去產(chǎn)能的政治：地方政府的

潘同人

摘要：產(chǎn)能過剩本身是一個經(jīng)濟問題，但是去產(chǎn)能則是一個政治過程。中央政府早在2006年就注意到了產(chǎn)能過剩，但是問題一直沒能得到解決，反而愈演愈烈。問題的關鍵在于，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期中央政府與地方政府在利益追求方面存在結(jié)構(gòu)性矛盾，中央政府追求經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的整體目標，而地方政府追求區(qū)域控制的局部目標。中央制定的去產(chǎn)能政策不符合地方政府的區(qū)域控制導向。因此無法得到地方政府的有力執(zhí)行。中央政府應該采取“破舊立新”的行動策略，幫助地方政府在新經(jīng)濟領域加強控制力。以彌補地方政府在去產(chǎn)能過程中的利益損失。

關鍵詞：去產(chǎn)能；經(jīng)濟轉(zhuǎn)型；區(qū)域控制導向；地方政府；激勵失靈

一、問題的提出

化解產(chǎn)能過剩是中國各級政府在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期面臨的一項重要的政治任務，它不僅涉及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，而且關乎社會的和諧與穩(wěn)定。2001年中國入世以后的全球化紅利與2003年開始的房地產(chǎn)紅利。使中國經(jīng)濟保持了長達十幾年的高速增長，“中國奇跡”出現(xiàn)的同時，重化工業(yè)領域的產(chǎn)能過剩問題也愈演愈烈。

中央政府早在2006年就注意到產(chǎn)能過剩對國民經(jīng)濟造成的負面影響。國務院在這一年發(fā)布了《關于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，要求地方政府調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。在此之后，國務院于2009年、2010年和2013年針對產(chǎn)能過剩問題制定了三份指導性意見。國家發(fā)改委和工信部等部門也制定了相應的配套政策，以激勵地方政府積極采取措施。化解產(chǎn)能過剩。

然而，在中央政府的政治壓力之下，產(chǎn)能過剩問題不僅沒有得到解決.反而持續(xù)惡化。以鋼鐵行業(yè)為例，2005年中國鋼鐵產(chǎn)量達到3.5億噸，中央政府從那時起開始限制鋼鐵產(chǎn)業(yè)的粗放型擴張，但在多輪次的政策調(diào)控之下，2013年中國的鋼鐵產(chǎn)量已經(jīng)突破10億噸，且產(chǎn)業(yè)集中度越來越小，離散度越來越大，僵尸企業(yè)不斷涌現(xiàn)。

在去產(chǎn)能的過程中，地方政府面臨的多重制約，使其無法不折不扣地完成中央下達的政治任務。第一，在財稅方面，現(xiàn)行的財稅制度帶有明顯的生產(chǎn)型導向。僵尸企業(yè)不論是否虧損。只要維持生產(chǎn)，就可以給地方政府帶來流轉(zhuǎn)稅收入，而停止生產(chǎn)則意味著地方財源的凈損失。第二，在人員安置方面，去產(chǎn)能改革將迫使約1000萬職工下崗或轉(zhuǎn)崗。僅煤炭系統(tǒng)就涉及約130萬人的重新安置問題。這將給地方政府帶來極大的政策性負擔。第三，銀行系統(tǒng)向僵尸企業(yè)投放了大量的信貸，僵尸企業(yè)的破產(chǎn)將給銀行系統(tǒng)帶來大量的不良資產(chǎn)。在缺乏頂層設計的情況下.地方政府無法獨立應對隨之而來的金融風險。

地方政府在去產(chǎn)能改革中的消極表現(xiàn).是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中地方政府與中央政府在利益和目標方面出現(xiàn)矛盾的一個縮影。在發(fā)展過程中，中央政府承擔無限責任，而地方政府承擔有限責任。中央政府的無限責任表現(xiàn)為從國家的整體利益和長遠利益出發(fā)，謀求經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。地方政府的有限責任則表現(xiàn)為追求對所轄區(qū)域的有效控制。當經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的目標不符合地方政府謀求區(qū)域控制的行為導向時，地方政府就有足夠的動力去消解中央的政策。

