中美對(duì)話管控分歧

王鵬

2016年6月6日至7日，第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話和第七輪中美人文交流高層磋商在北京同期舉行。本輪中美人文交流高層磋商由中國國務(wù)院副總理劉延?xùn)|和美國國務(wù)卿克里共同主持，而中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話（以下簡稱“對(duì)話”）則分別由中國國務(wù)院副總理汪洋、國務(wù)委員楊潔篪與美國國務(wù)卿克里、美國財(cái)政部長雅各布·盧共同主持。

多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)將中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話和人文交流高層磋商提升為中美雙方討論分歧、化解沖突的重要渠道。今年的對(duì)話主題為“加強(qiáng)中美溝通合作，強(qiáng)化雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系”，討論的重點(diǎn)包括：宏觀經(jīng)濟(jì)形勢與政策、開放的貿(mào)易與投資、金融穩(wěn)定和監(jiān)管合作等三大議題。而推進(jìn)中美新型大國關(guān)系建設(shè)、深化雙邊務(wù)實(shí)合作、管控分歧和敏感問題等，也成為雙方關(guān)注重點(diǎn)。

“管控分歧”上的阻礙

對(duì)話中，經(jīng)濟(jì)問題存在相當(dāng)程度的矛盾，但更重要、棘手的是戰(zhàn)略與安全領(lǐng)域的分歧。早在對(duì)話開始前的6月5日，正在蒙古共和國訪問的克里就向中國隔空喊話，聲言中方如果南海海域也設(shè)立防空識(shí)別區(qū)則將加劇地區(qū)緊張局勢。

有學(xué)者認(rèn)為，盡管不能指望中美兩國在這次對(duì)話中能解決較大的分歧、取得共識(shí)，但雙方都希望加強(qiáng)對(duì)分歧和沖突的管控。也有學(xué)者沒有這么樂觀。而美國一旦下定決心加強(qiáng)重返亞太、再平衡中國的戰(zhàn)略，那么所謂“管控分歧”將成為制約其戰(zhàn)略行為的負(fù)擔(dān);相反，美國會(huì)在相當(dāng)程度上希望分歧甚至矛盾擴(kuò)大化，以此團(tuán)結(jié)南海周邊國家，構(gòu)建更為緊密且敵視中國的亞太安全網(wǎng)絡(luò)。如果按照這一思路推演，那么中美在南海地區(qū)的緊張對(duì)峙無疑會(huì)持續(xù)。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中美雙方的爭議主要集中于鋼鐵產(chǎn)業(yè)。美國財(cái)長雅各布·盧認(rèn)為，中國的鋼鐵產(chǎn)能仍然過剩，對(duì)國際市場造成極大的影響，因此“過剩產(chǎn)能問題處于中美關(guān)系的核心位置”。面對(duì)美方咄咄逼人的進(jìn)攻，中方表現(xiàn)出解決問題的誠意，表示愿意自行減產(chǎn)1.5億噸產(chǎn)能，而美國則執(zhí)意要求中國必須減產(chǎn)3億噸以上。

盡管美方的指控缺乏足夠的事實(shí)依據(jù)，但在當(dāng)前美國社會(huì)和輿論場，該說法極有市場。在正進(jìn)行得如火如荼的美國總統(tǒng)大選中，各候選人在這個(gè)議題上都做足了文章。

6月7日，第七輪中美人丈交流高層磋商全體會(huì)議在北京舉行，中國國務(wù)院副總理劉延?xùn)|（右）、美國國務(wù)卿約翰·克里率兩國代表團(tuán)出席。

除鋼鐵產(chǎn)業(yè)的爭端外，中美兩國在投資協(xié)定領(lǐng)域也存在分歧。一方面，兩國原則上同意在奧巴馬任期內(nèi)（2017年1月之前）完成有關(guān)談判，但在中國應(yīng)該在多大程度上開放金融市場等核心問題上，存在嚴(yán)重分歧。

相對(duì)而言，在環(huán)境與氣候問題領(lǐng)域，兩國矛盾分歧相對(duì)較少，達(dá)成的共識(shí)也更多。本年度對(duì)話的第一場會(huì)議就是有關(guān)氣候變化問題的特別聯(lián)合會(huì)議。在近兩個(gè)小時(shí)的會(huì)議中，中美雙方回顧了兩國在氣候變化領(lǐng)域的政策對(duì)話以及務(wù)實(shí)合作，并且提交了中美氣候變化聯(lián)合工作組2016年工作計(jì)劃。

中美雙方也在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域達(dá)成多項(xiàng)共識(shí)。譬如，兩國商定，今年兩國在共同應(yīng)對(duì)氣候變化多邊進(jìn)程中政策對(duì)話的重點(diǎn)任務(wù)就是，要推動(dòng)《巴黎協(xié)定》盡早生效。截至目前，在中美兩國的共同推動(dòng)下，已經(jīng)有177個(gè)國家于4月22日簽署了《巴黎協(xié)定》，有17個(gè)國家批準(zhǔn)了《巴黎協(xié)定》。中國目前正在國內(nèi)法律程序?qū)用嫔贤七M(jìn)協(xié)定的批準(zhǔn)，爭取其在2016年9月份二十國集團(tuán)（G20）杭州峰會(huì)之前能夠得到通過。

不宜陷入“敵人鏡像”

在本輪對(duì)話開幕前5天，即6月2日，美國總統(tǒng)奧巴馬就在位于科羅拉多州的美國空軍學(xué)院發(fā)表演講，敦促國會(huì)通過《聯(lián)合國海洋法公約》。

