政府責(zé)任清單：需要構(gòu)建完整責(zé)任鏈

周亞越，張芝雨

(浙江工業(yè)大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023)

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政府責(zé)任清單：需要構(gòu)建完整責(zé)任鏈

周亞越，張芝雨

(浙江工業(yè)大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023)

我國(guó)絕大部分省級(jí)政府責(zé)任清單已經(jīng)公示，但已公示的清單暴露出規(guī)范性較差、內(nèi)容不完整等問題，缺乏一條貫穿始終的完整責(zé)任鏈。根據(jù)政府責(zé)任清單的價(jià)值定位，從應(yīng)然角度上說(shuō)，一張完整的責(zé)任清單應(yīng)當(dāng)包含分責(zé)、定責(zé)、履責(zé)、追責(zé)四個(gè)環(huán)節(jié)，然而，從實(shí)然角度上看，我國(guó)不少省級(jí)政府責(zé)任清單缺失其中多個(gè)環(huán)節(jié)。因此，完善政府責(zé)任清單需要構(gòu)建完整責(zé)任鏈，包括合理分責(zé)以實(shí)現(xiàn)責(zé)任無(wú)縫銜接，責(zé)任設(shè)定精細(xì)落地、有理有據(jù)，并通過完善監(jiān)督與追責(zé)體系以倒逼政府履責(zé)。

責(zé)任清單；價(jià)值定位；責(zé)任鏈

責(zé)任清單是我國(guó)當(dāng)今行政體制改革的一項(xiàng)全新嘗試。2015年3月的《政府工作報(bào)告》中，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)：“公布省級(jí)政府權(quán)力清單、責(zé)任清單，切實(shí)做到法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為?！贝撕?，越來(lái)越多的省級(jí)政府公布了權(quán)力清單、責(zé)任清單。學(xué)術(shù)界從2005年開始出現(xiàn)涉及責(zé)任清單的文章，2014年責(zé)任清單于政府層面正式提出后，以責(zé)任清單為主題的文章數(shù)目出現(xiàn)大幅度增加。中國(guó)知網(wǎng)所收錄的以責(zé)任清單為主題的論文文獻(xiàn)，從2013年的61篇，增長(zhǎng)到2014年的247篇，再增長(zhǎng)到2015年的682篇，責(zé)任清單逐漸成為學(xué)術(shù)界研究熱點(diǎn)。現(xiàn)有研究從內(nèi)容上可分為三類：一是基于文本的整體分析，如陳向芳基于政策文本對(duì)責(zé)任清單進(jìn)行制度演進(jìn)、價(jià)值內(nèi)涵、構(gòu)建途徑的概括分析[1]；二是著重研究責(zé)任清單編制的意義，如何從責(zé)任清單地位入手分析清單編制的必要性與重要性[2]；三是對(duì)地方政府開展責(zé)任清單建設(shè)的工作介紹。綜合來(lái)看，當(dāng)前關(guān)于責(zé)任清單的研究主要以肯定、介紹為主，缺乏對(duì)清單存在問題的關(guān)注。因此，本文基于政府責(zé)任清單的價(jià)值定位，試圖從責(zé)任鏈角度剖析現(xiàn)行我國(guó)省級(jí)政府責(zé)任清單存在的問題，并試圖提出完善路徑。

一、價(jià)值定位：政府責(zé)任清單的內(nèi)涵與功能

(一)政府責(zé)任清單的內(nèi)涵

責(zé)任清單的概念，在當(dāng)前學(xué)界或政府文件中尚沒有權(quán)威定義。2015年3月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》中，對(duì)責(zé)任清單的編制做出如下描述，“在建立權(quán)力清單的同時(shí)，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任主體，健全問責(zé)機(jī)制”[3]。由此可見，政府責(zé)任清單是建立在權(quán)力清單基礎(chǔ)上的配套制度，可視為政府對(duì)自身及內(nèi)部各部門行政責(zé)任的歸納和梳理。