二、理論探討

對去產(chǎn)能改革的研究，應該將地方政府的行為動機作為邏輯起點，即地方政府在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的利益與目標何在？在不同歷史時期驅(qū)動地方政府采取不同行為策略的深層動因是什么？地方政府的行為動機是由其核心利益決定的，中央的政策只有符合地方政府的核心利益才能得到有效的執(zhí)行。關于地方政府的核心利益問題，理論界存在兩種研究范式。

（一）收入論

第一種范式可以稱為收入論，認為地方政府的核心利益在于財政收入的最大化，并以此為起點分析中央與地方的關系及地方政府的經(jīng)濟行為。例如，戴慕珍發(fā)現(xiàn)，在財稅體制改革過程中，基層政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間類似于總公司與分公司的關系，基層政府通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來追求財稅利益。瓦爾德將中國的地方政府稱為廠商，地方政府是市場化進程的主導性力量，在中央政府下放經(jīng)濟管理權(quán)力的制度背景下，地方政府可以直接參與經(jīng)濟活動以獲得收益。馬斯金等發(fā)現(xiàn)，在政治集權(quán)的體制下，財政激勵在地方政府之間形成了一種標尺競爭，促使地方政府以其他地區(qū)為參照而追求更高的財政收入。從收入論的角度來看，中央或上級政府在推動改革的時候，應該充分考慮改革措施對地方財力的影響，盡量保證地方的財力不受削減。以此來維持地方政府參與改革的積極性。

（二）績效論

第二種范式可以稱為績效論，認為地方政府的核心利益在于治理績效的最大化，以謀求官員本人的政治晉升。例如，周黎安研究了中國地方官員的激勵機制，認為地方官員的政治激勵在于通過經(jīng)濟績效來換取升遷機會。為了在激烈的區(qū)域競爭中脫穎而出，地方政府必然追求績效的最大化。李宏斌和周黎安還通過實證研究表明，省級官員晉升的可能性與經(jīng)濟增長率高度相關。陳燁、李宏斌和周黎安還發(fā)現(xiàn)，中央政府對省級官員的任免是以前任的經(jīng)濟績效為參照的。因此，省級官員必然會努力取得超越前任的績效?？冃д撝鲝?，地方政府各種治理行為的根本動機在于追求可觀測的績效。根據(jù)這種理論，如果中央或上級政府的政策導向不能反映在政績考核體系當中，那么該政策將在執(zhí)行過程中大打折扣。

（三）評價與反思

按照收入論的邏輯，地方政府不愿意主動化解過剩產(chǎn)能的動機是怕影響財政收入。而現(xiàn)實的情況是，僵尸企業(yè)正在成為地方政府的負擔，動輒上億的補貼使地方政府無法實現(xiàn)財政收益最大化的目標。僅2012年一年，當時的13家上市鋼企便獲得政府補貼30.8億元。而按照績效論的邏輯，地方政府不愿意主動化解過剩產(chǎn)能是擔心影響治理績效。進而影響地方官員的晉升。然而，國務院早在2013年就將去產(chǎn)能的相關工作列入了政績考核指標體系。此后，各省的配套性文件又重申并細化了這一點。因此，無論是收入論，還是績效論，都無法準確地解釋經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期地方政府經(jīng)濟行為的內(nèi)在邏輯，也無法客觀地描述地方政府在去產(chǎn)能改革中遇到的實際困難。

去產(chǎn)能政策的實施效果之所以不理想，是因為它不符合地方政府的切身利益。中央一直試圖彌補地方的利益損失，以促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化.但是收效甚微。其根源也在于沒有抓住地方政府的核心利益與重大關切?；谶@種情況，本文圍繞以下幾個理論問題展開討論：在放權(quán)改革的背景下，地方政府的核心利益是什么？在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中。中央政府的激勵政策為何失靈？針對化解產(chǎn)能過剩等轉(zhuǎn)型問題，如何調(diào)動地方政府的積極性？

三、地方政府的核心利益

（一）地方政府的核心利益是區(qū)域控制

縱觀中國30多年的改革歷程，權(quán)力的收與放是決定改革方向并影響改革效果的深層邏輯。無論是經(jīng)濟管理權(quán)力在中央與地方之間的適度調(diào)整.還是政府向市場的簡政放權(quán)，都對特定時期的社會利益結(jié)構(gòu)與分配格局產(chǎn)生了重大影響。收入論者和績效論者都承認，中國經(jīng)濟的高速發(fā)展得益于中央主導的權(quán)力下放以及隨之而來的地方自主性的增強。

