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    馬懷德:“法治天下”的諫言者

    2016-10-27 16:42:55席志剛
    中國新聞周刊 2016年35期
    關(guān)鍵詞:行政法行政法治

    席志剛

    馬懷德,中國政法大學副校長兼法治政府研究院院長。他著作等身,頭銜眾多,是行政法學界多項紀錄的保持者。在羅豪才、應(yīng)松年等法學大家逐漸淡出后,他無疑是當今中國法學界最活躍、最受關(guān)注的學者之一。

    他以“法治天下”的士子情懷思考當下中國依法治國的實現(xiàn)路徑,試圖以法治學術(shù)思想影響中國的法治進程。他與政府走得很近,同時希望站在人民的立場,推動法治政府早日建成。

    治學

    馬懷德,1965年出生在青海省西寧市一個普通工人家庭,1984年考入北京大學法律系。

    上世紀80年代,在這個苦寒的西北省區(qū),子承父業(yè)、進工廠當工人是普通工人家庭子女的首選,考大學則是很奢侈的想法。馬懷德并不認為自己天資聰慧,之所以能成為“天之驕子”,是源于改變命運的勤奮、執(zhí)著與努力。

    “我只是比同齡人幸運了一點點?!瘪R懷德告訴《中國新聞周刊》,如果說當初是偶然與法律結(jié)緣的話,那么北大四年的學習生活真正培養(yǎng)了他對法律的濃厚興趣。

    80年代的中國,司法體系尚處重整階段。用他的話說,長期的人治傳統(tǒng)造就了人治思維,社會對法治相當陌生,根本談不上普及法治觀念,行政法學對當時的中國而言,還只是學界的概念。

    對行政法的興趣,首先得益于北大龔祥瑞、羅豪才等教授對他的引導(dǎo),他們精彩的講課深深吸引了他。當時正逢政治體制改革討論時期,人們關(guān)注的公務(wù)員制度、監(jiān)察制度等都與行政法有關(guān),行政法作為新興學科展現(xiàn)出光明的前景。

    寬松的學術(shù)環(huán)境和對依法治國的向往,令這個青年人按耐不住,迫不及待地想加入到這場改革中。恰好此時,中國政法大學的應(yīng)松年教授正在招收行政法專業(yè)的研究生。1988年,北京大學法律系本科畢業(yè)后,馬懷德考上中國政法大學碩士研究生,師從應(yīng)松年教授,專攻行政法學。

    應(yīng)松年教授當時在行政法學研究領(lǐng)域已頗負盛名,在應(yīng)松年的指引下,馬懷德對行政法的興趣愈加濃厚。他認為,當時選擇這一領(lǐng)域作為主要研究方向,這既源于經(jīng)綸濟世的中國知識分子的士子情懷,也源于對國家政治昌明的信心。

    從1989年起,他開始在法學雜志上發(fā)表文章,同時還參加了許多重要科研課題的研究工作,才24歲就擔任了《行政行為法》副主編。這本書至今仍然對行政法學界有著很深的影響。

    1990年他考上陳光中教授的博士生,1993年成為新中國培養(yǎng)的首位行政訴訟法學博士,并以博士論文《國家賠償?shù)睦碚撆c實務(wù)》嶄露頭角。

    博士畢業(yè)后,馬懷德留校任教了。他以扎實的學術(shù)水平和教學能力很快贏得了學界認可,33歲時被聘為教授,35歲已是博導(dǎo)。

    馬懷德說,自己很享受教學工作。多年來,他直接指導(dǎo)了碩士研究生60余名、博士研究生27名,這些人中相當一部分已經(jīng)成為享譽學界的青年才俊或?qū)崉?wù)部門的業(yè)務(wù)骨干。

    自1995年始至2001年,他先后赴美國波士頓大學、澳大利亞悉尼大學、墨爾本大學、美國耶魯大學訪學進修。他認為,行政法在國內(nèi)的基礎(chǔ)比較薄弱,因而要開闊視野,找到中外差異,借鑒國外好的做法。

    幾次國際訪學考察交流下來,特別是對實際運行成效的觀察,使他對中國和西方國家的法治狀況有了切身了解。他承認,就法治的基礎(chǔ)條件而言,中國全社會的法律意識和法治觀念還遠沒有達到西方法治發(fā)達國家的水準。