編制責(zé)任清單的出發(fā)點(diǎn)是彌補(bǔ)單一權(quán)力清單造成的權(quán)責(zé)失衡狀況，配合權(quán)力清單更好避免政府行政權(quán)力陷入公共性與自利性二重性的困局。公共選擇理論認(rèn)為，行政權(quán)力作為一種公權(quán)力，一方面顯現(xiàn)出公共性，能夠良好地維護(hù)公共利益；另一方面可能體現(xiàn)自利性，危害公共利益。當(dāng)政府管了不該管的，或沒有管該管的事，出現(xiàn)行政權(quán)力的“越位、錯(cuò)位、缺位”現(xiàn)象，就會(huì)誘發(fā)權(quán)力的異化，使行政權(quán)力成為追求私利的工具。為避免這一情況的發(fā)生，就需要政府設(shè)立責(zé)任清單，通過分責(zé)、定責(zé)等環(huán)節(jié)，將政府責(zé)任限定在剛性的框架中，明確政府“應(yīng)該做什么”“不應(yīng)該做什么”以及“應(yīng)該如何做”，確定政府、市場(chǎng)與社會(huì)的各自分工與行動(dòng)邊界，使政府做好自己該做的事，讓市場(chǎng)問題回歸市場(chǎng)軌道解決，讓社會(huì)問題回歸社會(huì)軌道解決。

權(quán)力與責(zé)任是行政結(jié)構(gòu)中互相制約的兩部分，權(quán)力清單與責(zé)任清單之間存在諸多聯(lián)系。權(quán)力清單更關(guān)注政府的亂作為問題，重視權(quán)力的規(guī)范與下放；而責(zé)任清單更著重于解決政府的不作為問題，強(qiáng)調(diào)“法定職責(zé)必須為”。由此可見，責(zé)任清單中的“責(zé)任”是一種積極的責(zé)任，即政府或工作人員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，具體包含以下四重含義：(1)責(zé)任清單中的“責(zé)任”是有限的政府主體責(zé)任，與法定的行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)，擁有自身的邊界和范圍；(2)責(zé)任清單中的“責(zé)任”是一種明確的政治責(zé)任，設(shè)置具體且有明確的政治主張或行政法規(guī)為依據(jù)；(3)責(zé)任清單中的“責(zé)任”是實(shí)際有為的責(zé)任，政府部門對(duì)其承擔(dān)的責(zé)任能夠并且必須勇于擔(dān)當(dāng)、有所作為；(4)責(zé)任清單中的“責(zé)任”是一種監(jiān)督責(zé)任，內(nèi)外部監(jiān)督主體對(duì)政府部門不當(dāng)履責(zé)行為構(gòu)成問責(zé)及追責(zé)[4]。

(二)政府責(zé)任清單的功能

編制政府責(zé)任清單的終極目標(biāo)是打造“有效政府”[5]，其功能涵蓋有效政府建設(shè)的諸多方面：(1)責(zé)任清單通過劃分政府部門責(zé)任邊界，增強(qiáng)各部門間的協(xié)調(diào)性，減少矛盾和沖突，降低行政成本，提升行政效能；(2)責(zé)任清單通過明確政府作為公共權(quán)力的行使者對(duì)作為公共權(quán)力最終所有者的公民所承擔(dān)的責(zé)任，既構(gòu)成對(duì)政府公權(quán)的剛性約束，倒逼權(quán)力運(yùn)行更加謹(jǐn)慎，又通過公開化、可視化的方式提高政府職責(zé)的透明度，滿足公民的參與權(quán)、知情權(quán)，體現(xiàn)政府對(duì)公民權(quán)力的尊重與敬畏，改善官民信息不對(duì)稱的狀況，提升政府治理能力；(3)責(zé)任清單的切實(shí)履行能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府公共服務(wù)的優(yōu)化，使行政服務(wù)更加契合公民需求；(4)責(zé)任清單通過責(zé)任追究，制裁權(quán)力的不作為、亂作為，有利于強(qiáng)化全社會(huì)對(duì)于責(zé)任行政及相關(guān)法律法規(guī)的重視，督促政府主動(dòng)承擔(dān)行政責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“法定職責(zé)必須為”，依法依規(guī)治理各項(xiàng)公共事務(wù)，體現(xiàn)法治精神?？梢钥闯?，責(zé)任清單設(shè)置和運(yùn)行的整個(gè)過程，對(duì)效能政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、法治政府建設(shè)均有重要作用，有利于將政府真正打造成有效有為的政府。

