國庫集中支付制度下加強預算單位財務監(jiān)管的思考

蘇石連　賀林波

國庫集中支付制度是通過改變現(xiàn)行的財政資金撥付程序，依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術，提高財政資金使用效益，由國庫集中支付機構在指定代理銀行開設財政零余額專戶，單位申請支出款項時，經(jīng)國庫集中支付機構審核后，把資金直接從國庫支付給收款人的管理制度。溫州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)自2002年開始會計集中核算以來，區(qū)級預算單位財務監(jiān)管在加強資金監(jiān)管、硬化預算約束、規(guī)范開支標準、增強資金使用透明度等方面取得了顯著成效。隨著國庫支付改革的不斷深入，國庫支付中心與預算單位的會計主體模糊、管理缺位、資產(chǎn)管理賬實脫節(jié)、監(jiān)管薄弱等矛盾日益顯現(xiàn)。本文通過探索溫州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)國庫集中支付制度下預算單位財務監(jiān)管的實踐，分析存在的問題，并探討加強預算單位財務監(jiān)管的途徑。

一、溫州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)預算單位財務監(jiān)管的探索實踐

溫州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)會計核算中心成立于2002年1月，后更名為財政集中支付中心（以下簡稱“支付中心”）。溫州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)是以發(fā)展技術密集型和知識密集型工業(yè)為主的省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，各機構職能集中精簡，2002年中心成立時共有22個機構，全部一次性取消基本戶，統(tǒng)一集中核算。對納入集中核算的預算單位，會計核算中心按照“責權不變、集中支付、分戶核算”的辦法進行管理。2011年按照財政部、浙江省財政廳“全面取消會計集中核算，深化和完善國庫集中支付制度改革”的要求，為明確國庫集中支付制度的指導思想、工作職責和工作流程，組織起國庫支付的架構，區(qū)財政局先后制訂了《溫州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)財政國庫集中支付管理辦法》和《溫州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)財政國庫集中支付會計核算暫行辦法》。按照“統(tǒng)一資金結算、統(tǒng)一核算平臺、統(tǒng)一核算軟件、統(tǒng)一會計科目、統(tǒng)一賬簿設置、統(tǒng)一報表模塊”的要求，支付中心在原使用會計軟件的基礎上設置報表科目，區(qū)財政統(tǒng)一開設零余額賬戶，國庫科每日與代理銀行進行清算，歸還該行墊付資金，國庫集中支付是通過使用農(nóng)業(yè)銀行浙江省分行開發(fā)的特色網(wǎng)銀平臺來完成直接支付。結合我區(qū)的實際情況，區(qū)級財政支出全部實行直接支付方式支付，我區(qū)支付中心與各預算單位簽署委托代理協(xié)議，并明確雙方的職責，支付中心負責代理記賬，單位負責會計主體責任。

在國庫集中支付改革背景下，溫州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)對加強預算單位的財務監(jiān)管做了積極的探索。一是以預算項目管理為主線，硬化預算約束，細化編制預算，規(guī)范各項開支標準、制訂專項清單，對“三公經(jīng)費”使用列舉控制法嚴格控制支出增長，支付中心按照部門預算和財務制度進行審核和支付，對支出內容、款項與預算不符合的不給予支付，提高財政資金的支出透明度。二是通過集中各單位資金，統(tǒng)籌預算內外資金，增強了財政調控能力，緩解了財力緊張的矛盾，確保工資優(yōu)先，保證?？顚Ｓ?；各單位之間的資金往來、財政資金撥付等均由財政零余額專戶直接一次劃撥到供應商和其他收款方，簡化了支出環(huán)節(jié)，提高了資金使用效率。三是構建國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，進一步完善監(jiān)督制度。國庫集中支付制度將國庫科、支付中心和預算單位三者三權分立，形成互相監(jiān)督、互相制約的關系，加強了國庫對每筆財政資金進行了全過程、及時的監(jiān)督與控制，從源頭上杜絕違規(guī)支出，確保了財政資金安全高效運行。四是規(guī)范了會計管理和會計核算手續(xù)，加強了財務管理力度，有效增強了會計信息的真實性、可靠性和可比性。