兩年前，即2014年5月，奧巴馬在西點(diǎn)軍校演講時(shí)同樣表示，如果《聯(lián)合國海洋法公約》能夠得到美國國會(huì)議員批準(zhǔn)，那么無疑將有助于減緩南海問題所引發(fā)的緊張局勢，因?yàn)槊绹欠N“將自己置身于約束其他所有人的規(guī)范之外”的做法，已經(jīng)讓美國在推動(dòng)有關(guān)各方找到解決爭端方法的時(shí)候面臨不斷增加的阻力。

在奧巴馬看來，盡管美國高層官員、軍事將領(lǐng)一再游說、闡明“簽署海洋法公約有助于提升國家安全”的道理，但參議院一直卻拒絕批準(zhǔn)這個(gè)公約，這讓美國很難敦促中國根據(jù)公約解決海上糾紛。此外，當(dāng)年希拉里任美國國務(wù)卿期間，美國政府在挑起南海爭端后不久也曾公開呼吁美國（國會(huì)）加緊簽署公約。只是當(dāng)時(shí)國會(huì)否決了這一提議。

現(xiàn)在看來，美國國會(huì)所堅(jiān)持的“美國特殊主義”的利己主義的傲慢立場，已經(jīng)越來越多地使美國國家戰(zhàn)略利益付出代價(jià)。譬如，在去年和今年的對(duì)話上，美方人員都一如既往地在南海問題上指責(zé)中國的強(qiáng)硬與“擴(kuò)張”，但在中方代表的據(jù)理力爭面前，明顯理虧——美國主張所依據(jù)的這個(gè)《公約》，它自己卻根本不是締約國。從這個(gè)角度就不難理解奧巴馬政府為何希望在自身任期之內(nèi)推進(jìn)國會(huì)批準(zhǔn)該法案——無非是想彌補(bǔ)美國對(duì)話政策在道義和法理上的不足。

究竟是什么促使美國國會(huì)如此堅(jiān)持這樣的立場？歸根到底，還是實(shí)力優(yōu)勢。《聯(lián)合國海洋法公約》1982年問世，此后美國國會(huì)一直拒絕批準(zhǔn)。其理由是，作為冷戰(zhàn)后期的海洋超級(jí)強(qiáng)國（而且這一實(shí)力優(yōu)勢在冷戰(zhàn)結(jié)束后更被強(qiáng)化），沒有必要去認(rèn)同現(xiàn)行的、被國際社會(huì)大多數(shù)成員所支持的有關(guān)規(guī)定，包括國際海底制度具體條款等等。

美國國會(huì)的議員們認(rèn)為，憑借本國所掌控的豐富的海洋資源和全球一超獨(dú)霸的海軍，美國應(yīng)該強(qiáng)力推行自由競爭的海洋理念，而不應(yīng)該由于簽署了某些公約而約束自己的行為。如今，面對(duì)新興國家的群體性崛起，尤其是中國在亞太區(qū)域的加速崛起，美國已經(jīng)日漸感到過去那種依賴一超獨(dú)霸實(shí)力優(yōu)勢地位而采取的單邊主義海洋主張不能持續(xù)，于是又轉(zhuǎn)念過來，希望依靠海洋法、海洋公約的“軟”權(quán)力來制約中國、護(hù)持自己的霸權(quán)。

不可否認(rèn)，南海問題的確困擾中美關(guān)系，尤其是在戰(zhàn)略與安全層面。但是在當(dāng)前兩國在安全（傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)）、經(jīng)濟(jì)、文化教育等幾乎所有層面的廣泛交流、相互滲透以及日益增加的相互依賴形勢下，中美關(guān)系也不是沒有轉(zhuǎn)圜的余地。

奧巴馬在美國空軍學(xué)院的演講中除了批評(píng)中國的南海“擴(kuò)張”政策外，也不得不承認(rèn)，當(dāng)前世界仍存在嚴(yán)重的威脅，包括恐怖主義、俄羅斯、南海爭議、朝鮮核問題，這些都在“考驗(yàn)我們建立的國際秩序……所有國家的主權(quán)都應(yīng)受到尊重，所有國家都應(yīng)按照同樣的規(guī)則行事”。而為了應(yīng)對(duì)這些威脅，美國也不得不與包括中國在內(nèi)的國家一起合作，而不是一味地升級(jí)對(duì)抗、擴(kuò)大沖突。

基于以上基本認(rèn)識(shí)，中國在南海等事關(guān)國家“核心利益”的主權(quán)問題、領(lǐng)海問題上，應(yīng)該有信心、有決心、有自信、有實(shí)力堅(jiān)持自己的合法主張。面對(duì)美國的挑釁，如愈加頻繁的“巡航”等，不用硬碰硬地對(duì)抗，而應(yīng)以巧實(shí)力應(yīng)對(duì)之，這需要我們更加善于利用國際法。

同時(shí)，中國也應(yīng)該在同南海周邊國家的互動(dòng)上表現(xiàn)出更多的靈活性。菲律賓、越南等國的領(lǐng)導(dǎo)層已經(jīng)或正在換屆，這為中國南海政策的調(diào)整與升級(jí)提出了挑戰(zhàn)，同時(shí)也帶來了機(jī)遇。而在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中國的靈活性已經(jīng)展現(xiàn)。在聯(lián)合反恐、海盜緝捕、能源安全、氣候安全等議題，中美兩國還有更多合作的可能。

（作者系清華大學(xué)國際關(guān)系研究院助理研究員）