責(zé)任清單的編制是政府自上而下施行的內(nèi)部自覺行動(dòng)，是一次積極的行政管理體制的自我變革。這種改革并非中國(guó)獨(dú)有，20世紀(jì)以來(lái)，美、英、法、德、日等諸多國(guó)家均進(jìn)行過類似的政府改革運(yùn)動(dòng)。但與我國(guó)不同的是，西方諸國(guó)往往采取法律的形式對(duì)政府權(quán)責(zé)進(jìn)行限定，如瑞典的《地方政府法》中，就有明確的“地方行政機(jī)構(gòu)構(gòu)成與職責(zé)”“行政行為的合法性評(píng)估”等章節(jié)；美國(guó)通過頒布《責(zé)任政府法》對(duì)政府機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行明確界定。從法理上看，責(zé)任清單屬于政府信息公開而非行政規(guī)范文件，它是將位于不同行政規(guī)定中涉及政府責(zé)任的內(nèi)容進(jìn)行梳理、集合、公開，對(duì)責(zé)任設(shè)置及運(yùn)行做出應(yīng)然的解釋。由于中國(guó)缺少一部完整的政府責(zé)任法，責(zé)任清單的功能還在于，一方面為政府責(zé)任法令的設(shè)置進(jìn)行準(zhǔn)備、鋪墊，另一方面，部分代行政府責(zé)任法功能。同時(shí)，政府責(zé)任清單還具有及時(shí)性、公眾性優(yōu)勢(shì)，能更好的滿足公眾的知情權(quán)，并對(duì)政府構(gòu)成有效監(jiān)督。

二、應(yīng)然邏輯：貫穿政府責(zé)任清單的責(zé)任鏈條

由于國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的缺失，我國(guó)各地方政府已公布的責(zé)任清單在結(jié)構(gòu)劃分、細(xì)化程度、內(nèi)容設(shè)定等諸多方面均存在較大差異。但根據(jù)責(zé)任清單本身的價(jià)值功能，一張完整的責(zé)任清單應(yīng)當(dāng)包含分責(zé)、定責(zé)、履責(zé)、追責(zé)四大部分。

(一)分責(zé)

分責(zé)，即明確責(zé)任的邊界，通過這一過程將政府責(zé)任限定在合理的范圍。分責(zé)是責(zé)任清單運(yùn)行的起點(diǎn)，是整份清單最基礎(chǔ)的部分。一方面，分責(zé)包含對(duì)政府與外部市場(chǎng)、社會(huì)責(zé)任邊界的明確。傳統(tǒng)“全能政府”中，政府具有至上性和無(wú)限代表性，表現(xiàn)出對(duì)權(quán)力的膨脹和責(zé)任的漠視，而由于政府自身能力的有限及擁有的自利特性，這種權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)象越發(fā)明顯。行政改革通過權(quán)力清單對(duì)政府行政權(quán)力進(jìn)行限定，相應(yīng)的，責(zé)任清單必然通過分責(zé)對(duì)行政責(zé)任進(jìn)行規(guī)范，將行政權(quán)責(zé)拉回平衡狀態(tài)。分責(zé)為政府與市場(chǎng)、社會(huì)責(zé)任劃定邊界：邊界之內(nèi)為政府應(yīng)盡的職責(zé)，必須履行；邊界之外為政府不該管的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)放開。另一方面，分責(zé)包括對(duì)政府內(nèi)部各部門間責(zé)任邊界的明確。改革開放前，中國(guó)政府部門設(shè)置呈現(xiàn)“小職能、窄領(lǐng)域、多機(jī)構(gòu)”的特征，職能分散、政出多口的問題嚴(yán)重[6]。2008年大部制改革對(duì)政府各部門間職責(zé)關(guān)系進(jìn)行過一次梳理，但對(duì)于部分涉及多部門合作的事務(wù)，部門職責(zé)仍不夠明確，存在部門權(quán)責(zé)交叉重疊的情況。公共選擇理論認(rèn)為，權(quán)力是履行職能的最重要資源，而責(zé)任往往意味著壓力和風(fēng)險(xiǎn)，“追權(quán)棄責(zé)”是“經(jīng)濟(jì)人”的天然動(dòng)機(jī)。因此，權(quán)責(zé)界定的含混極易造成各部門從自身利益出發(fā)，攫取權(quán)力，推卸責(zé)任，增加協(xié)調(diào)成本的同時(shí)不能為公眾提供良好的公共服務(wù)。因此，責(zé)任清單承擔(dān)責(zé)任梳理的功能，必須明確多部門合作事務(wù)中的各部門責(zé)任的邊界。

(二)定責(zé)