    他深刻認識到,法治進步需要一個過程,不單是政府,增強全社會法治意識與普遍尊重法律的觀念不是一時之功。他開始研究中國現(xiàn)實國情,學術(shù)更注重當下的法治人文關(guān)懷。

    他認為,中國傳統(tǒng)的“人治”思維慣性裹挾著政府,權(quán)力任性而為已經(jīng)成為造成社會矛盾的一個重要原因。他致力于行政法制度建構(gòu)的研究,試圖為控制公權(quán)力、保障私權(quán)利、防止權(quán)力濫用和官員腐敗找到制度的良方。

    實務(wù)

    敏銳的問題意識和強烈的現(xiàn)實關(guān)懷是馬懷德治學的特點,他的研究關(guān)注當下現(xiàn)象,力圖挖掘其隱含的趨勢,并作出有前瞻性的回應(yīng)。大量的創(chuàng)見,影響著立法。

    在他讀博士期間,《行政訴訟法》剛剛實施,國家開始考慮起草《國家賠償法》作為《行政訴訟法》的配套法。全國人大法工委成立了行政立法研究小組,江平任組長,羅豪才和應(yīng)松年是副組長,馬懷德承擔了一些秘書和服務(wù)工作,并寫成了博士論文《國家賠償?shù)睦碚撆c實務(wù)》,次年由中國法治出版社出版。33歲的他登堂入室,成為年輕學者中的佼佼者,并獲得了“馬國賠”的雅號。

    讀博士時他就意識到,政府廣泛運用事前許可的方式管理市場運行、經(jīng)濟和社會生活,與行政改革目標存在巨大矛盾。為此,他對行政許可制度進行了原創(chuàng)性研究,分析了行政許可設(shè)定權(quán)限不明、范圍失控、程序混亂等現(xiàn)象,并提出制定統(tǒng)一的行政許可法,整飭行政許可活動的立法構(gòu)想。統(tǒng)一的行政許可立法在國際上并無先例,缺乏普適性的經(jīng)驗以資借鑒,他當時提出這樣的理論無疑是大膽的,幸運的是,他的思考得到了回應(yīng)。

    1994年,《中國法學》全文轉(zhuǎn)載他的論文《建議制定行政許可法》,引起了全國人大常委會法工委的注意,他隨后正式成為行政許可法立法小組的一員。

    90年代中期,中國啟動了行政審批體制改革地方試點,本世紀初在全國推廣,并最終制定了《行政許可法》。

    除此之外,他還參與了多部行政相關(guān)法律的起草,參與了20多個部委的40多部法律、法規(guī)和規(guī)章的咨詢論證工作。如今,《行政訴訟法》《國家賠償法》《行政處罰法》《行政許可法》等法律已經(jīng)頒布,《行政強制法》等納入立法議程,《國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要》也已實施,法治政府的基業(yè)正在推進中。

    在馬懷德看來,做學問不該坐而論道,而應(yīng)該介入實務(wù)、參與實務(wù),才能更了解實情,反過來促進學術(shù)理論。他經(jīng)常告誡學生,做學問要有問題意識,堅持問題導(dǎo)向。自1993年起,他開始參與辦理一些行政案件,介入法律實務(wù)。

    1996年底,中國有一批出土文物通過非法途徑流入英國商人手中,根據(jù)中國《文物保護法》,這些出土文物不允許流通,更不允許出境。他作為追索走私文物小組法律顧問組成員,遠赴英國交涉,經(jīng)過艱苦的努力,3000多件文物終于物歸原主。

    在1999年審結(jié)的北京田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證的行政訴訟案中,馬懷德成功地將大陸法系行政法學中的“公務(wù)法人”理論運用到個案中來,免費為其代理并勝訴。這起案例還以典型案例的形式,載入了《中華人民共和國最高人民法院公告》,使得法院司法審查的范圍擴大到教育行政管理領(lǐng)域,發(fā)展了行政法學理論。

    顧問

    1998年,時任建設(shè)部(現(xiàn)為住建部)部長俞正聲向馬懷德頒發(fā)了法律顧問聘書,這是他首次為國家部委擔任法律顧問。

    2001年,他訪學歸來,恰逢中國行政法制度建設(shè)進程加快,越來越多的國家行政機關(guān)和司法機關(guān)開始重視行政法理論學習和培訓(xùn)。他一時風頭無兩,成為中央部委和各級地方政府的座上賓。他被聘任為福建省政府法律顧問,而當時的福建省省長是習近平。