從央地關系的角度來看，地方政府的核心利益在于維持并擴大自主性。地方政府希望在經(jīng)濟管理、財政、行政等方面獲得更大的自主性.以相對獨立的身份處理地方領域的公共事務。在何顯明看來，地方政府實際權(quán)限的伸縮性以及地方政府選擇空間的彈性化，是理解地方政府行為的關鍵變量。地方政府在某些領域的超常發(fā)揮或肆意妄為，都是其施展自主性、擴大行動空間的結(jié)果。

從政府與市場的關系來看，地方政府的核心利益在于區(qū)域控制。即對自己所轄區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展進程的控制。在市場經(jīng)濟基本規(guī)則的約束下，地方政府謀求區(qū)域控制的最大化，形成了一種獨特的區(qū)域控制導向，這種導向誘使地方政府做出具體的行為選擇?；谶@種導向做出的行為有可能符合中央的要求。也有可能違背中央的意圖。地方政府通過對區(qū)域發(fā)展實施控制，可以在轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生共容利益。而共容利益反過來約束了地方政府的獨斷行為.客觀上激勵著轄區(qū)內(nèi)的市場主體擴大生產(chǎn)。

地方自主性與區(qū)域控制導向是同一事物的兩個方面。從縱向來看，地方政府希望中央支持或默許其擴大行動范圍。從橫向來看，地方政府在擴大了行動范圍以后，必然追求對轄區(qū)發(fā)展的有效控制。一方面.地方政府希望對中央保持一定的獨立性。另一方面.它也希望對變幻莫測的區(qū)域市場保持一定的獨立性。正如曹正漢所言，地方政府應對市場化改革的基本策略是抓住經(jīng)濟發(fā)展的主動權(quán)。對于地方政府而言，最好的結(jié)果便是既能推動區(qū)域經(jīng)濟的高速發(fā)展，又能牢牢地掌握經(jīng)濟發(fā)展的領導權(quán)和主動權(quán)。在實踐中，地方政府結(jié)合上述兩個基本目標的策略是“以控制促發(fā)展”。無論是土地財政、招商引資等現(xiàn)象，還是政府推動的城市更新項目，都體現(xiàn)了這種治理策略。

曹正漢等人認為，如果地方政府有能力控制土地要素，那么它將放棄對企業(yè)的直接控制。這個論斷的理論意義在于，如果外部的制約因素發(fā)生了變化，那么地方政府實施區(qū)域控制的具體形式也將發(fā)生相應的變化。地方政府獲得對土地要素的控制.發(fā)生在上世紀90年代后期，源于中央推動的土地制度改革。正是土地制度這個制約因素的變化。誘使地方政府改變了區(qū)域控制的路徑與方法。然而，無論具體形式如何變化，區(qū)域控制導向的本身是非常穩(wěn)定的。既然中央將經(jīng)濟發(fā)展與地方政府的積極性聯(lián)系起來，它就不會輕易破壞二者背后的重要因果機制。

（二）地方政府對僵尸企業(yè)的調(diào)控行為

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，地方政府對連年虧損的僵尸企業(yè)采取以補貼和擔保為主的調(diào)控措施，體現(xiàn)了它追求區(qū)域控制的基本行為傾向。僵尸企業(yè)大多處于重化工業(yè)領域，往往是本地區(qū)的龍頭企業(yè)，具有資金密集、人員密集的特征，在區(qū)域經(jīng)濟中占有重要的地位。對于地方政府而言，僵尸企業(yè)的破產(chǎn)意味著區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的失控，這將觸及地方政府的根本利益。因此，地方政府只能采取調(diào)控手段，幫助那些缺乏效率的大型企業(yè)暫渡難關.以此來維持對區(qū)域發(fā)展的有效控制。

