空間規(guī)劃：改革路線圖已經(jīng)清晰

蘆垚

首先要進行市縣和省級試點的探索，在此基礎上，提出我們國家的空間規(guī)劃體系

規(guī)劃二字，中國公眾并不陌生。每五年制定一次的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，是指導國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的綱領性文件。

然而，對于空間規(guī)劃，絕大多數(shù)中國人卻并不熟悉。與人們熟知的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相比，空間規(guī)劃的周期更長，因而，規(guī)劃一旦敲定，其影響也更為長遠。

從這個角度看，“多規(guī)合一”這項改革，不僅影響重大，而且意義深遠。

“多規(guī)合一”的改革路線圖是怎樣的？有哪些經(jīng)驗可以借鑒？本刊專訪了北京大學城市環(huán)境學院教授林堅。

著眼長遠利益

《瞭望東方周刊》：中國的空間規(guī)劃體系是如何形成的？現(xiàn)狀如何？

林堅：中國的國土規(guī)劃始于上世紀80年代以后。當時，經(jīng)歷了一番國家建設的高潮后，各地的用地需求很大，國家管理土地的需要由此而生。

1986年，國家出臺了第一部土地管理法，組建了國家土地管理局。此后，土地總體利用規(guī)劃也應運而生。

城市規(guī)劃歷史更久，今年是新中國城市規(guī)劃60周年，中間有過停頓，改革開放以后又重新興起。

如此一來，我們國家目前在空間序列上就有了兩個大的規(guī)劃：一是土地利用總體規(guī)劃，二是城市規(guī)劃。

后來，各個部門又陸續(xù)地推出了自己的規(guī)劃。目前在國家層面，有研究發(fā)現(xiàn)，與空間有關的規(guī)劃有80多種，包括電網(wǎng)、電力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遺址保護等規(guī)劃。

《瞭望東方周刊》：空間規(guī)劃和五年一編的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃有什么不同特點？不同的空間規(guī)劃各自又有什么特點？

林堅：除了空間規(guī)劃，現(xiàn)在，我國還有一個發(fā)展規(guī)劃序列，即國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。這個規(guī)劃起步比較早，五年編制一次，原來叫計劃，現(xiàn)在叫規(guī)劃。

與空間序列的規(guī)劃相比，發(fā)展規(guī)劃以短期的政策性規(guī)劃為主，其周期比較短，目標性、政策性比較強，并依托多樣化的行業(yè)規(guī)劃或專項規(guī)劃來支撐。

空間序列的規(guī)劃以土地總體利用規(guī)劃和城市規(guī)劃為代表，這兩個規(guī)劃的周期比較長，比較考慮長遠利益。其中，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃又有不同，城市規(guī)劃更多屬于地方事權，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市總體規(guī)劃由各級人民政府編制，較好地體現(xiàn)地方政府的訴求。而土地利用總體規(guī)劃主要體現(xiàn)國家意志，《土地管理法》規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規(guī)劃；具體操作按照中央統(tǒng)一領導、地方分級管理的原則，由各級人民政府負責編制本級行政區(qū)的規(guī)劃，并形成自上而下的調控、監(jiān)管體系。

《瞭望東方周刊》：是否會存在規(guī)劃之間不協(xié)調的情況？

林堅：是這樣的。

我們國家有個特點，作為中間一級的政府，其管理“既有條條也有塊塊”，也就是既接受垂直管理，也接受橫向管理，因此其規(guī)制非常多。

這實際上是一個土地發(fā)展權管理的問題。土地發(fā)展權是一種權利，是開發(fā)利用某塊土地的權利，比如一塊土地能否建設、建什么、建多少等，但這種權利的獲得需要經(jīng)由行政權力的審批。國際上，一般通過政府實施土地用途管制的方式來實現(xiàn)，像美國的土地使用分區(qū)、韓國的建設開發(fā)許可、英國的規(guī)劃許可、瑞典的土地使用管制，等等。

