跨界公共危機(jī)與中國(guó)公共危機(jī)治理模式轉(zhuǎn)型：基于整體性治理的視角

張玉磊

（淮陰師范學(xué)院 法律政治與公共管理學(xué)院，江蘇淮安 223001）

公共政策與公共管理

跨界公共危機(jī)與中國(guó)公共危機(jī)治理模式轉(zhuǎn)型：基于整體性治理的視角

張玉磊

（淮陰師范學(xué)院 法律政治與公共管理學(xué)院，江蘇淮安 223001）

當(dāng)代公共危機(jī)由于其跨界特征極大地增加了對(duì)其治理的難度。然而由于在價(jià)值選擇機(jī)制、組織協(xié)調(diào)機(jī)制、體制運(yùn)行機(jī)制、信息溝通機(jī)制和社會(huì)契約機(jī)制等方面存在不足，當(dāng)前中國(guó)的公共危機(jī)治理模式在目標(biāo)、主體、結(jié)構(gòu)、流程、工具、資源等方面呈現(xiàn)一定的碎片化特征，無法有效治理跨界公共危機(jī)，公共危機(jī)治理模式轉(zhuǎn)型迫在眉睫。作為一種以整體性為取向的治理理論和工具，整體性治理理論為中國(guó)公共危機(jī)治理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)指明了方向，整體性治理成為跨界公共危機(jī)治理的模式選擇。公共危機(jī)整體性治理模式具有主體多元性、層次多重性、交叉多向性、統(tǒng)分結(jié)合性、動(dòng)態(tài)適應(yīng)性等基本特征。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制是其三大運(yùn)作機(jī)制。當(dāng)前構(gòu)建公共危機(jī)整體性治理模式在治理能力、組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制、利益均衡、責(zé)任歸屬等方面面臨著巨大挑戰(zhàn)，需要根據(jù)整體性治理理論的要求，結(jié)合公共危機(jī)治理實(shí)踐，從理念、體制、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、流程、技術(shù)、保障、環(huán)境等方面采取系統(tǒng)化的整合策略。

跨界公共危機(jī) 治理模式 碎片化治理 整體性治理 轉(zhuǎn)型

一、研究緣起：當(dāng)代公共危機(jī)的跨界性及其治理難題

（一）跨界公共危機(jī)的概念與特征

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)具有高度流動(dòng)性和強(qiáng)關(guān)聯(lián)性的復(fù)雜性社會(huì)，依據(jù)美國(guó)學(xué)者查爾斯·佩羅的“正常事故理論”，現(xiàn)代社會(huì)變得更加具有錯(cuò)綜復(fù)雜性和緊密耦合性，前者是指“不熟悉、非預(yù)案的、非預(yù)測(cè)的事件出現(xiàn)在系統(tǒng)中，并且難以可見、不可立即理解”，后者是指“現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)之間高度依賴，一個(gè)部門的改變可能帶來其他部門的迅速改變”。①Charles Perrow，Normal Accidents：Living with High-Risk Technologies，Academy of Management Review，1985，10（2）：366-368.社會(huì)系統(tǒng)復(fù)雜性使得當(dāng)代公共危機(jī)除了具備傳統(tǒng)公共危機(jī)的突發(fā)性、不確定性、不可控性、破壞性等基本特征外，又呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性、深度不確定性、鮮明跨界性、極強(qiáng)復(fù)合性等新特征。其中，公共危機(jī)形態(tài)從單一型向復(fù)合型發(fā)展的趨勢(shì)尤為明顯。這種復(fù)合型特征既表明公共危機(jī)引致因素的復(fù)雜性和多樣性，又深刻表明公共危機(jī)的跨界性，跨邊界傳播已經(jīng)成為現(xiàn)代公共危機(jī)的本質(zhì)特征。②楊安華、童星、王冠群：《跨邊界傳播：現(xiàn)代危機(jī)的本質(zhì)特征》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2012年第6期，第5-15頁?？缃绻参C(jī)涉及諸多領(lǐng)域，不僅影響事發(fā)領(lǐng)域還擴(kuò)展到更多領(lǐng)域，影響范圍也從事發(fā)地域擴(kuò)展到周邊地區(qū)甚至其他國(guó)家。比較典型的如2011年日本福島大地震，影響范圍不僅從日本本土擴(kuò)大到周邊國(guó)家和地區(qū)，影響領(lǐng)域也涉及核電、通訊、食品、交通運(yùn)輸、物資供給等諸多領(lǐng)域。表1是跨界公共危機(jī)的分類及典型案例。

表1　跨界公共危機(jī)的分類及典型案例

界定“跨界公共危機(jī)”需要首先理解“邊界”、“跨界”的含義。在不同的學(xué)科體系和語境中，邊界具有不同的內(nèi)涵和外延，而對(duì)邊界最通常的理解是地理空間邊界，即邊界作為一條自然或人為的空間界線，把地理空間劃分成了不同類型和特征的區(qū)域，如國(guó)家邊界、省市邊界等。因此，所謂“跨界”，就是跨越不同邊界，跨界治理就是跨越不同邊界的治理。全球化浪潮和區(qū)域一體化發(fā)展使得公共安全、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)等公共事務(wù)由過去單一行政區(qū)域內(nèi)的問題演變成復(fù)雜的跨區(qū)域、跨部門的公共議題，跨界治理由此產(chǎn)生。關(guān)于跨界公共危機(jī)，理論界目前尚沒有一致認(rèn)可的定義，其稱謂也沒有統(tǒng)一，主要還有跨域公共危機(jī)、脫域公共危機(jī)、復(fù)合公共危機(jī)等稱謂。國(guó)內(nèi)學(xué)者一般將跨界公共危機(jī)定義為發(fā)生及影響跨越單一行政區(qū)域，治理主體需要跨區(qū)域跨不同職能部門合作才能有效治理的公共危機(jī)類型。③王剛、姜維：《跨界危機(jī)及其治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新》，《學(xué)術(shù)論壇》2014年第4期，第21-24頁。