產(chǎn)能過剩之所以是一個復雜的問題，原因在于出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的市場主體非常復雜?？傮w而言，深受產(chǎn)能過剩困擾的企業(yè)分為三類，一是地方國企，二是特權(quán)民企，三是央企分支機構(gòu)。其中，地方國企是制造產(chǎn)能過剩的主力軍.因為它們與地方政府的聯(lián)系最為密切，可以成為地方政府控制區(qū)域發(fā)展的最有力工具。對于地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略，地方國企往往能夠堅決執(zhí)行，因此它們最容易得到地方政府的救助。廣東省在其發(fā)布的去產(chǎn)能方案中提出，要在2016年內(nèi)出清省級以下政府所屬的2000多家僵尸企業(yè)。由省財政對企業(yè)人員安置工作提供專項補貼。從某種意義上講，去產(chǎn)能改革是一次地方政府的自我革命。其本質(zhì)是區(qū)域控制能力的減弱。

特權(quán)民企是指與地方政府聯(lián)系密切、對區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生重要影響、享受地方政府特殊優(yōu)待的大型民營企業(yè)。地方政府往往對存在產(chǎn)能過剩問題的特權(quán)民企采取力度較大的調(diào)控措施。例如，新余市將江西賽維LDK公司的資金缺口納入了市政府的財政預算，江西省財政廳還專門設立了“賽維LDK穩(wěn)定發(fā)展基金”。以幫助該公司償還信托債務。可見，特權(quán)民企的生存對于地方政府而言非常重要。地方政府在設計政策的時候會采取“一企一策”的辦法。

央企分支機構(gòu)是指隸屬于央企總部、辦公地點及主要經(jīng)營活動都處于地方政府轄區(qū)的央企下屬公司。一些央企為了投標項目而注冊了很多空殼企業(yè)，在項目完成之后。這些企業(yè)剩下很多員工和債務.淪為低效率的僵尸企業(yè)。以中國鐵建為例，該公司下屬的700多個子公司中，有多達200多個空殼企業(yè)。央企分支機構(gòu)在其發(fā)展的過程中，往往與所在地政府結(jié)成事實層面的利益同盟，它們的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與地方政府的區(qū)域控制導向在多數(shù)情況下是相容的。

2006年以后逐漸出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。主要集中在重化工業(yè)領域。從區(qū)域經(jīng)濟的角度來看，一個地區(qū)的重化工業(yè)往往集中于少數(shù)幾個大型企業(yè)，這種企業(yè)被地方政府形象地稱為龍頭企業(yè)。地方政府希望通過引進或培育龍頭企業(yè).提高轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)聚集度，進而打造完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。有學者研究發(fā)現(xiàn)，地方政府對區(qū)域經(jīng)濟的干預政策，造成了大企業(yè)的投資增幅明顯高于中小企業(yè)。也就是說，地方政府在招商引資中采取的各種優(yōu)惠政策對大企業(yè)更加有利。隨著大企業(yè)逐漸發(fā)展成區(qū)域內(nèi)的龍頭企業(yè)，它們控制的資金和人員越來越多，制造的產(chǎn)值和利稅也越來越多。在這種情況下，地方政府控制區(qū)域發(fā)展的最有效途徑便是直接控制龍頭企業(yè).針對龍頭企業(yè)的發(fā)展需求制定個性化的調(diào)控政策，而這種調(diào)控政策在多數(shù)情況下是與去產(chǎn)能改革相悖的。

四、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的央地關系變遷

（一）投資和要素驅(qū)動模式下的央地關系

1978年以來中國的高速發(fā)展是一種投資與要素驅(qū)動下的發(fā)展。在這種發(fā)展模式下，中央支持或默許地方政府在轄區(qū)內(nèi)擴大對生產(chǎn)要素的控制能力。以提高地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。中國的地方政府具有強烈的投資沖動，這種沖動的本質(zhì)是在中國特殊的國情和時代條件下，地方官員集團橫向擴張個人控制權(quán)的努力。隨著地方政府控制了越來越多的生產(chǎn)要素，它的區(qū)域控制能力得到了明顯的提高。反過來，區(qū)域控制能力的提高又激勵著地方政府控制更多的生產(chǎn)要素。以土地要素為例，地方政府在控制了建設用地之后，強化了它的區(qū)域控制導向，而這種導向又激勵地方政府去控制更多的建設用地，表現(xiàn)為城市擴張的速度超過實際需求。

