我國村級環(huán)境政策末端執(zhí)行模糊化問題研究

王凱凱

摘 要：針對我國農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行效果不盡人意的現(xiàn)狀，研究微觀村落環(huán)境政策末端執(zhí)行存在的問題及原因，認(rèn)為“村級環(huán)境政策執(zhí)行過于模糊”是影響我國村級環(huán)境政策末端執(zhí)行偏差的主要原因，“村級環(huán)境政策模糊化執(zhí)行”具體表現(xiàn)在村級環(huán)境政策目標(biāo)不明確、政策內(nèi)容模糊、執(zhí)行和監(jiān)管機構(gòu)不明確以及問責(zé)機制模糊等，只有把握好政策執(zhí)行模糊化的合理尺度才能保證農(nóng)村環(huán)境政策的末端高效執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：村級環(huán)境政策；末端執(zhí)行；模糊化

農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行關(guān)系到環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)程度，對農(nóng)村環(huán)境保護具有十分重要的意義。農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行是政策執(zhí)行主體在組織內(nèi)運用各種能力與資源，通過與目標(biāo)群體之間的溝通協(xié)調(diào)與互動，將環(huán)境政策轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的過程[1]。盡管近年來來我國出臺了很多農(nóng)村環(huán)境政策和相關(guān)配套措施，但是政策執(zhí)行的實際結(jié)果卻與政策制定時相差甚遠，很大程度上是由于村級環(huán)境政策的末端執(zhí)行偏差造成的。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境問題日益凸顯。改革開放之后特別是進入21世紀(jì)以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展十分迅速。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2015》相關(guān)數(shù)據(jù)[2]，1978-2014年，我國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值有1397億元增長到96995.3億元，年均增長5.8%。2000-2014年，農(nóng)村居民人均純收入從2253元增加到9892元，平均增長速度為7.9%。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展雖然提高了農(nóng)民的生活水平，但是也帶來了環(huán)境污染與破壞。我國40%的行政村沒有集中供水，大部分村內(nèi)道路沒有硬化，對生活垃圾進行處理的村莊只有35%，對生活污水進行處理的行政村只有9%[3]。農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜大規(guī)模使用，秸稈焚燒、污水灌溉和養(yǎng)殖業(yè)逐漸增多，生活污水排放、生活垃圾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染成為影響農(nóng)村環(huán)境的重要因素。

一、我國村級環(huán)境政策末端執(zhí)行偏差分析

環(huán)境政策末端執(zhí)行“偏差”是政策執(zhí)行者在實施政策的過程中，由于受到主客觀因素的制約，其效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生不良后果的政策失真現(xiàn)象[2]。李硯忠等學(xué)者指出在環(huán)境政策自上而下落實過程中，出現(xiàn)了附加式執(zhí)行、替換式執(zhí)行、觀望式執(zhí)行、敷衍式執(zhí)行以及公關(guān)式執(zhí)行等政策執(zhí)行異變現(xiàn)象[3]。有關(guān)我國農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的影響因素分析，國內(nèi)學(xué)者從多個角度做了大量研究。

其一，博弈論視角認(rèn)為“委托-代理關(guān)系”是影響政策執(zhí)行的主要原因。宋晨認(rèn)為中央和地方政府在政策執(zhí)行中的“委托-代理關(guān)系”“信息不對稱”以及“政策制定的不完全性”造成了農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行異化[4]。

其二，經(jīng)濟學(xué)視角認(rèn)為“理性經(jīng)濟人”是造成政策執(zhí)行偏差的主要原因。村組干部作為“理性經(jīng)濟人”有自己的利益追求，會按照自己的理解和目的采取執(zhí)行策略，使執(zhí)行過程變成各執(zhí)行主體之間基于自身利益的一種明或暗的博弈活動[5]。

其三，體制視角認(rèn)為執(zhí)行和監(jiān)督機制不夠完善是造成政策執(zhí)行偏差的主要原因。王西琴認(rèn)為我國環(huán)境政策執(zhí)行力低是因為管理體制、誘導(dǎo)制度、監(jiān)督制度以及執(zhí)行主體自身建設(shè)等方面造成的[6]，我國公共政策執(zhí)行失控是由不完善的政策執(zhí)行機制和政策監(jiān)督機制造成的。

其四，環(huán)境視角認(rèn)為經(jīng)濟、法律、輿論環(huán)境的欠缺是政策執(zhí)行的難題所在[7]。社會經(jīng)濟及市場經(jīng)濟環(huán)境欠佳、法律政策環(huán)境的欠缺、農(nóng)村環(huán)保意識欠缺和未形成良好的輿論環(huán)境造成環(huán)境政策執(zhí)行偏差。