分責(zé)使責(zé)任界定更加明確，而定責(zé)使責(zé)任設(shè)定更加具體。定責(zé)是對(duì)政府責(zé)任事項(xiàng)的目錄式明列，包含部門職責(zé)、責(zé)任主體、具體責(zé)任事項(xiàng)、實(shí)施依據(jù)等要素。定責(zé)并非簡(jiǎn)單的將責(zé)任事項(xiàng)“打包打捆”，而應(yīng)遵循以下幾項(xiàng)原則：(1)全面性原則，應(yīng)實(shí)現(xiàn)各部門、各層級(jí)、各領(lǐng)域非涉密政府責(zé)任的全面梳理，而不能通過主觀判定有無(wú)梳理必要而選擇性地呈現(xiàn)在清單中。責(zé)任清單本質(zhì)上是一種信息公開方式，信息公開的首要原則是全面性，即“公開是常態(tài)，不公開是例外”。(2)規(guī)范化原則，清單對(duì)責(zé)任的梳理應(yīng)遵循程序思維和法律邏輯，清單中明列的責(zé)任均來(lái)源于法律法規(guī)和政策文件，有據(jù)可循；各項(xiàng)責(zé)任或按部門或依具體行政事務(wù)呈現(xiàn)，條理清晰。(3)具體性原則，清單的優(yōu)勢(shì)是使責(zé)任明確而具體，若責(zé)任羅列含混籠統(tǒng)或?qū)⒇?zé)任空泛地一帶而過，則清單的可操作性大大降低。(4)時(shí)效性原則，清單的編制不是一勞永逸的。我國(guó)《政府信息公開條例》規(guī)定：“屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開”*《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第十八條。，因此，責(zé)任清單應(yīng)隨政府責(zé)任的動(dòng)態(tài)變化而做出及時(shí)調(diào)整，使清單持續(xù)有效。

(三)履責(zé)

責(zé)任清單重在執(zhí)行，履責(zé)環(huán)節(jié)將清單內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效力。履責(zé)的實(shí)現(xiàn)，一方面要求清單的編制具有較強(qiáng)的可操作性，清單作為一種“應(yīng)然”的設(shè)定，需注意不要與實(shí)際行政狀況脫離。另一方面，責(zé)任清單的分責(zé)、定責(zé)過程實(shí)際形成了對(duì)政府責(zé)任的事前明示，屬于一種事前監(jiān)督，而要將責(zé)任真正落到實(shí)處，不能只靠事前監(jiān)督，還應(yīng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)督——公眾等主體對(duì)政府履責(zé)情況的監(jiān)督就屬于事中事后監(jiān)督。事中事后監(jiān)督包含監(jiān)督對(duì)象、內(nèi)容、方式程序、處理措施、處理依據(jù)等要素，對(duì)責(zé)任監(jiān)督規(guī)定的整理、公示會(huì)對(duì)政府及其工作人員形成警示，督促其認(rèn)真履責(zé)。委托—代理理論認(rèn)為，政府與公眾屬于委托—代理關(guān)系，公眾委托政府運(yùn)用公共資源代理行使公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公共利益。由于委托人和代理人之間信息不對(duì)稱且有時(shí)候存在利益沖突，公眾作為處于弱勢(shì)地位的委托人無(wú)法直接考量代理人(政府)的履責(zé)與否和履責(zé)程度，而代理人(政府)則憑借其掌握的資源，有機(jī)會(huì)、有可能為自己謀取私利。但是，履責(zé)監(jiān)督提供了公眾考量政府履責(zé)狀況的途徑，對(duì)政府權(quán)力的行使構(gòu)成制約。

(四)追責(zé)

“盡責(zé)”的實(shí)現(xiàn)還離不開追責(zé)環(huán)節(jié)，即對(duì)責(zé)任的追究。責(zé)任清單中的“責(zé)任”既包括積極的責(zé)任，也包括消極的責(zé)任。這說(shuō)明清單不僅需要公開政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)，更應(yīng)體現(xiàn)當(dāng)政府責(zé)任沒有很好履行時(shí)會(huì)受到怎樣的懲罰。追責(zé)主要用于明確對(duì)失責(zé)者的懲罰，強(qiáng)調(diào)“什么人因什么行為要承擔(dān)怎樣的后果”，包括“誰(shuí)來(lái)追責(zé)”“如何追責(zé)”“追責(zé)結(jié)果如何向社會(huì)公布”等內(nèi)容。關(guān)于追責(zé)應(yīng)當(dāng)明確以下幾點(diǎn)：(1)追責(zé)的主體可以是行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)機(jī)構(gòu)，也可以是系統(tǒng)外部的公民、社會(huì)組織等；(2)追責(zé)的客體可以是政府部門，也可能具體到部門工作人員個(gè)體；(3)清單中應(yīng)當(dāng)對(duì)追責(zé)情形進(jìn)行明列，寫明政府及其工作人員行政違法和行政不當(dāng)?shù)母鞣N具體情形。追責(zé)不僅為具體失責(zé)行為的懲處提供依據(jù)，更重要的是會(huì)對(duì)政府及其工作人員以警示，利用追責(zé)的震懾效應(yīng)倒逼責(zé)任上肩，促使行政責(zé)任真正落實(shí)。