現(xiàn)在，大家也逐漸意識到，國家的規(guī)劃的確存在過多過亂、不銜接不協(xié)調的問題。

中央發(fā)現(xiàn)了這個問題，所以提出來，針對規(guī)劃打架的問題，要求探索“多規(guī)合一”、“一張藍圖干到底”。這個問題看得非常準，目標也非常明確。

“多規(guī)合一”被列為336項改革任務之一，因為缺乏成熟的經(jīng)驗，所以先做試點。

改革兩步走

《瞭望東方周刊》：具體的改革方向和可能的路線圖是怎樣的？

林堅：圍繞總書記的要求，國家發(fā)改委、國土部、住建部、環(huán)保部近兩年來進行了一系列的研究，現(xiàn)在路線圖是清晰的。

2015年，中央印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。從這一方案來看，未來我國空間規(guī)劃的體系和方向是明確的。具體來說，未來我國空間規(guī)劃分為三級：國家級、省級、市縣級。

按照有關部門的部署，先在市縣進行試點，目前又在推行省級空間規(guī)劃的試點。

《瞭望東方周刊》：但是規(guī)劃不僅是規(guī)劃本身的問題，還會涉及到規(guī)劃的法律地位和部門職能問題。

林堅：對，因此，改革的第二步，應該就是按照依法治國的理念，推進空間規(guī)劃立法。

目前，試點地區(qū)在部門協(xié)調銜接的基礎上編制了國土空間規(guī)劃，但由于缺少法律法規(guī)的有力支撐，“多規(guī)合一”形成的國土空間規(guī)劃不屬于任何法定規(guī)劃體系，試點地區(qū)普遍擔心“多規(guī)合一”規(guī)劃成果的約束力不足，成為“過渡性規(guī)劃”，這也使得“多規(guī)合一”成果的作用大打折扣。

因此，空間規(guī)劃立法顯得尤為迫切。相關部門需要適時推動空間規(guī)劃專門立法和土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等相關法律修改，形成一套全面、完整的規(guī)劃法律體系，構建層次分明、功能清晰、銜接統(tǒng)一、運作高效的空間規(guī)劃體系。相應的，隨著空間規(guī)劃體系的建立，部門職能分工也會更加清晰明確。

中國規(guī)劃體系改革難度大

《瞭望東方周刊》：國外是否有經(jīng)驗可供借鑒？

林堅：各國情況差異很大。

比如，美國是以地方自治為主；歐洲相對來說簡單一些，而且中央政府的意志體現(xiàn)得也多一點，所以歐洲的規(guī)劃總體是單一體系，管理架構也比較到位。

事實上，不少發(fā)達國家的規(guī)劃大多是文字性的，很少落到地塊，但是他們能把上一級的政策和規(guī)劃落實。

《瞭望東方周刊》：中國的國情和美國差異比較大，未必適合參考美國經(jīng)驗吧？

林堅：美國也有些經(jīng)驗可以借鑒，但因為他們是地方自治，資源消耗比較高，不適合我們。

中國可更多地借鑒歐洲、東亞這些人口比較密集的地區(qū)。事實上，我們的基本規(guī)劃理念有相當一部分源于歐洲。

發(fā)達國家中，除了日本和我們一樣，規(guī)劃是并行體系布局，絕大多數(shù)國家的規(guī)劃都是一個序列的，不會像我們一樣有80多個規(guī)劃。

《瞭望東方周刊》：日本的規(guī)劃體系有和我們一樣的問題嗎？

林堅：日本雖然是并行體系，但是，他們的規(guī)劃相對還是成熟的。

中國各種規(guī)劃之間的不一致，跟行政體制的架構關系很大。比如部門職能的交叉，不同部門的職能體現(xiàn)在規(guī)劃的載體上，編出來就不一樣，那地方主體怎么去實施？

