城市公交票價調(diào)節(jié)機制設(shè)計

文/許颯 張玉清 杜云柯

?

城市公交票價調(diào)節(jié)機制設(shè)計

文/許颯 張玉清 杜云柯

我國城市公交票價體系存在票價水平與定價成本背離、票價水平長期不變及缺乏科學系統(tǒng)的票價調(diào)節(jié)機制3個主要問題。在這種情況之下，如何設(shè)計能夠合理反映城市公交票價定價成本的城市公共交通票價調(diào)節(jié)模型以及能夠綜合考慮企業(yè)運營成本、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、居民承受能力等因素的動態(tài)的城市公交票價調(diào)節(jié)機制和配套措施呢？

雖然票制有所不同，但城市公共交通發(fā)展水平較高的國家和城市均建立了公共交通運價調(diào)節(jié)機制，將經(jīng)濟發(fā)展和社會變化體現(xiàn)在票價上。新加坡、香港的票價調(diào)節(jié)機制尤為規(guī)范，充分考慮了CPI、工資水平、生產(chǎn)力進步等經(jīng)濟發(fā)展因素，將票價與成本有效的關(guān)聯(lián)起來，設(shè)定了調(diào)價啟動條件，建立了能夠反映城市公共交通運營成本變化的調(diào)價公式來測算調(diào)價幅度，制訂了科學的票價調(diào)整辦法，形成一種動態(tài)的票價聯(lián)動機制，充分體現(xiàn)了市場經(jīng)濟規(guī)則，兼顧了城市公共交通企業(yè)的發(fā)展與公眾的承受力。

從乘客角度而言，公交票價越低越好，但是從公交行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展來看，絕對的低票價和福利化并非行業(yè)發(fā)展的可行方向。過低的公交票價和僵化的票價體制，從微觀上方面將嚴重影響公交企業(yè)的日?，F(xiàn)金收入，從而影響企業(yè)的日常正常運轉(zhuǎn)，同時也使公眾不能理性規(guī)劃自己的公共交通出行；從宏觀方面將吸引更多的無效和不合理的公共交通出行，進而影響到整個公共交通系統(tǒng)效率的發(fā)揮，損害真正需要公共交通的出行者利益。

因此，為落實城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，政府應建立常態(tài)化的票價調(diào)節(jié)機制，使票價回歸理性，使公交企業(yè)的市場屬性得以合理體現(xiàn)，理順政府和市場的關(guān)系。

票價未能真實反映運營成本

城市公交低票價政策的實施使廣大普通群眾的出行成本大幅降低，城市公交出行分擔率得到一定提高。但近年來，在公眾對于低票價逐漸失去敏感性、小汽車使用成本過低、出行環(huán)境要求提高等因素共同影響下，單純的公交票價優(yōu)惠政策已經(jīng)很難有效吸引更多的人乘坐公交；同時，在運營成本急劇攀升及票價常年不調(diào)整的雙重因素影響下，城市公交企業(yè)虧損日益嚴重，城市政府的財政補貼額度不斷增加，多數(shù)城市表示已不堪重負。

長久以來，城市公交一直被當作一項純公益性的事業(yè)來對待，而忽視了其產(chǎn)業(yè)性的一面。公交企業(yè)主營城市及近郊區(qū)營運業(yè)務，在很大程度上承擔社會公益產(chǎn)品的供給任務，這種較強的公益性與福利性特點使得公交企業(yè)的經(jīng)營在很大程度上要考慮社會效益，然而考慮社會效益并不是不考慮經(jīng)濟效益，票價的長期倒掛，公交企業(yè)入不敷出，現(xiàn)行的公交票價水平?jīng)]有反映企業(yè)真實成本水平。近年來，國際油價節(jié)節(jié)攀升，導致公交企業(yè)用油成本急劇上升，人力成本也在逐年上升，公交企業(yè)的運營成本不斷上漲，公交票價卻長期維持不變，甚至出現(xiàn)走低的情況，這是公交企業(yè)出現(xiàn)大面積虧損的重要原因。如今，多數(shù)公交企業(yè)資產(chǎn)負債率都已過高，資金鏈面臨斷裂的風險。

