度。

對于第一種觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)界認(rèn)為權(quán)力清單制度是政府及其部門在對其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，依法界定每個部門、每個崗位的職責(zé)與權(quán)限，然后將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉和圖解，并公之于眾。[1]主要包含了兩層含義：一是確定權(quán)力的界限，二是實(shí)行權(quán)力公開。[2]任務(wù)包括合法確權(quán)、編制清單以及編制權(quán)力運(yùn)行流程圖、時(shí)限表，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是準(zhǔn)確及時(shí)向社會公布，主動接受社會監(jiān)督。[3]

對于第二種觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)界認(rèn)為權(quán)力清單制度是用以規(guī)范權(quán)力清單的編制主體、編制程序、公開形式及責(zé)任等一系列原則和規(guī)范的總稱，[4]是以行政權(quán)力為中心而實(shí)施的一項(xiàng)法律制度，[5]是政府及其職能部門依法以清單公開的形式對行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行清理，鎖定職權(quán)邊界、責(zé)任及流程的一種權(quán)力制約機(jī)制。[6]政府及政府部門行使的職能、權(quán)限，以清單方式進(jìn)行列舉；行政機(jī)關(guān)履行職能、行使權(quán)力，應(yīng)當(dāng)按照依法律、法規(guī)確立的清單進(jìn)行，不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職能和權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不得為之。[7]

綜合以上學(xué)術(shù)界關(guān)于權(quán)力清單制度的法律屬性的認(rèn)識。筆者認(rèn)為，權(quán)力清單制度就是規(guī)范權(quán)力清單的制度，目前主要是規(guī)范行政權(quán)力清單的制度。在民主社會，這種制度應(yīng)該是由人大或人大授權(quán)的機(jī)關(guān)制訂的法律法規(guī)，故權(quán)力清單制度的法律屬性本質(zhì)上是規(guī)范政府權(quán)力清單清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)等各個階段的法律法規(guī)。

二、城管執(zhí)法合法性困境分析

城管執(zhí)法中存在的諸多指責(zé)和無奈背后是城管執(zhí)法合法性問題。當(dāng)前城管執(zhí)法合法性困境主要表現(xiàn)在城管行政主體資格不明、城管執(zhí)法權(quán)限不清、城管執(zhí)法權(quán)源缺乏和城管執(zhí)法程序缺位。

（一）城管行政主體資格不明

城管作為1997年后新出現(xiàn)的組織，長期以來被公眾稱為“非法組織”。究其原因，中國沒有專門的《行政組織法》，一般都是一部法律產(chǎn)生一個行政機(jī)關(guān)。學(xué)者普遍認(rèn)為城管產(chǎn)生于國務(wù)院和省政府的決定，而不是人大制定的法律。城管執(zhí)法部門各地名稱不一，有叫城市管理局的，有叫城市管理綜合執(zhí)法局的，有叫城市管理行政執(zhí)法局的；有的是行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，有的是事業(yè)單位性質(zhì)；執(zhí)法人員有的是公務(wù)員編制，有的是事業(yè)編制，還有的是臨時(shí)工性質(zhì)。

（二）城管執(zhí)法權(quán)限不清

城管執(zhí)法最初來自國務(wù)院法制辦對北京宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法的批復(fù)，主要是市容衛(wèi)生、工商、城規(guī)等七個領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)和一個兜底條款“省、自治區(qū)、直轄市和城市人民政府規(guī)定的其他職責(zé)”，各地城市政府根據(jù)兜底條款和《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的間接規(guī)定，紛紛賦予城管執(zhí)法機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)，甚至賦予了行政許可權(quán)、行政征收權(quán)等，形成了地方特色的城管執(zhí)法權(quán)，甚至同一城市的不同市轄區(qū)之間城管執(zhí)法權(quán)不一，如上海浦東新區(qū)有黑車管理一項(xiàng)，浦西各區(qū)就沒有。

（三）城管執(zhí)法權(quán)源缺乏

目前，城市管理領(lǐng)域缺乏一部統(tǒng)一、規(guī)范的《城市管理法》，城管長期以來執(zhí)行的都是其他相關(guān)部門的法律、法規(guī)，故被認(rèn)為是“借法執(zhí)法”。截至到2013年初，全國656個城市中已有621個實(shí)施了城管綜合執(zhí)法工作，占城市總數(shù)95%。[8]截至到2015年末，制訂地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的省級行政區(qū)占31個省級行政區(qū)（港澳臺除外）比重為25.8%。制訂地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的有地方立法權(quán)的城市占49個較大市比重為81.6%，但只占全部城市數(shù)的6%左右。[9]