    2002年,37歲的馬懷德任中國政法大學法學院院長,成為中國行政法學研究的中青年骨干。

    除了教學工作和學術(shù)研究外,他頻頻參與國家和地方的立法咨詢、論證工作。他先后擔任過十幾個部委、省市的法律顧問或咨詢委員,出任過最高人民法院和最高人民檢察院的咨詢委員、中紀委特邀監(jiān)察員、公安部特邀監(jiān)督員、國務(wù)院深化醫(yī)藥改革領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員。

    “那時的我就像個高速旋轉(zhuǎn)的陀螺,停不下來?!瘪R懷德告訴《中國新聞周刊》。但一旦接受聘任,他就會全力以赴。幾乎所有重大、疑難、復(fù)雜的法律問題他都經(jīng)歷過,他的有些建議對政府的決策產(chǎn)生了一定影響。

    國家發(fā)改委是馬懷德?lián)畏深檰柟ぷ鹘槿胱钌畹膰也课?002年,馬懷德開始擔任發(fā)改委(時稱國家發(fā)展計劃委員會)的法律顧問,一直任職至今。

    2014年,國家發(fā)改委發(fā)布實施《國家發(fā)展改革委法治機關(guān)建設(shè)規(guī)劃(2013-2018 年)》,力推機關(guān)法制化。在制定該《規(guī)劃》時,馬懷德提出,各地都在簡政放權(quán),搞一站式服務(wù),集中行政審批許可權(quán),國家發(fā)改委何不搞一個方便地方政府、企業(yè)的集中辦公窗口?

    此前領(lǐng)教過發(fā)改委強勢風格的人士認為,這無疑將了發(fā)改委一軍,這個手握投資項目許可、審批、核準權(quán)的部門豈會輕易接受。沒想到,這項建議很受重視,而且沒過多久就啟動運轉(zhuǎn)了。

    “我沒有必要一味去迎合部門的一些觀點和做法。”馬懷德說,若自己是體制內(nèi)官員,要在系統(tǒng)內(nèi)提出這樣的建議,或許沒那個膽量,會謹言慎行許多,但作為學者,畢竟是相對第三方,可以比較獨立地、客觀公正地提出自己的意見。

    長期擔任政府法律顧問,馬懷德對顧問工作形成了自己的風格。溫和且富有建設(shè)性,使他有別于一些經(jīng)常持批評態(tài)度的學者。

    在他看來,激烈的批評有時并不能解決問題,反而會使問題更糟糕,他更傾向于解決問題導(dǎo)向。在一些行政復(fù)議案件中,下級機關(guān)明顯有錯誤,他堅持復(fù)議機關(guān)不宜維持原處理,而應(yīng)在復(fù)議中化解糾紛和矛盾,糾正下級的不當行為。

    他也有嚴厲的一面。2014年中國設(shè)立了憲法日,在一次如何維護憲法權(quán)威的會議上,他毫不留情地指出,之所以政府違憲事件時有發(fā)生,在于沒有多少官員通讀過憲法。

    當然也有些建議并未得到采納,對此馬懷德的態(tài)度是:“我是你請來的顧問,就有責任把真實看法告訴你,并把我認為的解決問題的正確方向告訴你,至于采不采納是你的問題。”

    但總的來說,他發(fā)現(xiàn),各級政府甚至黨委對法律顧問專家委員的工作越來越重視。此外,近年來,行政機關(guān)逐漸接受、認同立法的約束和規(guī)范,甚至意識到,制度的約束能對行政機關(guān)依法行政帶來好處。十幾年前,政府部門誰當被告誰覺得丟人,都不愿做被告,更不愿接受敗訴,現(xiàn)在行政訴訟已稀松平常?!氨仨毥?jīng)過一個心理適應(yīng)期,由抗拒逐漸轉(zhuǎn)向坦然面對和接受。”

    2005年12月20日,中共中央政治局第27次集體學習,馬懷德講授了行政管理體制改革和經(jīng)濟法律制度。隨后,他于2007年、2009年與2012年三度參加中紀委特邀座談會。