據(jù)統(tǒng)計，2009年南京7家公交企業(yè)扣除政府相關(guān)補貼后的凈虧損為2.57億元；2012年上半年，濟南公交虧損1.79億元，資產(chǎn)負債率高達98.18%，日益擴大的虧損金額已經(jīng)讓公交企業(yè)舉步維艱。

票價水平長期不變

我國大部分城市均沒有建立科學的公共交通票價調(diào)節(jié)機制，以北京、上海、深圳、廣州、鄭州、濟南為例，其城市公交票價常年不變。表1詳細列出了我國部分主要城市的城市公交基礎(chǔ)票價水平、票價變動情況及票價水平與公交企業(yè)運營成本的比較等相關(guān)信息。

《中華人民共和國價格法》及交通運輸部《道路運輸價格管理規(guī)定》均提出，隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展，應綜合考慮各項成本因素、供求關(guān)系及比價關(guān)系，適時核定和調(diào)整城市公交票價。目前，我國中央層面還未出臺關(guān)于城市公交票價定價及調(diào)節(jié)的指導性政策文件，各級地方政府也未建立與公交運營成本、社會經(jīng)濟發(fā)展指標掛鉤的票價調(diào)節(jié)機制，國家層面關(guān)于城市公交票價調(diào)節(jié)的有關(guān)規(guī)定沒有得到有效落實。

票價調(diào)節(jié)經(jīng)驗

公共交通發(fā)展水平較好的國家（地區(qū)）均建立了公共交通運價調(diào)節(jié)機制，隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，公共交通票價水平均處于上升趨勢，其中，新加坡、中國香港的票價調(diào)節(jié)機制更為規(guī)范，均建立了具體的票價調(diào)整公式和系統(tǒng)的城市公交票價調(diào)節(jié)機制，還加入了生產(chǎn)力進步指標作為票價調(diào)節(jié)的修正因素，在考慮公交企業(yè)運營成本因素的基礎(chǔ)上，兼顧了出行者利益。

1、新加坡公交票價調(diào)節(jié)經(jīng)驗

新加坡于1998年建立了規(guī)范的公共交通票價調(diào)節(jié)機制，制定了票價調(diào)節(jié)公式，公式運算結(jié)果為票價調(diào)整上限。當經(jīng)濟環(huán)境有下滑趨勢或者出行者票價支付能力明顯下降，公共交通主管部門將啟動票價調(diào)節(jié)機制。新加坡公共交通票價調(diào)節(jié)公式于2005年重新進行了優(yōu)化，進一步平衡了公共交通運營者與公共交通出行者的利益。

優(yōu)化后的票價調(diào)節(jié)公式引入了宏觀經(jīng)濟指標，如CPI、人力成本（WI，全國月平均工資變化指數(shù)），作為票價調(diào)節(jié)的重要影響因子。新的票價調(diào)節(jié)公式為：

票價調(diào)整上限=價格指數(shù)—X=0.5CPI+0.5WI-X

其中，2005-2012年間，X設(shè)定為1.5%。

城市公交企業(yè)運營成本構(gòu)成中，能耗成本及人力成本是主要組成部分，其中人力成本約占總運營成本的50%。能耗成本及其他成本的變動情況可通過CPI指數(shù)變化反映，人力成本的變動情況可通過WI指數(shù)變化反映，因此新模型引入人力成本因素，并將CPI和人力成本的權(quán)重系數(shù)設(shè)定為0.5，充分考慮了影響票價水平的主要成本因素。X的設(shè)定限制了票價的增長幅度，在不影響公交企業(yè)運營的前提下，降低了社會公眾的出行成本。