分責(zé)、定責(zé)、履責(zé)、追責(zé)四部分涵蓋政府責(zé)任運(yùn)行的全過程，貫穿于責(zé)任清單中，構(gòu)成一條完整的責(zé)任鏈。這條責(zé)任鏈的存在使政府責(zé)任清單的設(shè)置與其價(jià)值定位更加相符。

三、實(shí)然局限：政府責(zé)任清單中責(zé)任鏈環(huán)節(jié)的缺失

我國(guó)對(duì)政府責(zé)任清單制度的實(shí)踐探索最早可追溯到2005年，當(dāng)年頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部門和地方政府依法界定執(zhí)法職責(zé)，梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)、確定執(zhí)法責(zé)任”[7]。但責(zé)任清單概念的正式提出卻是2014年。2014年9月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在夏季達(dá)沃斯論壇開幕式上首次正式提出“責(zé)任清單”的概念，并引發(fā)廣泛關(guān)注。同年10月31日，浙江省政府部門責(zé)任清單向社會(huì)公布，浙江開出全國(guó)首張責(zé)任清單，此后安徽、江蘇等省份也紛紛開始清單的編制。截至2016年1月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)31個(gè)省份中已有24個(gè)省份公布了省級(jí)政府部門責(zé)任清單，17個(gè)省份公布了市縣兩級(jí)政府部門責(zé)任清單[8]。

筆者于2016年3月通過各省級(jí)政府門戶網(wǎng)站或部門官網(wǎng)中查找到28個(gè)省級(jí)的政府責(zé)任清單(貴州、新疆、西藏3省責(zé)任清單未查到)。梳理發(fā)現(xiàn)，各省級(jí)政府清單質(zhì)量不一、標(biāo)準(zhǔn)各異，在內(nèi)容和形式上均有較強(qiáng)的主觀隨意性。這是由于政府責(zé)任清單缺乏國(guó)家宏觀層面的統(tǒng)一規(guī)定，中央層面關(guān)于責(zé)任清單的政策文件，更多的停留在對(duì)清單的功能認(rèn)定與建設(shè)呼吁，對(duì)清單的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、運(yùn)行規(guī)則等細(xì)則均缺乏明確規(guī)定，這給各地方政府較大的自主理解空間，但也使責(zé)任清單具體設(shè)置良莠不齊。我國(guó)政府責(zé)任清單存在的突出問題是責(zé)任鏈環(huán)節(jié)缺失，將責(zé)任運(yùn)行的“分責(zé)”“定責(zé)”“履責(zé)”“追責(zé)”四環(huán)節(jié)具象為“責(zé)任邊界”“責(zé)任事項(xiàng)”“事中事后監(jiān)督”“追責(zé)機(jī)制”四項(xiàng)后，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，大部分省級(jí)責(zé)任清單沒有包含整條責(zé)任鏈。在28個(gè)已公布的省級(jí)責(zé)任清單中，僅有3個(gè)清單基本涵蓋責(zé)任鏈四個(gè)環(huán)節(jié)，10個(gè)清單存在1項(xiàng)缺失，13個(gè)清單存在2項(xiàng)缺失，其余2個(gè)清單存在3項(xiàng)缺失。在缺失項(xiàng)目中，“責(zé)任事項(xiàng)”一項(xiàng)缺失最少，所有已公布省份均能在清單中列出具體責(zé)任事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了清單式明責(zé)，但其余三項(xiàng)缺失情況較為嚴(yán)重。同時(shí)，絕大多數(shù)省級(jí)清單內(nèi)容只是做到與責(zé)任鏈要求部分契合或意義相近。如事中事后監(jiān)督一項(xiàng)，大多省級(jí)清單只是列出投訴電話或事后監(jiān)督的途徑，事中監(jiān)督方式往往是缺失的。而追責(zé)機(jī)制一項(xiàng)，也往往只列出責(zé)任規(guī)范或追責(zé)事項(xiàng)，在追責(zé)的主體、方式、結(jié)果公示等方面存在空缺(見表1)。