在實踐中，地方政府的區(qū)域控制導向表現(xiàn)為政府以各種優(yōu)惠政策向企業(yè)讓利。這里產(chǎn)生了一個令人困惑的問題：地方政府為何要以利誘的方式控制區(qū)域發(fā)展？解釋這個問題，需要將目光放到地方政府所處的宏觀政策背景上。當代的地方政府是市場經(jīng)濟條件下的地方政府，它的一舉一動都受到市場經(jīng)濟基本規(guī)律的制約。在充分考慮了產(chǎn)業(yè)資本的供求關系之后，地方政府做出了理性的選擇，即以土地、財政、稅收、信貸等優(yōu)惠政策提高投資者的預期收益。

地方政府做出這種行為選擇的基本出發(fā)點在于，投資者不是自己的競爭對手，其他地區(qū)尤其是周邊地區(qū)才是，只要能擊敗周邊地區(qū)，讓投資者選擇自己的轄區(qū)，實現(xiàn)對投資者的控制是沒有難度的。一些地區(qū)出現(xiàn)“開門招商、關門打狗”的現(xiàn)象也充分證明了這一點。當初，投資者自愿來到某個地區(qū)投資興業(yè)，意味著這個地區(qū)在與周邊地區(qū)的競爭中獲勝。然而，一旦投資項目落地，大量資金變成了固定資產(chǎn)以后，地方政府就可以為所欲為了。這時，只要地方政府的行為沒有超過投資者的忍耐極限，它就可以控制投資者的行為與投資項目的運營。

在投資和要素驅(qū)動的發(fā)展模式下，中央和地方的利益趨向一致。中央的利益是追求高速發(fā)展。以顯著的經(jīng)濟績效鞏固自己的執(zhí)政地位。地方政府則希望以推動區(qū)域經(jīng)濟高速增長的方式實現(xiàn)有效的控制。中央的政策目標被地方政府轉(zhuǎn)化為追逐利益的工具。盡管地區(qū)之間為增長而展開的競爭最終導致了產(chǎn)能過剩，但是地方政府之間的競爭可以從根本上減少集中決策的失誤。因此，地方政府的投資沖動與隨之而來的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象也被中央政府默許。

在這種情況下，自上而下的考評體系通常是有效的。對于上級政府來說，政績考評是約束和激勵下級政府的有力工具。在央地政府之間目標相容的基礎上，這種中國特色的考評機制也會創(chuàng)造出標尺競爭的效果。處于信息弱勢地位的中央政府在評價地方政府的治理績效時，可以參照臨近地區(qū)的同期表現(xiàn)，也可以參照前任政府的環(huán)比數(shù)據(jù)，而地方政府則盡量保持按照中央和上級政府的意圖行事。既然中央的政策并不違背自己的利益追求，為什么不按照中央的要求去做呢？基于這種考慮，考評機制在一定時期內(nèi)看起來非常有效。

在完成考評指標的過程中，地方政府獲得了相對于中央的獨立性，獲得了區(qū)域資源的汲取、整合與分配能力。更為重要的是，地方政府取得了前所未有的自由裁量權(quán)。由于上下級政府之間是一種事實上的委托代理關系，信息不對稱使得上級政府無法對下級政府的政策執(zhí)行活動進行有效的監(jiān)督。為了解決信息不對稱問題，中國在實踐中形成了極具特色的以屬地化管理為基礎的行政逐級發(fā)包制。地方政府作為承包人以自由裁量權(quán)的方式享有諸多領域的實際控制權(quán)。中央由于無法監(jiān)控地方政府政策執(zhí)行的細節(jié)，便逐漸放棄了對過程的掌控。形成了鮮明的結(jié)果導向。也就是說，只要呈現(xiàn)出中央希望看到的結(jié)果，地方政府可以在政策執(zhí)行的過程中實現(xiàn)對區(qū)域發(fā)展進程的控制，而不必擔心中央的問責。

（二）去產(chǎn)能改革中的激勵失靈

在去產(chǎn)能改革中，中央政府希望地方政府積極落實去產(chǎn)能的相關政策，進而實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的宏觀政策目標，而地方政府卻希望維護和擴張自己的區(qū)域控制能力。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，中央與地方在利益追求方面出現(xiàn)了較為明顯的分歧。一位基層經(jīng)信委的官員曾經(jīng)抱怨，政策要求地方政府按照生產(chǎn)規(guī)模的大小進行淘汰，而不顧能耗和環(huán)保等指標。例如。水泥行業(yè)要求淘汰窯徑2.5米的項目，這個規(guī)定迫使企業(yè)將窯徑增加到3米，結(jié)果是產(chǎn)能不減反增?；鶎庸賳T的微詞，表面上是質(zhì)疑去產(chǎn)能改革的行政化.實際上是對去產(chǎn)能政策引發(fā)的地方自主權(quán)的壓縮表示不滿。