2、中國香港巴士票價調(diào)節(jié)經(jīng)驗

中國香港政府對公共交通票價實行可加可減的調(diào)整機制，并設(shè)定了票價調(diào)節(jié)公式，該公式將影響巴士票價水平的主要成本因素考慮在內(nèi)，也設(shè)定了平衡社會公眾利益、限定票價調(diào)節(jié)幅度的指數(shù)；巴士公司可以自行決定何時提交加價申請，政府也有權(quán)啟動票價下調(diào)機制。香港交通運輸署每季度通過公式計算票價調(diào)整可依據(jù)的幅度。票價調(diào)整公式為：

可依據(jù)的票價調(diào)整幅度=0.5×運輸行業(yè)工資指數(shù)變動+0.5×綜合消費物價指數(shù)變動-0.5×生產(chǎn)力增幅

政府調(diào)整票價必須考慮的因素包括：①上述公式的計算結(jié)果；②自上次調(diào)整票價以來企業(yè)經(jīng)營成本和收益的變動；③對企業(yè)未來成本、收益和回報的預測；④巴士公司需要得到合理的回報率；⑤市民的接受程度和負擔能力；⑥企業(yè)的服務質(zhì)量。

在以上公式中，t為生產(chǎn)力增幅，在2013年前取值為0，之后至2016年取值為0.1%。

倘若在某一年，整體票價調(diào)整比率在±1.5%范圍內(nèi)，將不會作出票價調(diào)整，而未有調(diào)整的百分率將于下一年度進行票價檢討時被計算在內(nèi)。

若申請?zhí)醿r的香港巴士公司通過該公式算出的數(shù)值超過2%時，則巴士公司可提出加價申請。其中，運輸業(yè)界工資與綜合消費物價共同構(gòu)成了影響票價的總成本，并且認為兩者在總成本中各占50%的比例，因此，公式中前兩個成本項的調(diào)節(jié)系數(shù)各取0.5。無論如何取系數(shù)，前兩項的系數(shù)之和一定為1。

無論是哪方提出調(diào)價，整個過程都需要幾個月的時間。因為期間要經(jīng)歷票價調(diào)整幅度計算，各影響因素的測算，政府聽取交通咨詢委員會和立法會的意見，行政長官會同行政會議審議，決定后政府向公眾和立法會解釋等過程。

不僅如此，如果巴士公司當年利潤率高于固定資產(chǎn)平均凈值回報率（9.8%）超過1%（政府核定），政府會責成巴士公司必須在12個月內(nèi)提供票價優(yōu)惠；若超過不足1%（含1%），則由巴士公司決定在適當?shù)臅r候減低日后加價幅度或提供票價優(yōu)惠。

以上方程式會成為票價應如何調(diào)整的評估起點，香港運輸署每季度運算方程式，監(jiān)察票價調(diào)整可依據(jù)的幅度。巴士公司可自行決定何時提交加價申請，而政府亦有權(quán)啟動票價下調(diào)。不會建議批準少于每程一角的票價調(diào)整，政府會聽取香港交通咨詢委員會及立法會意見，行政長官會同行政會議決定最終的票價調(diào)整幅度，并向公眾及立法會解釋如何比較各參考指標及公開巴士公司當年及預測票價調(diào)整后的回報率。

票價調(diào)節(jié)考慮因素

城市公交運營成本是影響城市公共交通運價的核心因素，其中人力成本、能耗費用在總運營成本中所占比例約為50%甚至更高，對總運營成本水平影響最大。

一定時期內(nèi)，影響成本水平的因素有多種，其中，人力成本主要受城市經(jīng)濟發(fā)展總體水平和行業(yè)人力資源供求狀況影響，能耗成本及設(shè)備維護成本主要受價格指數(shù)影響，折舊及財務費則主要受公交企業(yè)資產(chǎn)擴張規(guī)模及速度影響。在對城市公交企業(yè)主要運營成本項及各成本項影響因素分析的基礎(chǔ)上，提出城市公交票價調(diào)節(jié)模型。同時，隨著社會經(jīng)濟的進步，公交企業(yè)在運營成本上漲的同時，也享受到了由此帶來的生產(chǎn)效率的提升。因此，在設(shè)計票價調(diào)節(jié)模型時，應借鑒新加坡和香港經(jīng)驗，除了充分考慮成本因素，還應加入修正因素，在保障公交企業(yè)利益的同時，讓社會公眾共享社會經(jīng)濟進步成果。