表1　省級(jí)政府責(zé)任清單情況

續(xù)上表

編號(hào)地區(qū)責(zé)任邊界責(zé)任事項(xiàng)事中事后監(jiān)督追責(zé)機(jī)制缺失情況9陜西列出相關(guān)部門、職責(zé)分工、依據(jù),并編寫案例梳理52個(gè)部門,5866項(xiàng)事項(xiàng)列出監(jiān)督對(duì)象、內(nèi)容、方式、程序與處理缺失10海南涉及238項(xiàng)事項(xiàng),列出相關(guān)部門、職責(zé)分工、依據(jù),并編寫案例48個(gè)部門,525項(xiàng)主要職責(zé),1412項(xiàng)具體責(zé)任,236項(xiàng)公共服務(wù)建立事中事后監(jiān)管制度413項(xiàng)缺失11云南缺失60個(gè)部門,32640項(xiàng)責(zé)任事項(xiàng)列出監(jiān)督方式列出追責(zé)情形及依據(jù)12福建列明多部門監(jiān)管責(zé)任事項(xiàng)156項(xiàng)55個(gè)部門,6694項(xiàng)責(zé)任事項(xiàng),689項(xiàng)公共服務(wù)缺失列出追責(zé)情形13廣東列出相關(guān)部門名稱列舉權(quán)責(zé)名稱及依據(jù)列出監(jiān)督方式缺失缺失1項(xiàng)14河南缺失47個(gè)部門,分為行政審批等10大類列出事后監(jiān)督方式缺失15天津缺失53個(gè)部門,463項(xiàng)主要職責(zé),4676項(xiàng)具體事項(xiàng)列出監(jiān)督方式缺失16山西缺失52個(gè)部門責(zé)任事項(xiàng)列舉缺失列出問責(zé)依據(jù)17黑龍江省市縣邊界7559條,部門邊界318條45個(gè)部門,23538項(xiàng)責(zé)任事項(xiàng)缺失缺失18安徽缺失75個(gè)單位,1712項(xiàng)事項(xiàng),責(zé)任事項(xiàng)按權(quán)力事項(xiàng)運(yùn)行的不同階段細(xì)化缺失列出追責(zé)情形19江西缺失47個(gè)部門,1912項(xiàng)責(zé)任事項(xiàng)缺失列出追責(zé)情形20寧夏缺失40個(gè)部門,1941項(xiàng)責(zé)任事項(xiàng)缺失追責(zé)情形、擔(dān)責(zé)方式21重慶缺失53個(gè)部門責(zé)任事項(xiàng)列舉缺失列出追責(zé)情形、依據(jù)22內(nèi)蒙缺失36個(gè)部門責(zé)任事項(xiàng)列舉缺失列出追責(zé)情形、依據(jù)23甘肅缺失42個(gè)部門,3791項(xiàng)責(zé)任事項(xiàng),183項(xiàng)公共服務(wù)缺失列出追責(zé)情形24青海缺失82個(gè)部門,7488項(xiàng)責(zé)任事項(xiàng)缺失列出追責(zé)情形、依據(jù)25廣西缺失14個(gè)部門責(zé)任事項(xiàng)列舉較完善缺失26上海缺失列出責(zé)任事項(xiàng)列出網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)缺失缺失2項(xiàng)27遼寧缺失51部門責(zé)任事項(xiàng)列舉缺失缺失28北京缺失列舉行政職權(quán)運(yùn)行通用責(zé)任事項(xiàng),較為寬泛缺失缺失缺失3項(xiàng)

四、改進(jìn)方向：政府責(zé)任清單完整責(zé)任鏈的構(gòu)建

前面的分析表明，我國(guó)大多數(shù)省級(jí)政府責(zé)任清單基本停留在“清單式明責(zé)”階段，還沒有形成完整的責(zé)任鏈，致使責(zé)任清單效用大打折扣。要從“清單式明責(zé)”走向“常態(tài)式履責(zé)”，必須對(duì)現(xiàn)行責(zé)任清單進(jìn)行改進(jìn)和完善，最關(guān)鍵的是應(yīng)當(dāng)根據(jù)分責(zé)、定責(zé)、履責(zé)、追責(zé)四環(huán)節(jié)的要求，構(gòu)建貫穿政府責(zé)任清單的完整責(zé)任鏈。