二、村級環(huán)境政策末端執(zhí)行的模糊化

影響村級環(huán)境政策執(zhí)行的因素有很多，但很大程度上是由末端執(zhí)行的自主權(quán)過大、末端執(zhí)行過于模糊化造成的?！罢邎?zhí)行的模糊化”是指政府在政策方案、政策工具、執(zhí)行機構(gòu)和行動策略上表現(xiàn)出來的具有“詮釋靈活性”“模棱兩可”“寬嚴(yán)不一”等特性的公共管理模式[8]。盡管杉肯斯基認(rèn)為“模糊”是治理困境議題的重要策略”以及羅納德·馬諾主張要通過“模糊性”來管理等[9]。但是過于模糊則會導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差以及執(zhí)行困境，從而產(chǎn)生不良后果。村級環(huán)境政策末端執(zhí)行過于模糊會加大政策效果的度量困難、增加上級對村組環(huán)境政策監(jiān)督管理難度，給政策執(zhí)行者有偷懶和曲解政策的機會，最終導(dǎo)致末端執(zhí)行“走樣”。村級環(huán)境政策執(zhí)行模糊化的主要表現(xiàn)：目標(biāo)不明確、政策內(nèi)容模糊、執(zhí)行監(jiān)管機構(gòu)不明確以及問責(zé)機制模糊等。

（一）村級環(huán)境政策目標(biāo)模糊不清

中央政府制定的環(huán)境政策目標(biāo)多為宏觀性的。環(huán)境政策要通過中央、省市縣鄉(xiāng)政府逐級下達最終到村級，逐級傳達過程中由于各層級理解偏差甚至盲目照搬或脫離實際而造成目標(biāo)失真。定性的村級環(huán)境政策目標(biāo)，缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)和程度范圍的限定，給政策實施以及監(jiān)管考核帶來困難，最終造成政策執(zhí)行的效率低下。

（二）村級環(huán)境政策內(nèi)容不清晰

中央政府制定的環(huán)境政策多為方向性指導(dǎo)性的，具體的環(huán)境政策制定具有不完全性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以上的政府部門的環(huán)境政策都有明確的內(nèi)容規(guī)定，措施以及人員資源的分配比較詳細，但是村級環(huán)境政策內(nèi)容卻模糊不清，往往是一項政策包含多個領(lǐng)域、內(nèi)容交叉重疊。

（三）環(huán)境政策執(zhí)行機構(gòu)模糊

農(nóng)村離中央較遠造成政策下達模糊，更加需要強有力的環(huán)境政策執(zhí)行機構(gòu)，但是實際情況正好相反。以“禽畜養(yǎng)殖污染防治政策”的執(zhí)行為例[10]，鎮(zhèn)政府規(guī)定由村組織干部按照本村實際情況進行畜禽養(yǎng)殖污染政策的具體執(zhí)行，然而并沒有嚴(yán)格要求村責(zé)任到人并成立專門的行動小組，造成環(huán)境政策末端執(zhí)行機構(gòu)模糊。

（四）環(huán)境政策監(jiān)管機構(gòu)模糊

政協(xié)只有提出建議的權(quán)力，沒有立法和處罰的權(quán)力[11]，國家環(huán)境保護部權(quán)力相對軟弱采取口頭批評，很難進行環(huán)境監(jiān)督，不能有效控制環(huán)境惡化的進行。地方的行政機構(gòu)系統(tǒng)中有1/3的地方根本沒有專門的環(huán)境保護行政機關(guān)，基層地方環(huán)保監(jiān)督系統(tǒng)很難發(fā)揮作用[12]。我國現(xiàn)有的多元監(jiān)督體系由于體制依附性、機制不玩等缺陷未能有效發(fā)揮出應(yīng)有的作用，監(jiān)督乏力[13]。環(huán)境政策執(zhí)行機構(gòu)權(quán)力分散，容易出現(xiàn)末端執(zhí)行的混亂。村民自發(fā)監(jiān)督要承受與境污染型企業(yè)或工廠對抗所冒的風(fēng)險，因而也變得越發(fā)無力。