城市公交票價調(diào)節(jié)模型為：

式中：K為調(diào)整系數(shù)，

Pn為第n年經(jīng)調(diào)整公式測算后的平均票價；

Pn-1為第n-1年城市公交實際平均票價（以上票價已含企業(yè)合理的投資回報率）；

C1為人員工資在票價成本構(gòu)成中所占的權(quán)重系數(shù)；

C2為燃料消耗費在票價成本構(gòu)成中所占的權(quán)重系數(shù)；

C3為輪胎消耗費、運營車輛修理費及其他直接運營費對價格影響的權(quán)重系數(shù)；

C4為財務費用在票價成本構(gòu)成中所占的權(quán)重系數(shù)；

C5為票價中對調(diào)價系數(shù)不產(chǎn)生影響之不變因素（固定資產(chǎn)折舊費、主營業(yè)務稅金及附加）的權(quán)重系數(shù)；

L為城市統(tǒng)計局公布的該市職工年平均人工工資；

E為發(fā)改委公布的年平均油價水平（國家發(fā)改委公告）；

CPI為城市統(tǒng)計局官方公布的CPI指數(shù)；

F為人民銀行公布的3～5年期貸款利率的加權(quán)平均值（人民銀行公告）。

票價調(diào)節(jié)程序

票價調(diào)節(jié)程序應按照國家有關(guān)規(guī)定，嚴格執(zhí)行聽證制度。當大于0時，公交企業(yè)或城市公共交通主管部門可向城市價格主管部門提出啟動城市公交票價調(diào)節(jié)程序的申請，并同時提交票價調(diào)整申請報告，城市相關(guān)主管部門共同協(xié)商決定是否批準該申請。其中，票價調(diào)整申請報告應包括如下內(nèi)容：調(diào)價模型運算結(jié)果；自上次調(diào)價以來運營企業(yè)經(jīng)營成本和收益變動情況、未來成本、收益和回報的預測、公交企業(yè)需要得到合理的回報率、市民的接受程度和負擔能力、服務質(zhì)量考核結(jié)果。

調(diào)價模型的運算結(jié)果會成為啟動標準調(diào)整的依據(jù)及票價調(diào)整最高幅度，但并不決定票價調(diào)整的實際幅度，最終調(diào)價幅度在綜合考慮公交企業(yè)票價調(diào)節(jié)模式運算結(jié)果、市民承受能力、城市財政能力和公交企業(yè)服務質(zhì)量考核情況后確定。票價調(diào)整幅度初步確定后，城市價格主管部門應及時組織召開價格聽證會，并向社會公開必要的成本信息、票價調(diào)整申請報告、調(diào)整原因及調(diào)整幅度。

四項政策建議

（1）規(guī)范國家及城市層面的城市公交企業(yè)運營成本測算及標準體系

核定城市公共交通運價定價成本，應當以經(jīng)會計師事務所或?qū)徲嫛⒍悇盏日块T審計（審核）的年度財務會計報告以及審核無誤、手續(xù)齊備的原始憑證、賬冊及營運企業(yè)提供的真實、準確、完整、有效的成本資料為基礎(chǔ)。