(一)合理分責(zé)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任的無(wú)縫銜接

首先，政府應(yīng)當(dāng)明確，自身權(quán)力源自公眾權(quán)力的讓渡，其權(quán)力和責(zé)任都具有有限性。同時(shí)，政府的理性是有限的，因此只能而且必須對(duì)其能負(fù)責(zé)的事情負(fù)責(zé)。這其實(shí)就是政府與市場(chǎng)、社會(huì)的責(zé)任邊界問題。其次，必須對(duì)責(zé)任的主體進(jìn)行明確。由于我國(guó)除各級(jí)政府及其工作部門外，部分授權(quán)的組織也屬于行政責(zé)任主體，且政府內(nèi)部有“直屬機(jī)構(gòu)”“合署辦公”等機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，行政相對(duì)人較難辨別，因此行政責(zé)任主體的甄別較為復(fù)雜，需要對(duì)各類責(zé)任主體進(jìn)行梳理。再次，政府內(nèi)部各部門應(yīng)通過溝通協(xié)調(diào)，厘清責(zé)任邊界附近的責(zé)任歸屬，防止部門間責(zé)任的交叉、重疊。隨著公共需求的不斷提升，政府需承擔(dān)的綜合性公共服務(wù)相應(yīng)增多，部門間合作趨于頻繁。部門合作過程中各部門責(zé)任劃分的復(fù)雜性可能造成部門間責(zé)任推諉，出現(xiàn)各部門“都有責(zé)任”卻“都不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，因此，在需要多部門合作的情形下，明確劃分各部門責(zé)任尤其重要。分責(zé)的理想狀態(tài)就是無(wú)論政府與外部市場(chǎng)、社會(huì)還是內(nèi)部各部門間，責(zé)任都有清晰的邊界。通過清單公示，使政府及其工作人員明確自己該管什么、不該管什么，同時(shí)，公眾在處理事務(wù)時(shí)也能直接清晰地找到歸責(zé)對(duì)象。以浙江省政府責(zé)任清單為例，其“分責(zé)”部分包含“管理事項(xiàng)”“相關(guān)部門及職責(zé)分工”“相關(guān)依據(jù)”“案例”四欄，責(zé)任的主體、內(nèi)容都較為清晰，且有案例說(shuō)明。但責(zé)任的劃分主要是政府內(nèi)部的橫向劃分，缺乏縱向不同層級(jí)間責(zé)任劃分及政府與市場(chǎng)、社會(huì)責(zé)任邊界的界定，因此有待進(jìn)一步完善。

(二)責(zé)任設(shè)定應(yīng)當(dāng)精細(xì)落地，有理有據(jù)

清單中對(duì)責(zé)任的設(shè)定應(yīng)以法律法規(guī)、政策文件為依據(jù)，明確到具體的責(zé)任行為，使之具有可操作性。由于政府責(zé)任與公務(wù)員個(gè)人責(zé)任具有密切關(guān)聯(lián)性，政府責(zé)任依靠公務(wù)人員的具體行為來(lái)完成，而政府的公共性與責(zé)任的集體性也使政府責(zé)任最終會(huì)延伸到公務(wù)員個(gè)人身上，因此，清單的編制就要力求具體化、項(xiàng)目化、指標(biāo)化，既要明確“做什么”“怎么做”，又要明確“做成什么樣子”，努力將責(zé)任分解到基層、落實(shí)到個(gè)人。然而，清單的容量是有限的，所以應(yīng)當(dāng)把握責(zé)任細(xì)化的程度。仍以浙江省政府責(zé)任清單為例，清單中各部門具體職責(zé)詳略都是相似的，對(duì)于具體工作事項(xiàng)均用一句話概括，并不具體。建議對(duì)政府責(zé)任事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化，將具體的責(zé)任行為以流程圖的形式表現(xiàn)出來(lái)，既直觀又具有可操作性。這需要在制度設(shè)計(jì)上加以完善，在清單編制規(guī)范中預(yù)先明確責(zé)任的細(xì)化程度。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公眾的力量，賦予公眾對(duì)具體事項(xiàng)責(zé)任公示的請(qǐng)求權(quán)，使政府在回應(yīng)公眾訴求的同時(shí)完成對(duì)責(zé)任事項(xiàng)的細(xì)化。

(三)通過完善監(jiān)督追責(zé)體系，倒逼履責(zé)