二、國庫集中支付制度下預算單位財務監(jiān)管存在的問題

（一）預算單位會計主體模糊、責任不清。自從2002年實行會計集中核算以來，會計核算事項交由支付中心完成，預算單位違背了“三個不變”的原則，弱化了單位的財務管理工作，導致主體不清，管理缺位。實行國庫集中核算后，單位財務管理人員的職責有編報部門預算、上報用款計劃、申報個稅和社保、資產(chǎn)管理、審核分類整理報銷憑證并到中心報賬等。預算單位財務管理依賴于支付中心，集中核算前的財務管理人員大部分已轉崗，現(xiàn)在的財務管理人員一般由預算單位辦公室其他非財務專業(yè)人員兼職，大部分人員沒有會計從業(yè)人員上崗證，整體素質不強，由于工作量大、責任大，財務人員隊伍不穩(wěn)定，人員變動頻繁。

（二）內控制度不健全。區(qū)預算單位通過支付中心代理記賬的方式進行會計核算，支付中心同時行使支付和核算兩項職能，兩個職能崗位沒有進行分工和權限分離，使得國庫集中支付的監(jiān)控環(huán)節(jié)職能缺失；大部分的預算單位未制定系統(tǒng)規(guī)范的內控制度，在經(jīng)費管理上有的單位以財政部門的預算替代內部經(jīng)費控制數(shù)；少數(shù)預算單位未能嚴格執(zhí)行內控制度，對制度的執(zhí)行缺乏必要的監(jiān)督，導致有章不循、違法不究，造成內控制度形同虛設，內部管理權限未得到到有效控制，沒有有效分離不相容職務，也給濫用職權、貪污舞弊造成可乘之機。

（三）資產(chǎn)管理賬實脫節(jié)。區(qū)預算單位國有資產(chǎn)賬務全部納入支付中心核算，這原則上要求預算單位負責國有資產(chǎn)的實物管理，建立良好的內部控制制度，但事實上，多數(shù)單位沒有相應的資產(chǎn)管理內控制度，支付中心財務與預算單位實物管理部門各自為政，出現(xiàn)使用單位與支付中心配合不夠，預算單位資產(chǎn)管理人員不了解資產(chǎn)在中心賬面的情況以及中心財會人員對單位資產(chǎn)的實際使用情況也了解甚少，造成實物管理與賬務管理相脫節(jié)的局面。

（四）缺乏有效的財政資金監(jiān)管機制。溫州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)是特定的功能區(qū)，不屬于行政區(qū)，未設立人大、政協(xié)機構，缺乏人大監(jiān)督機制，目前廣大民眾還沒有渠道參與監(jiān)督政府預算，尚未形成人大、財政、審計、代理銀行等部門的協(xié)作機制；預算公開體系不完善、公開程度不足，不能滿足社會監(jiān)督的要求；預算管理和控制方式不夠科學，預算管理制度又不規(guī)范、不透明，對預算單位缺乏剛性約束，財政支出隨意性現(xiàn)象嚴重，人為地增加了財務監(jiān)管的難度。

三、強化預算單位財務監(jiān)管的對策建議

（一）明確預算單位的主體責任、遵循“三個不變”原則。一是“三個不變”是指預算體制不變，各單位按照財政部門的要求將預算報到財政部門審核并報人大常委會審議批準后，由財政部門批復各有關單位安排使用；資金使用主體沒有變化，資金審批權、使用權屬于相關單位；會計主體的法律責任不變，單位編制預算、會計核算、資產(chǎn)管理等職責不變，單位的各項收支仍由各單位審批并承擔相應的會計法律責任，單位財務收支活動的合法性、真實性由單位負責人負主要責任。二是預算單位負責人應轉變意識、積極創(chuàng)造條件，重視財務管理人員的專業(yè)化要求，保持財務管理人員相對穩(wěn)定，使財務管理人員在不斷地專業(yè)學習中積累經(jīng)驗。三是財政部門定期組織專業(yè)培訓，提高財務管理人員的綜合素質和工作能力，支付中心對預算單位的財務管理人員進行業(yè)務指導，為預算單位提供延伸服務。