（四）城管執(zhí)法程序缺位

目前城管執(zhí)法的范圍涉及原由工商、公安、交通、園林、綠化、環(huán)保等專業(yè)執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法的，少則7個方面，多則10多個方面；執(zhí)法事項(xiàng)少則幾十項(xiàng)，多則幾百項(xiàng)。每個方面和執(zhí)法事項(xiàng)都有不同的執(zhí)法程序，何時(shí)適用簡易程序，何時(shí)適用普通程序，全國甚至各省缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這不利于城管執(zhí)法權(quán)的實(shí)施，更不利于行政相對人程序權(quán)利的保護(hù)。程序的缺位使得正義無法以看得見的方式實(shí)現(xiàn)，而實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)很多時(shí)候也需要通過程序正義來實(shí)現(xiàn)。

三、權(quán)力清單制度對城管執(zhí)法權(quán)的規(guī)制價(jià)值

控制和規(guī)范行政權(quán)一直是多年來學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界探討的問題。權(quán)力清單制度可謂是多年來探討的一個新成果。權(quán)力清單本質(zhì)上是行政法律法規(guī)的細(xì)化和整合，屬于行政權(quán)的自我規(guī)制，推進(jìn)權(quán)力清單制度可以增加執(zhí)法公信力，最終達(dá)到提升執(zhí)法合法性的作用。權(quán)力清單制度對城管執(zhí)法權(quán)的規(guī)制價(jià)值在于：明確城管行政主體資格、廓清城管執(zhí)法權(quán)限、完善城管執(zhí)法依據(jù)、固化城管執(zhí)法程序、制訂城管責(zé)任清單。

（一）明確城管行政主體資格

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國辦發(fā)〔2000〕63號）明確規(guī)定“試點(diǎn)城市集中行使行政處罰權(quán)的行政組織應(yīng)當(dāng)作為本級政府的一個行政機(jī)關(guān)”，城市管理領(lǐng)域是最早開展相對集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域，自北京市宣武區(qū)最早試點(diǎn)城市管理綜合行政執(zhí)法至今已逾19年，城管作為行政主體的資格仍未在全國范圍明確。以上海市為例，上海市城市管理行政執(zhí)法局只是上海綠化市容局下面的二級局，直到2015年10月才單設(shè)。在上海市公布的第一份區(qū)級政府權(quán)力清單“楊浦區(qū)區(qū)本級和部門行政權(quán)力目錄”中城管執(zhí)法的權(quán)力主體為綠化市容局，[10]隔日瀏覽發(fā)現(xiàn)權(quán)力主體變?yōu)閰^(qū)城管執(zhí)法局。進(jìn)入上海市楊浦區(qū)綠化與市容管理局網(wǎng)站部門職責(zé)專欄，2015年6月1日《上海市楊浦區(qū)綠化和市容管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》標(biāo)明了“劃出和移交的職責(zé)”，將原上海市楊浦區(qū)綠化和市容管理局承擔(dān)的城市管理行政執(zhí)法工作職責(zé)劃歸上海市楊浦區(qū)城市管理行政執(zhí)法局。原來根據(jù)《楊浦區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》“強(qiáng)化城市綜合執(zhí)法、完善城市網(wǎng)格化管理，調(diào)整區(qū)城市管理行政執(zhí)法局掛牌設(shè)置為單獨(dú)設(shè)置。區(qū)城市管理行政執(zhí)法局不再在區(qū)綠化市容局掛牌，單獨(dú)設(shè)置，為負(fù)責(zé)本區(qū)城市管理綜合執(zhí)法、城市網(wǎng)格化管理的區(qū)政府工作部門”。作為楊浦深化城市管理執(zhí)法體制改革、做實(shí)做強(qiáng)基層城管綜合執(zhí)法的新舉措，2015年6月12日，楊浦區(qū)城市管理行政執(zhí)法局揭牌。自此，楊浦區(qū)城市管理行政執(zhí)法局不再和綠化市容局合署辦公，成為獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，享有獨(dú)立行政主體資格，避免了因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置問題動搖城管執(zhí)法的合法性。這是權(quán)力清單制度實(shí)施以來，地方城市政府回應(yīng)城管執(zhí)法主體與行政主體不一致而作出的積極反應(yīng)。明確城管行政主體資格，使城管成為明確的控權(quán)對象，一方面有利于消除公眾對城管執(zhí)法權(quán)的質(zhì)疑，增強(qiáng)城管執(zhí)法的權(quán)威，另一方面也可以明確責(zé)任主體，便于公眾監(jiān)督和相對人在合法權(quán)益受損于提起行政復(fù)議或行政訴訟。