而中央有關部門對這一點估計不足。例如，中央財經(jīng)工作領導小組的一位官員曾表示，當前中國在就業(yè)形勢、財力規(guī)模、保障制度等方面較上世紀90年代已有明顯進步，去產(chǎn)能不會導致大規(guī)模的下崗失業(yè)問題。正如他所言，以當今中國的市場發(fā)育程度和政府財力而言，下崗失業(yè)問題不會對社會造成明顯的沖擊。然而，問題的關鍵并不在此，下崗失業(yè)只是地方政府區(qū)域控制能力弱化的一個表現(xiàn).不解決背后的深層矛盾，就無法徹底消除地方政府的疑慮。

因此.即便中央修改了考評指標，地方政府在去產(chǎn)能改革方面仍然缺乏足夠的動力。自從化解產(chǎn)能過剩被列為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務之后，政績考核就成了推動政策落實的重要工具。中央一方面強調(diào)考核指標的修改，另一方面強調(diào)自上而下的問責，這無疑對地方政府造成了強大的政治壓力。地方政府化解這種壓力的行動策略是政企合謀，地方政府通過與轄區(qū)企業(yè)的全面合作以實現(xiàn)政策變通。

地方政府為了通過中央和上級的考核，完成去產(chǎn)能改革的各項任務，采取了各種變通措施，減損了政策的實際效果。中央為了推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，通過考核、問責等方式向地方政府施加了較大的壓力。然而，壓力型體制也正是“上有政策、下有對策”產(chǎn)生的根源。地方政府在保證自己的區(qū)域控制能力不受減損的前提下，通過變通手段實現(xiàn)中央或上級規(guī)定的數(shù)量化指標，同時解構(gòu)了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的政策內(nèi)核.使去產(chǎn)能改革流于形式。

地方政府在去產(chǎn)能過程中的變通措施主要有四種。一是政策空轉(zhuǎn)，即以文件來落實文件，通過政策性文件在上下級政府之間空轉(zhuǎn)來實現(xiàn)政策的象征性執(zhí)行。出現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)的原因是去產(chǎn)能改革的配套措施沒有跟進，致使政策執(zhí)行中出現(xiàn)口號大于行動的現(xiàn)象。在2015年之前，中央只確定了化解過剩產(chǎn)能涉及的產(chǎn)業(yè)領域和具體指標，并沒有落實配套的扶持資金，因而導致了政策空轉(zhuǎn)。

二是未批先建，即在中央號召去產(chǎn)能的政策壓力下.地方政府在尚未得到上級政府職能部門批準的情況下。默許相關企業(yè)開工建設。未批先建是過剩產(chǎn)能的重要來源之一。通過采用這種辦法，地方政府可以在產(chǎn)業(yè)政策收緊的外部環(huán)境下逆勢推動區(qū)域經(jīng)濟高速增長。然而，中央對這種政企合謀行為的容忍也是有限度的。隨著經(jīng)濟和社會環(huán)境發(fā)生變化.中央政府通常會對未批先建等行為采取周期性的干預措施。例如，國務院會從發(fā)改委、工信部、國土資源部等部門抽調(diào)人員建立督查組，以遏制地方政府的未批先建行為。

三是暫時關閉，即當中央或上級政府的行政壓力達到一定程度的時候，地方政府為緩解壓力而勒令相關企業(yè)及項目暫時停產(chǎn)的行為。當督查組離開或行政壓力減弱以后，地方政府會默許這些企業(yè)及項目重新開工。通過這種政策變通手段，地方政府既能完成中央及上級政府下達的目標任務，又能確保對區(qū)域發(fā)展的有效控制。在地方政府的政策變通之下，中央的激勵手段、問責措施與監(jiān)督工具同時失去了作用。