國家層面上，建議將城市公交明確納入《國家計委和國務院有關(guān)部門定價目錄》，由國務院價格主管部門及行業(yè)主管部門協(xié)調(diào)制定全國定價成本監(jiān)審辦法，定期對城市公交運營成本進行政府監(jiān)審，進一步規(guī)范城市公交的成本監(jiān)審工作，為城市公交補貼的核定打下良好基礎(chǔ)。城市層面，建議城市公交主管部門對涉及城市公交票價的成本種類、單項成本標準、單項成本核定辦法等作出明確規(guī)定，定期實施成本監(jiān)審。

（2）構(gòu)建科學的城市公交票價定價工作

交通運輸部、國家發(fā)展和改革委員會曾于2009年聯(lián)合印發(fā)了《汽車票價規(guī)則》和《道路運輸價格管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），其中《規(guī)定》適用范圍包括城市公交。《規(guī)定》中對道路運輸價格的制定原則、價格行為管理等作了一般性的原則規(guī)定，城市公交票價定價的具體原則、定價辦法等沒有得到體現(xiàn)，對地方城市開展城市公交票價定價工作的指導作用不強，各城市政府對城市公交票價定價的核定方法不統(tǒng)一。

應綜合考慮社會承受能力、企業(yè)運營成本和交通供求狀況，完善價格形成機制，根據(jù)服務質(zhì)量、運輸距離以及各種公共交通換乘方式等因素，建立多層次的價格體系，平衡好公共汽電車、軌道交通、出租車及其他交通方式之間的比價關(guān)系。一是城市人民政府價格主管部門應當根據(jù)行業(yè)特點，在合理確定公交企業(yè)的運營總成本的基礎(chǔ)上，結(jié)合企業(yè)合理利潤率及城市公共交通客運量，確定成本票價，并以此作為核算公共交通財政補貼的重要依據(jù)。二是各城市在確定公共交通運價水平時，應充分考慮公眾的承受能力，確定低于實際成本票價的執(zhí)行票價，降低出行成本，保障公眾的基本出行需求，執(zhí)行票價水平由城市人民政府根據(jù)本市公眾可支配收入水平及城市財政能力確定。建議從國家層面出臺城市公交票價定價指導意見，就票價定價原則、定價因素、方法等作出明確規(guī)定，進一步規(guī)范全國城市公交票價定價工作。

（3）建立動態(tài)的城市公交票價調(diào)價機制

綜合考慮各種車型、運輸成本、比價關(guān)系、供求關(guān)系、道路運輸行業(yè)平均利潤率、社會承受能力等因素，兼顧合理比價原則，社會承受能力原則，政府、企業(yè)和乘客合理分擔原則，運價調(diào)整與經(jīng)濟發(fā)展水平基本一致的原則，建立動態(tài)的城市公交票價調(diào)價機制。具體操作由城市價格主管部門、城市交通主管部門及城市財政主管部門聯(lián)合研究制定運價具體調(diào)價程序、具體調(diào)價辦法、調(diào)價周期，定期實施城市公共交通運價調(diào)節(jié)，充分考慮CPI、工資水平、生產(chǎn)力進步等經(jīng)濟發(fā)展因素，將票價與成本有效的連接起來，設(shè)定調(diào)價啟動條件，建立能夠反映公共交通運營成本變化的調(diào)價公式來測算調(diào)價幅度，制訂科學的票價調(diào)整辦法，形成一種動態(tài)的票價調(diào)節(jié)機制。

（4）進一步提高城市公交票款結(jié)算系統(tǒng)的智能化水平

針對城市公交行業(yè)特點，建立科學、高效的智能票款結(jié)算系統(tǒng)，精細化統(tǒng)計公共交通出行信息和出行成本，獲取精準的公共交通出行信息，為城市公共交通運價定價及調(diào)價提供科學的數(shù)據(jù)支撐，促進票制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進一步提升城市公交運行效率。（作者單位：第一作者來自交通運輸部科學研究院；第二三作者來自深圳中法會計師事務所）【基金項目：瑞典沃爾沃研究與教育基金會（VREF）資助（CoE-2005-3）】