目前大多省級(jí)責(zé)任清單在責(zé)任的明確方面做出的努力較多，但對(duì)履責(zé)監(jiān)督、責(zé)任追究等方面則關(guān)注較少。實(shí)際上，監(jiān)督、追責(zé)可以發(fā)揮獨(dú)特的引導(dǎo)和震懾作用，通過追責(zé)規(guī)則的公示引導(dǎo)，追責(zé)主體積極行使自身權(quán)利，震懾政府及其工作人員，確保其認(rèn)真履責(zé)。美國(guó)的監(jiān)督、追責(zé)規(guī)定在《聯(lián)邦行政程序法》中有具體的呈現(xiàn)，其中第553條規(guī)定：“政府政策法規(guī)出臺(tái)前必須公示30天以征求民意，公眾可依據(jù)憲法法律質(zhì)詢政府公示內(nèi)容，且政府必須立即進(jìn)行回應(yīng)”。這一規(guī)定詳細(xì)具體，具有可操作性，值得我國(guó)借鑒。同時(shí)監(jiān)督、追責(zé)的主體繁多，包括行政系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)、公民等，應(yīng)注明相應(yīng)的監(jiān)督、追責(zé)路徑并與具體責(zé)任內(nèi)容相對(duì)應(yīng)，使監(jiān)督、追責(zé)主體一旦發(fā)現(xiàn)失責(zé)行為便可以按照清單中責(zé)任相對(duì)應(yīng)列出的途徑進(jìn)行監(jiān)督、追責(zé)，也促使政府及其工作人員于壓力之下更加自覺履責(zé)。

政府責(zé)任清單著眼于運(yùn)用清單的方式，促使政府更好履行責(zé)任。分責(zé)、定責(zé)是履責(zé)的前提和基礎(chǔ)，監(jiān)督、追責(zé)是良好履責(zé)的保障，分責(zé)、定責(zé)、履責(zé)、追責(zé)四環(huán)節(jié)構(gòu)成一條完整的責(zé)任鏈條，貫穿責(zé)任運(yùn)行的整個(gè)過程。我國(guó)現(xiàn)有的省級(jí)政府責(zé)任清單有的環(huán)節(jié)缺失，易造成這條責(zé)任鏈條的斷裂，導(dǎo)致責(zé)任環(huán)節(jié)彼此孤立呈現(xiàn)碎片化，從而使清單陷入悖于其價(jià)值定位的難以落地的困境。因此，政府責(zé)任清單需要構(gòu)建完整責(zé)任鏈。

[1] 陳向芳.論責(zé)任清單制度的價(jià)值及其建構(gòu)路徑——基于政策文本的實(shí)證分析[J].福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015，18(6):78-83.

[2] 何雨.責(zé)任清單:構(gòu)建基于社會(huì)治理背景下的權(quán)力清單制度核心[J].上海城市管理，2014(4):37-40．

[3] 中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見[EB/OL].(2015-03-25)[2016-05-18].http://politics.people.com.cn/n/2015/0325/c1001-26744385.html.

[4] 崔浩，桑建泉.責(zé)任清單制度的建構(gòu)理念與責(zé)任關(guān)系[J].行政管理改革，2015(6):61-65.

[5] 陳群民.打造有效政府:政府流程改進(jìn)研究[M].上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2012:71-78．

[6] 石亞文，施正文.探索推行大部制改革的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)行政管理，2008(2):9-11．

[7] 國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見[EB/OL].(2005-07-09)[2016-05-18].http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/24/content_2837962.htm.

[8] 趙兵.全國(guó)省級(jí)政府部門權(quán)力清單全部公布[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-01-29(01)．

(責(zé)任編輯：金一超)

Thelistofgovernmentresponsibilities:theneedtocompletethechainofresponsibilities

ZHOUYayue，ZHANGZhiyu

(CollegeofPoliticsandPublicAdministration，ZhejiangUniversityofTechnology，Hangzhou310023，China)

InChina,mostprovincialgovernmentshavepublishedtheirlistsofgovernmentresponsibilities.However,theselistshavealsorevealedissuesincludingpoornormativity,incompletecontentsandthelackofacompletechainofresponsibilities.Thevaluepropositiondesignofthegovernmentlistofresponsibilitiesdeterminesthatacompletelistshouldcontaintheseparation,identification,fulfillmentandinvestigationofresponsibilities,someofwhicharemissinginthesepublicizedlists.Toimprovethelistsofresponsibilities,thechainofresponsibilitiesshouldbewellconstructed,whichcontainsappropriateapproachestoseparatingresponsibilitiestoachieveseamlessconnections,toconsideratelyidentifyingresponsibilitiesbasedonwell-foundedregulations,andtoenhancingthesysteminordertoholdthegovernmentaccountableforitsresponsibilities.

listofgovernmentresponsibilities;valueproposition;chainofresponsibilities

2016-06-01

國(guó)家社科基金項(xiàng)目(16BZZ041)

周亞越(1965—)，女，浙江寧波人，教授，碩士，從事責(zé)任政府、社會(huì)管理研究；張芝雨(1995—)，女，山東泰安人，從事行政管理研究。

D630

A

1006-4303(2016)03-0287-06