（二）廓清城管執(zhí)法權(quán)限

權(quán)力清單制度本質(zhì)上是規(guī)范政府權(quán)力清單清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)等各個階段的法律法規(guī)。權(quán)力清單制度的首要工作就是厘清政府權(quán)力邊界，按照職權(quán)法定和市場優(yōu)先的原則，對政府部門現(xiàn)有的行政職權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以清單的形式明確各個機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍等，從而讓每個政府部門和工作人員都知曉自身到底有哪些權(quán)力，如何行使。

推行城管執(zhí)法權(quán)力清單制度有利于通過法律法規(guī)規(guī)范城管清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)各個階段的運(yùn)行情況，從而達(dá)到明確城管執(zhí)法權(quán)限，規(guī)范城管執(zhí)法權(quán)合法行使，最終保護(hù)相對人權(quán)益的目的。城管執(zhí)法部門應(yīng)按照與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)梳理城管執(zhí)法權(quán)；在全面梳理基礎(chǔ)上，按照職權(quán)法定原則，對現(xiàn)有城管執(zhí)法權(quán)進(jìn)行清理、調(diào)整。對沒有法定依據(jù)的執(zhí)法權(quán)，及時(shí)取消，確有必要保留的，按程序辦理；需修改法律法規(guī)的，要先修法再調(diào)整行政職權(quán)，先立后破，有序推進(jìn)。唯此，城管執(zhí)法才能真正做到有法可依，同時(shí)也可以解決困擾城管與其他城市管理相關(guān)部門權(quán)責(zé)交叉問題。

（三）完善城管執(zhí)法依據(jù)

推行權(quán)力清單制度有利于將讓渡給城管的執(zhí)法權(quán)通過城管立法固定下來，通過修改涉及讓渡給城管的執(zhí)法權(quán)的城市管理相關(guān)法律、法規(guī)，以免城管面臨“越權(quán)執(zhí)法”的指責(zé)，增加執(zhí)法的公信力。

城管《指導(dǎo)意見》要求加強(qiáng)城市管理和執(zhí)法方面的立法工作，完善配套法規(guī)和規(guī)章，實(shí)現(xiàn)深化改革與法治保障有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和規(guī)范作用。有立法權(quán)的城市要根據(jù)《立法法》的規(guī)定，加快制定城市管理執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章，明晰城市管理執(zhí)法范圍、程序等內(nèi)容，規(guī)范城市管理執(zhí)法的權(quán)力和責(zé)任。全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革不相適應(yīng)的內(nèi)容，定期開展規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作，并向社會公布清理結(jié)果，加強(qiáng)法律法規(guī)之間的銜接。加快制定修訂一批城市管理和綜合執(zhí)法方面的標(biāo)準(zhǔn)，形成完備的標(biāo)準(zhǔn)體系。

（四）固化城管執(zhí)法程序

城管《指導(dǎo)意見》要求各地城市管理部門完善執(zhí)法程序，規(guī)范辦案流程，明確辦案時(shí)限，提高辦案效率。同時(shí)要求各地城市管理執(zhí)法人員嚴(yán)格履行執(zhí)法程序，做到著裝整齊、用語規(guī)范、舉止文明，依法規(guī)范行使行政檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，嚴(yán)禁隨意采取強(qiáng)制執(zhí)法措施。

權(quán)力清單制度要求地方各級政府工作部門對確認(rèn)保留的行政職權(quán)，按照透明、高效、便民原則，制定行政職權(quán)運(yùn)行流程圖，切實(shí)減少工作環(huán)節(jié)，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確每個環(huán)節(jié)的承辦機(jī)構(gòu)、辦理要求、辦理時(shí)限等，城管執(zhí)法權(quán)力清單制度可以將城管執(zhí)法部門所行使的權(quán)力作針對性的處理，這便使得控權(quán)方式更加方便操作，相較行政程序法有其獨(dú)特的價(jià)值，行政程序法是一個普遍意義上的行政法則，不可能對個別行政機(jī)關(guān)的形式作出個別化的處理，城管執(zhí)法法定程序的明確化有利于增加城管執(zhí)法的公信力，更有利于行政相對人通過程序正義實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。