（二）健全內控制度建設、提高資金使用績效。一是完善財政支付系統(tǒng)內部控制的建設工作，再造業(yè)務流，分崗位監(jiān)控各內控風險點責任，財政資金嚴格按照支付流程進行支付，各賬戶的支出嚴格設置錄入審核審批等崗位操作權限，資金支付、收款單位等審核實行初審復審多崗審核制度，將資金報銷的合法合理合規(guī)等初審的職能交由預算單位財務管理人員完成。明確執(zhí)行代理記賬員崗位職責，把分散的代理記賬職能全部歸集到專門代理的記賬人員，設置專門的國庫支付初審崗位人員，確保代理記賬員與國庫支付初審權限分離，規(guī)范權力運行，真正做到依法依規(guī)支付財政資金。二是引導預算單位建立行之有效的規(guī)范的內部控制制度（不相容職務分離控制、授權審批控制、會計系統(tǒng)控制、財產(chǎn)保護控制等）。實施中要細化每個環(huán)節(jié)，加強內控制度執(zhí)行過程的監(jiān)督，提高財政資金使用績效，確保單位資產(chǎn)的安全。三是借助現(xiàn)代化的信息手段，建立一個安全高效實時的網(wǎng)絡平臺，將預算單位與支付中心、相關財政部門、商業(yè)銀行等聯(lián)系起來，并能夠進行資金預算、監(jiān)控、分析、實時查詢、統(tǒng)計等內容，真正實現(xiàn)事前監(jiān)控，確保財政資金安全高效使用。

（三）完善資產(chǎn)全流程監(jiān)管、確保賬實相符。一是按配置標準進行資產(chǎn)購置，強化采購環(huán)節(jié)與資產(chǎn)管理銜接，制定和完善資產(chǎn)購置、驗收入庫、維修保管等日常管理制度；二是制定和完善單位資產(chǎn)的賬卡管理、統(tǒng)計報告、清查登記等日常監(jiān)督檢查工作制度；三是制定和完善資產(chǎn)配置、處置、出租、出借等事項的報批手續(xù)制度等；四是建立績效考核機制，加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)督檢查力度，國有資產(chǎn)管理的各項規(guī)章制度要嚴格執(zhí)行，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。另外，從支付中心考慮，則要靈活地將財務核算軟件與使用單位的網(wǎng)絡信息平臺進行鏈接，使財務賬、國有資產(chǎn)網(wǎng)絡臺賬與采集的實物信息能進行電算化比對，避免因兩種賬簿登記時間不同而引起存量不實，做到賬、卡、物相符。

（四）深化財政體制改革、加強預算單位財務監(jiān)管。一是明確溫州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)作為功能區(qū)的定位，人大監(jiān)督缺位的體制下，采用多元化預算審查的方式，預算單位交叉審查，預算審查的過程中舉辦“聽證會”，邀請預算單位和民眾代表參加，提高政府預算的透明度。二是要把加強預算單位財務監(jiān)管作為深化財政體制改革的方向，推行預決算公開，完善公開體系，制訂通俗易懂自上而下口徑統(tǒng)一的數(shù)據(jù)公開報表，積極引導和發(fā)揮社會輿論監(jiān)督。三是強化預算約束的剛性，加強預算編制的科學性、準確性，規(guī)范預算追加和調整審批，按金額制訂不同的審批級次，將預算調整納入預算執(zhí)行績效評價體系，確保預算執(zhí)行的權威性和約束力。（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學公共管理與法學學院）

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