PPP模式助力濟(jì)南海綿城市建設(shè)

于衍淇

為推進(jìn)海綿城市建設(shè)，山東省濟(jì)南市積極創(chuàng)新投融資機(jī)制，采取PPP、政府采購、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，吸引社會資本共同推動城市水系統(tǒng)、園林綠地系統(tǒng)、道路交通系統(tǒng)、建筑小區(qū)系統(tǒng)等四大系統(tǒng)的海綿城市建設(shè)。

近幾年，由于城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，路面硬化面積不斷增多，雨水不能充分滲入地下致使?jié)系叵滤淮蠓陆怠Ｌ貏e是到了干旱季節(jié)，部分泉群時(shí)常出現(xiàn)噴涌乏力甚至停噴的現(xiàn)象。而到夏季出現(xiàn)短時(shí)強(qiáng)降雨時(shí)，則往往出現(xiàn)城市內(nèi)澇，給出行帶來極大不便，造成許多不必要的經(jīng)濟(jì)損失。

在我國生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，住建部《住房城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)“十三五”規(guī)劃綱要》中將建設(shè)海綿城市作為“十三五”重要任務(wù)之一，并鼓勵(lì)政府和社會資本以合作模式（PPP模式）參與海綿城市建設(shè)。2015年4月，濟(jì)南成為國家首批海綿工程試點(diǎn)城市。

如今，濟(jì)南市的海綿城市建設(shè)項(xiàng)目已如火如荼地進(jìn)行了一年。為推進(jìn)海綿城市建設(shè)，濟(jì)南市積極創(chuàng)新投融資機(jī)制，采取PPP、政府采購、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，吸引社會資本共同推動城市水系統(tǒng)、園林綠地系統(tǒng)、道路交通系統(tǒng)、建筑小區(qū)系統(tǒng)等四大系統(tǒng)的海綿城市建設(shè)。但由于海綿城市和PPP模式都還處于新興領(lǐng)域，各方面法律政策和操作規(guī)則還不夠完善，因此還有許多問題需要解決。

資金需求是海綿城市建設(shè)面臨的首要問題

海綿城市建設(shè)面積廣，需要巨額資金支持。濟(jì)南市區(qū)面積483平方公里，每平方公里需要1億至1.5億元資金，試點(diǎn)三年內(nèi)完成總面積20%的建設(shè)，預(yù)計(jì)總投資需79億元。根據(jù)規(guī)定，省會城市中央財(cái)政每年補(bǔ)助5億元，三年共15億元，通過中期評估和最終驗(yàn)收后，還可獲得補(bǔ)助總額20%即3億元的獎(jiǎng)勵(lì)。本次試點(diǎn)共獲得中央財(cái)政補(bǔ)貼18億元，與預(yù)計(jì)總投資79億元相差甚遠(yuǎn)。中央財(cái)政補(bǔ)助有限，政府仍需大量資金推動海綿城市建設(shè)，如何籌集資金成為建設(shè)海綿工程的首要問題。

面對如此龐大的資金缺口，濟(jì)南市積極引入社會資本加快海綿城市建設(shè)。濟(jì)南市政府立足于PPP項(xiàng)目的監(jiān)督者與合作者角色，明確了市政公用事業(yè)局作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全市海綿城市PPP項(xiàng)目具體實(shí)施工作。同時(shí)，授權(quán)濟(jì)南市政公用資產(chǎn)管理運(yùn)營有限公司作為政府出資代表與社會資本共同組建項(xiàng)目公司。采用向全社會公開招標(biāo)的方式，積極吸引投資伙伴，最終濟(jì)南城建集團(tuán)有限公司中標(biāo)，中標(biāo)金額為46.87億元。加上之前的中央財(cái)政補(bǔ)貼，絕大部分建設(shè)資金籌集完畢，大大減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

PPP模式下海綿城市建設(shè)缺乏穩(wěn)定收益回報(bào)

PPP項(xiàng)目對民營機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償都是通過民營機(jī)構(gòu)在規(guī)定的特許期內(nèi)向項(xiàng)目的使用者收取費(fèi)用，由此回收項(xiàng)目的投資、經(jīng)營和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報(bào)。如PPP參與橋梁建設(shè)可在橋梁修建完成后對過往車輛收取一定的費(fèi)用，在建成水廠電廠之后通過一段時(shí)間的運(yùn)營向用戶收取水費(fèi)電費(fèi)，這些回報(bào)都是預(yù)期可收回的。