（五）制訂城管責(zé)任清單

權(quán)力清單側(cè)重于“法無授權(quán)不可為”，責(zé)任清單側(cè)重于“法定職責(zé)必須為”，為此，《指導(dǎo)意見》提出，各地建立權(quán)力清單的同時(shí)，還應(yīng)積極建立責(zé)任清單，既要解決好政府部門“亂作為”問題，也要克服“不作為、慢作為”問題。已經(jīng)建立權(quán)力清單的，要積極建立責(zé)任清單；尚未推開的，要一并建立。要逐步實(shí)現(xiàn)兩單融合，一表兩單。切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。責(zé)任清單是職責(zé)范圍，是必須承擔(dān)的責(zé)任；權(quán)力清單是完成使命的方式方法，是達(dá)成職責(zé)的工具。

責(zé)任與權(quán)力是對應(yīng)統(tǒng)一的，是一個硬幣的兩面。權(quán)力清單和責(zé)任清單是權(quán)力清單制度的“兩個輪子”，缺一不可。城管執(zhí)法權(quán)力清單制度要求按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與城管執(zhí)法權(quán)相對應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任主體，健全問責(zé)機(jī)制，即所謂“沒有無責(zé)任的權(quán)力，也沒有無權(quán)力的責(zé)任”。

四、城管執(zhí)法權(quán)力清單制度的法治化路徑

（一）城管執(zhí)法權(quán)力清單制度的推進(jìn)現(xiàn)狀和存在問題

權(quán)力清單制度實(shí)質(zhì)是為權(quán)力打造一個制度的籠子，促使權(quán)力公正透明運(yùn)行。以法治思維治權(quán)，這個籠子當(dāng)然就是法律。2005年河北省推出第一張市長權(quán)力清單，2013年中共十八屆三中全會正式提出推行權(quán)力清單制度，廣州推出全國第一份城市政府權(quán)力清單，浙江富陽縣推出全國第一份縣級政府權(quán)力清單，浙江寧海推出了中國第一份村級小微權(quán)力清單，各級地方政府紛紛曬出自己的權(quán)力清單，上海楊浦區(qū)成為上海市第一個推出權(quán)力清單的區(qū)級政府，淮安市成為江蘇省第一個推出權(quán)力清單和責(zé)任清單的地級市。

在中央明確推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的背景下，部分省級政府出臺了規(guī)范行政權(quán)力的政府規(guī)章。2015年5月1日起實(shí)施的《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政權(quán)力監(jiān)督管理辦法》是全國權(quán)力清單制度建設(shè)方面的第一部立法。《湖北省行政權(quán)力清單管理辦法》規(guī)定：有法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定作為依據(jù)的行政職權(quán)事項(xiàng)予以保留，沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)取消，確有必要保留的，依法提請制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章。這是我國以權(quán)力清單為標(biāo)題的規(guī)范權(quán)力清單制度推行的第一部立法文件。

目前出臺的規(guī)范權(quán)力清單制度推行的立法性文件存在如下三個方面的問題：相較全國31個省級行政區(qū)（港澳臺除外），出臺規(guī)范權(quán)力清單制度的立法文件相對偏少；現(xiàn)行規(guī)范權(quán)力清單制度的立法性文件層級相對偏低，都是規(guī)章層面，缺少地方性法規(guī)，更沒有適合用全國的行政法規(guī)或法律；缺少專門的規(guī)范城管執(zhí)法權(quán)力清單制度的法律法規(guī)。

（二）城管執(zhí)法權(quán)力清單制度法治化路徑

權(quán)力清單的行政法價(jià)值在于規(guī)范行政權(quán)的行使，從而達(dá)到增強(qiáng)行政執(zhí)法合法性的效果。權(quán)力清單自身法治化才能保證權(quán)力清單制約行政權(quán)行使的正當(dāng)性。推進(jìn)城管執(zhí)法權(quán)力清單制度首先要求出臺規(guī)范城管執(zhí)法權(quán)力清單的法律法規(guī)，然后嚴(yán)格按照出臺的法律法規(guī)規(guī)范城管執(zhí)法權(quán)力清單制度的各個階段。

1.構(gòu)建規(guī)范城管執(zhí)法權(quán)力清單的法律、法規(guī)