    他認為,作為一名能夠為最高決策層提供咨詢和建議的學者,需要的是更平和的心態(tài),以及更溫和的表達觀點的方式。

    諫言

    馬懷德30年的學術(shù)生涯,幾乎見證了中國改革開放以來的法治進程。

    一些制度從無到有,從不完善到逐漸完善;一些觀念從弱變強,越來越深入,越來越普及。

    他說,法治不是用來把老百姓管得服服帖帖的,而是把國家的法律體系制定得嚴謹齊備,以規(guī)范和約束公權(quán)力。依法治國的關(guān)鍵,要看執(zhí)政黨能不能依法執(zhí)政,各級政府能不能依法行政。他常在各種場合強調(diào)這個邏輯關(guān)系:依法行政是依法治國的關(guān)鍵,法治政府是法治社會、法治國家建設(shè)的基礎(chǔ)。

    立法過程中,阻力是免不了的。任何制度的確立過程,本身就是突破重重阻力、搭建新的制度體系的過程。

    “每參與一部法律的起草,都能夠切身感受到權(quán)力不愿意接受約束和控制的一種慣性思維。任何權(quán)力都不希望被約束,被控制?!瘪R懷德告訴《中國新聞周刊》。

    但他認為,盡管中國目前仍未擺脫“人治思維”,相較30年前,法治觀念正在得到強化。他積極推動法治政府的早日實現(xiàn),對于普通公眾日益高漲的維權(quán)熱情與越來越強烈的公民意識、參與意識和權(quán)利意識,他極力呵護。

    2005年,中國政法大學成立了法治政府研究院,馬懷德?lián)卧洪L。這是北京現(xiàn)有的60多個重點研究基地中唯一的法學研究基地?;爻闪⒁詠?,接受了上百項政府委托開展的法治政府方面的理論和對策研究,提出了很多研究報告和咨詢建議。這些對策建議,有的得到過中央領(lǐng)導(dǎo)或省市領(lǐng)導(dǎo)的批示,有的轉(zhuǎn)換成政府部門的重要政策內(nèi)容。

    2007年,馬懷德首次提出法治GDP的概念,并建議將法治指標列入官員政績考核,用以糾正唯經(jīng)濟GDP是圖的畸形政績觀。從2010年“中國法治政府獎”到2012“法治政府評估體系”,他的學術(shù)影響力日盛。

    “作為學者,一些學術(shù)成果能夠推動法治政府建設(shè),確實很有成就感?!瘪R懷德說,中國知識分子經(jīng)綸治世情懷根深蒂固,他也未能免俗。從行政法、國家賠償法的一些具體條款中,不難發(fā)現(xiàn)諸如“一次性告知”“限時辦結(jié)”“及時救濟”等人文關(guān)懷的設(shè)計。

    馬懷德坦言,自己草根出身,具有強烈的底層意識,他會努力抓住每個直達決策層的機會,站在人民立場,替老百姓說話。成為中紀委特約監(jiān)察員后,他幾乎每周都收到十幾封全國各地的來信,請他遞轉(zhuǎn)材料,若是咨詢一些法律問題,他會組織碩士、博士生盡可能一一回復(fù)。若涉及具體案子,他會在一些座談會、咨詢會、論證會上提出來。

    大量的求助信令他陷入對依法治國的實現(xiàn)路徑的思考。

    他認為,中國法治的一個短板在于制度體系的不夠完備。很多法律制度本身就存在沖突,導(dǎo)致執(zhí)法打架,多頭執(zhí)法,標準不一,結(jié)果不一。此外,還應(yīng)該高度重視法律的實施問題。現(xiàn)在大量問題正是出在執(zhí)法環(huán)節(jié),有法律無法治,有法不依、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象比較突出。

    如何才能使法律得到很好的執(zhí)行?馬懷德認為,這需要完備的法律規(guī)范體系,需要進一步改革現(xiàn)在的行政執(zhí)法體制,提高執(zhí)法人員的整體水平和素質(zhì)能力,健全執(zhí)法激勵和問責機制,完善司法監(jiān)督和保障機制。

    “搞法治,前提就是要消除人治。如果一個社會人治起主導(dǎo)作用的話,那么法治就無法建立起來?!彼f。

    他期待,中國的各級政府能成功完成五個轉(zhuǎn)型——從全能、神秘、權(quán)力、任性、利益的政府,走向有限、透明、責任、守信、中立的政府。

    馬懷德對自己現(xiàn)在的狀態(tài)并不滿意?!胺ㄖ谓ㄔO(shè)任務(wù)重時間緊,法治政府研究的新課題更是層出不窮?!彼袊@,“人的時間、精力畢竟是有限的,想做好很多事情不太可能,只能選一部分最重要的事情,把它做好?!?

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