（五）責(zé)任機制的模糊化

問責(zé)機制是責(zé)任履行的追究機制[14]，“同體問責(zé)”占主導(dǎo)、“異同問責(zé)”缺失的現(xiàn)狀限制了人大、新聞媒體、公眾、司法機關(guān)等作用的充分發(fā)揮。村組干部業(yè)績考核以經(jīng)濟指標(biāo)為主，對于環(huán)境問責(zé)沒有明確規(guī)定。村組干部為了自身的政治前途而忽視環(huán)境保護，甚至縱容某些企業(yè)的環(huán)境污染行為，使環(huán)境政策不斷被扭曲。

三、創(chuàng)新農(nóng)村村級環(huán)境政策末端執(zhí)行模式

環(huán)境政策末端執(zhí)行太過模糊化會導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差，完全精確化的政策執(zhí)行不符合現(xiàn)實情況，因此需要一個能夠適度合理把握模糊化程度的政策執(zhí)行模式，使農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行過程中既可以因地制宜的發(fā)揮地方積極性和體現(xiàn)地方特色，又能不至于過于模糊而造成政策執(zhí)行偏。

（一）合理優(yōu)化政策目標(biāo)和方案

模糊性是政策的固有特性[15]，模糊性在政策領(lǐng)域只有程度大小的區(qū)分，因此將政策模糊性控制在合理的程度對于政策執(zhí)行具有關(guān)鍵作用。目標(biāo)和方案制定應(yīng)遵循SMART原則[16]，SMART原則是世界銀行及許多部門和組織普遍遵循的評價指標(biāo)體系涉及準(zhǔn)則。Specific：目標(biāo)和方案必須科學(xué)切忌模糊；Measurable：目標(biāo)和方案必須具有較強的可操作性、現(xiàn)實可行；Time bound：有明確的時間節(jié)點，實施和考察游明確時間界限；Relevant：目標(biāo)方案要貼近現(xiàn)實；Attainable：目標(biāo)方案可落實，資源可獲得。

（二）創(chuàng)新村級環(huán)境政策實施機制

農(nóng)村環(huán)境政策從制定到執(zhí)行必須經(jīng)過合法化過程，環(huán)境政策的體制環(huán)境與法制完善程度起著十分重要的作用[17]。村級要實現(xiàn)環(huán)境政策有明確負責(zé)的村組干部人員，并成立專項行動小組，在村組之間設(shè)立專門的流動監(jiān)察站，定期對村組對環(huán)境政策執(zhí)行情況調(diào)查監(jiān)督，對環(huán)境政策執(zhí)行做到連片規(guī)范管理。

（三）優(yōu)化村級技術(shù)及電子信息環(huán)境

鼓勵工廠企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新，加強環(huán)境價值評估以及環(huán)保宣傳培訓(xùn)。加快推廣電子平臺建設(shè)及信息公開，實現(xiàn)村莊信息全覆蓋，實現(xiàn)信息互通、資源共享。加快信息技術(shù)在環(huán)保檢測和高耗能監(jiān)測領(lǐng)域的應(yīng)用，提高環(huán)境信息透明度，使企業(yè)迫于信息披露壓力采取環(huán)境友好型行為，高度關(guān)注自身生產(chǎn)的清潔程度、環(huán)保行為、產(chǎn)品的安全指數(shù)以及環(huán)境投資方面的成本效益分析等內(nèi)容[18]。

（四）強化監(jiān)控和問責(zé)工作

環(huán)境政策執(zhí)行中，監(jiān)控乏力和問責(zé)不明的現(xiàn)狀亟待改善。需要從法律上明確政策執(zhí)行監(jiān)督主體之間的職能界定、層次關(guān)系以及監(jiān)督程序，實現(xiàn)相關(guān)監(jiān)督機關(guān)能夠獨立開展工作，讓環(huán)保機構(gòu)從執(zhí)法機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)機構(gòu)。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)及電視媒體的獨特優(yōu)勢，加快輿論監(jiān)督立法工作，規(guī)范并發(fā)揮輿論監(jiān)督的有序作用。

（五）增強村民基層環(huán)保力量

村民的支持配合對環(huán)境政策的執(zhí)行發(fā)揮重要作用。針對目前農(nóng)戶普遍存在的知識水平不高、“搭便車”思想和組織化程度低下的狀況，要加強村民的思想教育，提高村民自治水平和環(huán)保意識。日常村務(wù)管理與監(jiān)督要充分體現(xiàn)村民意愿，培育民間環(huán)保組織，發(fā)揮環(huán)境政策末端的監(jiān)督作用，促進農(nóng)村環(huán)境的良好發(fā)展。（作者單位：北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院）

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