各省級行政區(qū)應(yīng)及時(shí)出臺規(guī)范權(quán)力清單的省級政府規(guī)章，具備條件的應(yīng)出臺由省人大或人大常委會制訂的地方性法規(guī)，適時(shí)出臺適用全國的規(guī)范權(quán)力清單制度的行政法規(guī)和法律；根據(jù)《指導(dǎo)意見》，社會反映強(qiáng)烈的、與群眾生活動密切的職權(quán)事項(xiàng)應(yīng)優(yōu)先公布，城管執(zhí)法權(quán)主要是街頭執(zhí)法權(quán)，自城管設(shè)立以來一直處于風(fēng)口浪尖，與群眾生活息息要關(guān)，優(yōu)先公布城管執(zhí)法權(quán)力清單是應(yīng)有之義，故規(guī)范城管執(zhí)法權(quán)力清單的法律法規(guī)應(yīng)優(yōu)先出臺，城管《指導(dǎo)意見》作為中共中央、國務(wù)院出臺的指導(dǎo)城管推行權(quán)力清單制度的頂層設(shè)計(jì)，屬于黨和國家政策性文件，社會主義法治國家建設(shè)要求法律成為治理國家的主要方式，故應(yīng)盡早將城管《指導(dǎo)意見》上升為由全國人大或常委會制訂的法律，同時(shí)省級行政區(qū)應(yīng)不與上位法沖突的情況下出臺適用本行政區(qū)劃的地方性法規(guī)，具體化城管執(zhí)法權(quán)力清單制度內(nèi)容，確保城管執(zhí)法權(quán)力清單制度清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)各個階段有法可依，增加城管執(zhí)法權(quán)力清單的公信力和合法性。

2.城管執(zhí)法權(quán)力清單各階段依法推進(jìn)

依法治權(quán)是權(quán)力清單制度的根本理念。社會主義法治要求做到有法可依，有法必依。法諺“徒法不足以自行”，這就要求城管執(zhí)法部門和地方政府在推進(jìn)城管執(zhí)法權(quán)力清單制度時(shí)嚴(yán)格依法進(jìn)行，從而保證權(quán)力清單的公信力，提高城管執(zhí)法的合法性。

（1）依法清權(quán)

城管執(zhí)法權(quán)最初來源于《行政處罰法》第16條的間接規(guī)定和國務(wù)院的其他規(guī)范性文件，缺少代表全國人民意志的全國人大制訂的法律，也沒有全國人大授權(quán)國務(wù)院制訂的行政法規(guī)，目前有的只是有立法權(quán)的城市省級人大、政府和有地方立法權(quán)的城市根據(jù)《行政處罰法》第16條的間接規(guī)定和國務(wù)院的其他規(guī)范性文件制訂的適用本地區(qū)的地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)、無地方立法權(quán)的城市制訂的其他規(guī)范性文件。我國立法傳統(tǒng)導(dǎo)致的人大和政府都可以立法且多層次立法存在，導(dǎo)致全國不同層次的城市、相同層次的不同城市、同一城市的不同地區(qū)的城管執(zhí)法權(quán)種類、執(zhí)法事項(xiàng)相差甚大，人們質(zhì)疑城管是否有執(zhí)法權(quán)就是因?yàn)槌枪軋?zhí)法的依據(jù)過多，很多不屬于法律、法規(guī)層次，法治政府和有限政府建設(shè)要求城管執(zhí)法權(quán)必須來自人大制訂的法律、法規(guī)。以上海為例，應(yīng)該以《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》等法律、法規(guī)為依據(jù)，分門別類全面徹底梳理城管執(zhí)法權(quán)，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成城管執(zhí)法部門行政職權(quán)目錄。

（2）依法確權(quán)

在清權(quán)基礎(chǔ)上，地方各級政府法制部門應(yīng)對城管執(zhí)法部門清理后擬保留的行政職權(quán)目錄，按照職權(quán)法定原則，對照城管執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)，依法逐條逐項(xiàng)進(jìn)行合法性、合理性和必要性審查。在審查過程中，廣泛聽取基層城管執(zhí)法人員、特定的行政相對人、專家學(xué)者和社會公眾的意見。對沒有法定依據(jù)的城管執(zhí)法權(quán)，應(yīng)及時(shí)取消，需修改法律法規(guī)的，先修法再調(diào)整行政職權(quán)，先立后破，有序推進(jìn)。有立法權(quán)的城市要根據(jù)立法法的規(guī)定，加快制定城市管理執(zhí)法方面的地方性法規(guī)，明晰城市管理執(zhí)法范圍、程序等內(nèi)容，規(guī)范城市管理執(zhí)法的權(quán)力和責(zé)任。