此外，不同部門執(zhí)法監(jiān)督的效力也不一樣。比如，對于占用林地的管制，林業(yè)部門執(zhí)法比土地部門進行耕地保護還要嚴格，而從國家的整體來看，耕地保護是最重要的底線之一。

中國的國情決定了，我們在規(guī)劃體系改革的難度比別的國家更高。在市縣層次，有些國外的經(jīng)驗我們可以借鑒。不過，總的來說，我們不可能完全照搬國外的經(jīng)驗，所以要進行試點。

為下一個一百年服務

《瞭望東方周刊》：對于空間規(guī)劃，政府、市場、學者、公眾各應扮演怎樣的角色？

林堅：國土、空間資源的性質決定了空間規(guī)劃不可能完全用市場配置資源。英國、德國這些西方發(fā)達國家都有空間規(guī)劃部門。

在我們國家，規(guī)劃應該是政府主導、專家領銜、公眾參與，這三條是必須的。

《瞭望東方周刊》：規(guī)劃本身是專業(yè)性極強的事，如何理解其中的公眾參與？

林堅：空間規(guī)劃與公眾生活息息相關，因此，空間規(guī)劃離不開公眾參與。目前，公眾參與我們做得還不夠。

政府要引導公眾，不僅僅是用法律條文來規(guī)范，還要通過規(guī)劃改變公眾的觀念，進而對公眾未來的生活方式作出引導。

這是互相交流訴求、反復影響的過程。通過反復的交流，在滿足國家利益的前提下，多數(shù)人真實表達自己的訴求，最終達成一致。

《瞭望東方周刊》：在“多規(guī)合一”的過程中，要堅持哪些原則？

林堅：這要理清當前我國“多規(guī)合一”和空間規(guī)劃改革的語境和目的。一是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，提高行政效能；二是推進生態(tài)文明建設，建立健全國土空間開發(fā)保護制度；三是推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，實現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展。

具體到原則。首先是國家意志優(yōu)先，要堅持國家的根本利益和國家安全，比如糧食安全問題，這反映在規(guī)劃上就是要堅持耕地保護；其次是維護整體利益和長遠利益，這體現(xiàn)在規(guī)劃上就是對用地總量和強度的控制；再次，要保護生態(tài)環(huán)境，善待自然資源，建立以空間規(guī)劃為基礎、用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度，推動綠色發(fā)展。

目前的試點，一定要圍繞國家的根本利益、長遠利益、整體利益來進行設計，借鑒國外的、歷史上的經(jīng)驗教訓，為之后的空間規(guī)劃體系和職能調整奠定扎實的基礎。而這張最終的藍圖，是要為中國的下一個一百年服務的，所以非常重要。

《瞭望東方周刊》：在目前的規(guī)劃體系中，哪些規(guī)劃更適合作為統(tǒng)籌這些原則的“底盤”？

林堅：從直接體現(xiàn)國家意志角度來看，土地利用總體規(guī)劃比較合適。從優(yōu)化空間治理體系、做到可落地管理來看，關鍵還是探索土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“兩圖合一”。

土規(guī)作為控制型規(guī)劃，有強覆蓋、綜合性、多尺度、約束性、統(tǒng)一的基礎數(shù)據(jù)等優(yōu)點，這些都是無可替代的。城規(guī)具有歷史長、涉及內容豐富、有學科支撐等特色。兩規(guī)在空間管理上，都形成較為成熟的體系和經(jīng)驗，可以落地實施，彼此相互融合，可以更好地促進我國國土空間開發(fā)保護制度的建立健全。當然，在空間規(guī)劃體系建立和空間規(guī)劃編制中，如何反映國家實施主體功能區(qū)制度的理念和要求，也是一個亟待探索的議題。

從發(fā)展趨勢來看，國土空間規(guī)劃已經(jīng)成為市場經(jīng)濟國家國土空間管制的通行做法和基本工具。與一般性資源相比，土地資源有高外部性、不可逆性、異質性和用途專用性等特征，管好、用好、保護好土地，符合政府“管底線”的定位。