四是合并產(chǎn)能。即地方政府將幾個規(guī)模較小的企業(yè)或項目整合為一個規(guī)模較大的企業(yè)或項目，使之滿足中央或上級政府的規(guī)模指標要求。自上而下的去產(chǎn)能政策帶有強烈的行政化色彩，中央政府在信息不對稱的情況下，傾向于以生產(chǎn)規(guī)模來甄別企業(yè)或項目的質(zhì)量。生產(chǎn)規(guī)模低于某個特定標準的企業(yè)或項目，被確定為落后產(chǎn)能，應該在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中被淘汰。而在地方政府的推動下，一些企業(yè)或項目以兼并或資產(chǎn)重組的名義達到了中央規(guī)定的標準。從而擺脫了落后產(chǎn)能的定位。通過合并產(chǎn)能這種手段，一些落后產(chǎn)能在地方政府的保護下得以存續(xù)。

五、區(qū)域控制導向的重建

（一）去產(chǎn)能改革中的中央調(diào)控

2015年的中央經(jīng)濟工作會議提出了化解過剩產(chǎn)能的基本方針和主要任務，并出臺了財稅、金融、職工安置及監(jiān)督考核等方面的配套政策。這些中央層面的調(diào)控政策大多是基于收入論和績效論而制定的.著眼于加強地方政府的財力和對地方政府形成績效壓力。例如，財政部針對僵尸企業(yè)的職工安置問題。建立了規(guī)模高達1000億元的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項基金。建立這項基金的目的是使地方政府在安置下崗、轉(zhuǎn)崗職工時擁有充足的財力，以提高地方政府落實去產(chǎn)能政策的積極性。而在政績考核方面，中央經(jīng)濟工作會議重申了在去產(chǎn)能方面加強考核與問責的原則，并要求地方政府全面清理面向僵尸企業(yè)制定的保護性措施。

中央的調(diào)控政策在短期內(nèi)是有效的，地方政府在高強度的政治壓力下，會采取果斷的措施壓縮轄區(qū)內(nèi)的落后產(chǎn)能項目。但是，這種調(diào)控政策無法形成制約落后產(chǎn)能再生的長效機制，而且容易誘發(fā)地方政府的政策變通行為。在面臨中央及上級政府委托的多重任務時，地方政府作為代理人往往最關注那些容易被察覺、容易顯示績效的工作。在實踐中，地方政府最關注的任務是落后產(chǎn)能數(shù)據(jù)的下降，而不是產(chǎn)能質(zhì)量的實際提高。只要能夠完成中央或上級分配下來的硬指標，地方政府不會考慮自己采取的措施是否真正有助于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。因為對于地方政府而言，比經(jīng)濟轉(zhuǎn)型更現(xiàn)實的目標是防止區(qū)域發(fā)展形勢的失控。

（二）在新經(jīng)濟領域加強地方政府的控制能力

在去產(chǎn)能改革乃至整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中。中央與地方之間存在著利益與目標的分野，這種分野的實質(zhì)是內(nèi)嵌于中國政治經(jīng)濟體制中的結(jié)構(gòu)性矛盾。只不過在投資與要素驅(qū)動的發(fā)展模式下，這種結(jié)構(gòu)性矛盾并沒有顯現(xiàn)出來，因為中央的政策目標恰好與地方政府追逐與維護利益的路徑構(gòu)成了競合。而在追求創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，中央追求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的愿望與地方政府維護區(qū)域控制能力的矛盾逐漸明晰起來。

如果想讓地方政府真心實意地執(zhí)行去產(chǎn)能政策，中央就應該考慮地方政府的利益和目標。在化解過剩產(chǎn)能時保證地方政府的區(qū)域控制能力不受損害。因此，應該采取“破舊立新”的行為策略。在重化工業(yè)領域推行去產(chǎn)能政策的同時，支持地方政府在新經(jīng)濟領域加強區(qū)域控制能力，以彌補去產(chǎn)能過程中的利益損失。從新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗來看.由于中央政府無法準確把握新興產(chǎn)業(yè)的技術路線與市場前景，因此在制定產(chǎn)業(yè)政策時，往往有意留給地方政府一定的自由裁量空間，以激勵地方政府進行自主探索。中央賦予地方政府在新經(jīng)濟領域展開自主探索的權(quán)力，正是地方政府重新建立區(qū)域控制能力的關鍵所在。當?shù)胤秸軌蛟陲L云變幻的新經(jīng)濟領域?qū)嵤┯稳杏杏嗟恼瓶貢r，它就可以放下包袱，不再擔心因地方龍頭企業(yè)的停產(chǎn)而導致的局面失控，從而可以放心大膽地落實中央的決策，完成去產(chǎn)能的各項任務。