（3）依法配權(quán)

在清權(quán)、確權(quán)基礎(chǔ)上，依據(jù)職權(quán)法定、轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、提供公共服務(wù)、維護(hù)市場環(huán)境、釋放社會活力的原則，基于尊重社會發(fā)展自主性的權(quán)力理念，對現(xiàn)有城管執(zhí)法權(quán)進(jìn)行重新配置、調(diào)整，削減、壓縮不合法、不合適的權(quán)力項(xiàng)目。在科學(xué)配置城管執(zhí)法權(quán)的同時(shí)，依法厘定每一項(xiàng)執(zhí)法權(quán)的具體內(nèi)容、自由裁量空間，合理確定城管執(zhí)法權(quán)的邊界，最大限度地將每一項(xiàng)城管執(zhí)法權(quán)細(xì)化、量化、可視化，減少城管執(zhí)法權(quán)行使過程中的越權(quán)、濫用職權(quán)、怠政不作為等行為。

（4）依法曬權(quán)

陽光是最好的防腐劑，公開是最好的監(jiān)督。權(quán)力只有公開運(yùn)行，才能防止被濫用。黨的十八屆三中全會提出，要堅(jiān)持公開是原則、不公開是例外的要求，加強(qiáng)政務(wù)公開、信息公開，不斷提高權(quán)力運(yùn)行的透明度。地方各級政府對城管執(zhí)法部門經(jīng)過確認(rèn)保留的執(zhí)法權(quán)，除保密事項(xiàng)外，應(yīng)按照《行政許可法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)對政府信息公開的相應(yīng)規(guī)定，以清單形式將每項(xiàng)職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等，及時(shí)通過網(wǎng)上政務(wù)大廳、政府微博等信息化手段向公眾公開。

（5）依法制權(quán)

針對城管執(zhí)法權(quán)力清單中的每一項(xiàng)權(quán)力，城管執(zhí)法部門要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權(quán)運(yùn)行流程圖，切實(shí)減少工作環(huán)節(jié)，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確每個環(huán)節(jié)的辦理要求、辦理時(shí)限等，提高城管執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化水平，以程序正義促進(jìn)實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。城管執(zhí)法權(quán)力清單公布后，要根據(jù)法律法規(guī)立改廢釋情況、機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整情況等，及時(shí)調(diào)整權(quán)力清單，并向社會公布。對權(quán)力清單未明確但應(yīng)由城管執(zhí)法部門執(zhí)法的事項(xiàng)，城管執(zhí)法部門應(yīng)切實(shí)負(fù)起責(zé)任，需列入城管執(zhí)法權(quán)力清單的，按法定程序辦理，建立權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整和長效管理機(jī)制。在建立城管執(zhí)法權(quán)力清單的同時(shí)，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，建立責(zé)任清單，明確與城管執(zhí)法權(quán)的行使相一致的責(zé)任主體，明晰不履行職責(zé)、怠于履行職責(zé)、違法濫用職權(quán)的問責(zé)機(jī)制，針對各種執(zhí)法事項(xiàng)的履行情況和后果，提出相應(yīng)的考核機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制，以此來保證城管執(zhí)法權(quán)的正當(dāng)運(yùn)用，防止城管執(zhí)法權(quán)的濫用和腐敗。

五、結(jié)語

城管執(zhí)法作為行政執(zhí)法的重要組成部分，自城管誕生以來就面臨著執(zhí)法資格不明、執(zhí)法依據(jù)缺乏等合法性危機(jī)，城管執(zhí)法權(quán)力清單通過公開城管執(zhí)法權(quán)力內(nèi)容和流程等，從而實(shí)現(xiàn)對城管執(zhí)法權(quán)的規(guī)范，保證城管執(zhí)法權(quán)依法行使，最終提升城管執(zhí)法的合法性。但城管執(zhí)法權(quán)力清單本身需要依法制訂，國家層面應(yīng)出臺明確城管執(zhí)法權(quán)力清單的法律法規(guī)，地方層面應(yīng)出臺地方性法規(guī)、規(guī)章，細(xì)化城管執(zhí)法權(quán)力清單的內(nèi)容和制訂程序，同時(shí)保證城管執(zhí)法權(quán)力清單各階段依法推進(jìn)。

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