然而，PPP參與建設(shè)海綿城市項(xiàng)目屬于非經(jīng)營性項(xiàng)目，主要是對城市中的道路和地面鋪設(shè)滲水材料。這些項(xiàng)目的使用者是全體市民，而向過往的市民收取費(fèi)用并不可取。尤其是濟(jì)南城市道路擁擠，如果對海綿道路上的過往車輛收取費(fèi)用，一方面加重了城市的擁堵，另一方面車輛會繞行此路段，造成運(yùn)營收益不足以償還初期的建設(shè)成本。因此，對項(xiàng)目使用者收費(fèi)并不符合實(shí)際。如何采取特殊補(bǔ)償措施吸引社會資本參與海綿城市建設(shè)，成為政府面臨的又一大難題。

由于海綿城市建設(shè)的特殊性，政府購買的形式成為參與海綿城市建設(shè)社會資本的主要收入來源。為了吸引更多的民間資本，一方面濟(jì)南市政府采用資金補(bǔ)貼、費(fèi)用減免、稅收減免、用地補(bǔ)償?shù)燃?lì)政策，加大對投資PPP模式的回報(bào)，鼓勵(lì)更多的民間資本參與海綿城市建設(shè)；另一方面將多個(gè)PPP項(xiàng)目打包出售，這樣可降低建設(shè)成本，產(chǎn)生明顯的規(guī)模效應(yīng)，增強(qiáng)對投資者的吸引力。

政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管

政府要在控制自身風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)獲得私營機(jī)構(gòu)的資金支持，私營機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)是以盈利為目的，追求利益最大化。因此，政府在引進(jìn)私人資本的同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對其監(jiān)管，防止因目的不一致而產(chǎn)生沖突。

海綿城市建設(shè)的大力推進(jìn)無疑帶動了相關(guān)行業(yè)尤其是滲透材料行業(yè)的發(fā)展，而項(xiàng)目工程所使用的材料很有可能采用政府采購的方式。為規(guī)范PPP模式下政府采購流程，財(cái)政部于2014年先后出臺《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，明確規(guī)范了PPP項(xiàng)目政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購流程。

海綿城市項(xiàng)目子項(xiàng)目眾多，每一個(gè)子項(xiàng)目都會存在不同的問題，這使得政府對PPP項(xiàng)目的績效考核變得相當(dāng)復(fù)雜。因此，應(yīng)建立綜合的評價(jià)體系，由第三方考核機(jī)構(gòu)和專家對海綿城市項(xiàng)目進(jìn)行考核，并根據(jù)考核結(jié)果采取獎(jiǎng)懲措施，保質(zhì)保量地完成海綿城市建設(shè)。

濟(jì)南市政府采用PPP模式建設(shè)濟(jì)南海綿城市，體現(xiàn)了政府和參與企業(yè)多贏的合作形式。首先，PPP模式拓寬了項(xiàng)目的融資渠道。采用PPP模式后，城市建設(shè)主體不僅僅是政府和城投公司，大量資本雄厚的社會資本也可參與城市建設(shè)。其次，在PPP項(xiàng)目中，民營機(jī)構(gòu)做不了或不愿做的，由政府來做，其余全由民營機(jī)構(gòu)來做，政府只起監(jiān)管作用。這樣，政府與民間資本共同出資減輕了政府初期投資的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)，而政府減少資金投入在一定程度上杜絕了在城市建設(shè)中貪污腐敗問題的發(fā)生。同時(shí)，由政府組織城市建設(shè)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，效率低下。PPP模式下將城市建設(shè)交給專業(yè)團(tuán)隊(duì)，大大提高了項(xiàng)目運(yùn)行效率和質(zhì)量。

如今，PPP模式被廣泛運(yùn)用到公共服務(wù)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，為了使PPP模式在公共服務(wù)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，必須建立健全涉及PPP模式的制度規(guī)范體系，明確政府和社會資本方在建設(shè)、投資、管理、運(yùn)營等各階段的職責(zé)范圍，明確分工，促進(jìn)PPP建設(shè)順利進(jìn)行。