具體而言，中央應該從政策和資金兩個方面幫助地方政府在新經(jīng)濟領域擴大控制能力。在政策方面，采取差異化精準調(diào)控。可以針對產(chǎn)能過剩地區(qū)制定指導性意見，支持這些地區(qū)的地方政府在新經(jīng)濟領域有所作為。正如管理學家德魯克所言，創(chuàng)新者只有在機會窗口開啟的時間里進入該產(chǎn)業(yè)才能獲得快速發(fā)展。對于產(chǎn)能過剩地區(qū)而言，舊的經(jīng)濟發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼。只要地方政府敢于在新經(jīng)濟領域采取激勵措施，對于市場主體而言，機會窗口便得到了開啟。因此，中央應該以指導性意見的方式，賦予產(chǎn)能過剩地區(qū)的地方政府更大的自主性，促進其主動開啟創(chuàng)新驅(qū)動的機會之窗。

在資金方面，成立產(chǎn)能過剩地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展專項基金。通過專項基金來支持產(chǎn)能過剩地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。充分發(fā)揮中央財政的杠桿作用，引導和撬動更多的社會資本進入新經(jīng)濟領域。資金支持是促使地方政府“破舊立新”的重要手段，通過對產(chǎn)能過剩地區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展進行轉(zhuǎn)移支付，可以引導地方政府調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，落實地方配套資金及設立地方層面的專項基金，以支持新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)、新技術的發(fā)展。

此外，還應該創(chuàng)新政策工具，以提高對產(chǎn)能過剩地區(qū)主動轉(zhuǎn)型的激勵強度。具體而言，有三種政策工具可以引入該領域：第一，專項建設基金。國家發(fā)改委掌握的專項建設基金完全可以支持產(chǎn)能過剩地區(qū)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。從現(xiàn)在的使用情況來看，該基金對基礎設施項目的過度投入使這類項目同樣存在過剩的危險，將該基金引入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有助于提高它的使用效率。第二，地方債。全國人大和國務院可以考慮適當增加產(chǎn)能過剩地區(qū)的地方債額度，通過適度擴大財政赤字的方式，將籌集到的資金投入到“互聯(lián)網(wǎng)+”和智能制造等領域。引領產(chǎn)能過剩地區(qū)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。第三，公私合作模式（PPP）。在新經(jīng)濟領域的發(fā)展缺乏內(nèi)生動力的情況下，地方政府可以采取公私合作模式，吸引社會資本加入由政府謀劃的科技項目。待時機成熟以后，地方政府可以逐漸撤出投資，將發(fā)展的主動權(quán)還給市場。

六、結(jié)論

產(chǎn)能過剩本身是一個經(jīng)濟問題，但是去產(chǎn)能則是一個政治過程。中央與地方之間在利益與目標方面的結(jié)構(gòu)性分歧，使得去產(chǎn)能的過程充滿了復雜的政治博弈與政策變通。這種博弈與變通解構(gòu)著中央的政治期許與政策壓力。從某種意義上講，去產(chǎn)能的過程是地方政府的區(qū)域控制能力不斷減弱的過程，積極推動這個過程將損害地方政府的核心利益。因此，去產(chǎn)能政策的績效是受到政治因素制約的。不僅如此，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中許多與去產(chǎn)能類似的政策問題都受制于地方政府的區(qū)域控制導向。如果地方政府的區(qū)域控制能力得不到有效的補償，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的其他方面也會出現(xiàn)與去產(chǎn)能過程相似的政策變通，從而使中央的宏觀政策大打折扣。

以移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算為代表的新經(jīng)濟的崛起，為中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級提供了千載難逢的機遇。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是一個“破舊立新”的過程。所謂“破舊”，是指推動以重化工業(yè)為代表的舊產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。所謂“立新”，是指引領和激勵新經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。“立新”對“破舊”具有推動作用。通過增強地方政府在新經(jīng)濟領域的控制力，可以消除舊產(chǎn)業(yè)的控制力減弱給地方政府帶來的疑慮。基于地方政府的區(qū)域控制導向來設計去產(chǎn)能及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型其他方面的激勵政策，是本研究所支持的政策建議。