然而，上述概念并不能全面反映跨界公共危機(jī)的全部特征。與傳統(tǒng)公共危機(jī)相比，跨界公共危機(jī)一般具有如下特征：第一，在地域上，跨越行政邊界?？缃绻参C(jī)通常會(huì)對(duì)相鄰或不相鄰的行政區(qū)域造成影響，涉及多個(gè)地方政府和部門甚至影響到國(guó)家與國(guó)家，對(duì)公共危機(jī)的行政管轄權(quán)難以確定，主要表現(xiàn)為：橫向上，跨界公共危機(jī)需要不同區(qū)域政府展開橫向合作；縱向上，需要不同層級(jí)政府與部門進(jìn)行協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)。第二，在領(lǐng)域上，跨越功能邊界?？缃绻参C(jī)一般會(huì)經(jīng)過領(lǐng)域間相互關(guān)聯(lián)的介質(zhì)（信息、技術(shù)、資源等）從原發(fā)領(lǐng)域向相關(guān)領(lǐng)域擴(kuò)展而引發(fā)相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的危機(jī)，從而涉及多個(gè)領(lǐng)域，威脅多個(gè)生命維持系統(tǒng)、功能或基礎(chǔ)設(shè)施，即具有鮮明的漣漪效應(yīng)和溢出效應(yīng)。第三，在時(shí)間上，跨越時(shí)間邊界。與傳統(tǒng)公共危機(jī)一般具有清晰的發(fā)生和結(jié)束的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同，跨界公共危機(jī)一般沒有明確的起點(diǎn)和終點(diǎn)，通常具有很長(zhǎng)的“潛伏期”，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)其波及領(lǐng)域產(chǎn)生影響，或在經(jīng)過一段時(shí)間后再以其他形式“重出江湖”，對(duì)其治理需要具有可持續(xù)性。跨界公共危機(jī)往往同時(shí)具備上述三個(gè)方面的特征，即具有復(fù)合性特征。當(dāng)一個(gè)地域或領(lǐng)域爆發(fā)公共危機(jī)，就會(huì)如“一粒石子投進(jìn)池水中引起陣陣漣漪”一般在地域內(nèi)擴(kuò)散或領(lǐng)域間蔓延，甚至是同時(shí)態(tài)復(fù)合進(jìn)行。因此，這種跨越地理邊界、時(shí)間邊界、功能邊界、具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”鏈?zhǔn)健皾L雪球”效應(yīng)的公共危機(jī)，一般被稱之為跨界公共危機(jī)。

（二）跨界公共危機(jī)對(duì)傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式提出了挑戰(zhàn)

在社會(huì)復(fù)雜性條件下，公共危機(jī)愈來愈呈現(xiàn)跨界特征，而跨界公共危機(jī)由于發(fā)生、演化的高度不確定性和復(fù)雜性極大地增加了對(duì)其治理的難度，使傳統(tǒng)的以地域?yàn)檫吔?、?yīng)對(duì)單一性公共危機(jī)為主的治理模式陷入困境并產(chǎn)生了嚴(yán)重的碎片化問題，尤其是傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式的組織結(jié)構(gòu)在應(yīng)對(duì)跨界公共危機(jī)時(shí)面臨很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性障礙。①A.Boin&M.Ekengren，“Preparing for the World Risk Society: towards a New Security Paradigm for the European Union.”Journal of Contingencies and Crisis Management，2009，17（4）：368.其實(shí)，跨界公共危機(jī)屬于典型的跨界公共問題，跨界公共危機(jī)治理屬于跨界治理的范疇。隨著全球化、工業(yè)化、城市化和區(qū)域一體化的持續(xù)推進(jìn)，區(qū)域間聯(lián)系日益緊密，跨界公共問題大量出現(xiàn)并日益凸顯。由于跨界公共問題在本質(zhì)上具有不可分割的公共性和跨越地域的外部效應(yīng)，加之資源稀缺性和組織間依賴性的客觀存在，任何行政區(qū)域政府或政府職能部門在面對(duì)跨界公共問題時(shí)，其治理能力都是有限的。傳統(tǒng)的囿于行政區(qū)劃、依靠政府主體、各自為政的碎片化治理模式，顯然無法有效治理日益增多的跨界公共問題，跨界治理成為必然選擇。同樣，跨界公共危機(jī)使得傳統(tǒng)的公共危機(jī)治理模式受制于結(jié)構(gòu)性障礙而陷入困境，對(duì)其治理需要相關(guān)治理主體打破傳統(tǒng)的組織邊界，通過府際間的縱向聯(lián)系、政府職能部門間的橫向聯(lián)系以及社會(huì)力量的整合和有效協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)。圖1和圖2分別是基于常態(tài)公共危機(jī)構(gòu)建的組織間網(wǎng)絡(luò)和基于跨界公共危機(jī)構(gòu)成的組織間網(wǎng)絡(luò)。②郭雪松、朱正威：《跨域危機(jī)整體性治理中的組織協(xié)調(diào)問題研究——基于組織間網(wǎng)絡(luò)視角》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第4期，第50-60頁。例如美國(guó)設(shè)立專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)國(guó)土安全部來保障縱向各級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)運(yùn)行以及各政府職能部門之間的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理行動(dòng)的整合；澳大利亞等國(guó)通過采取“通盤考慮”法以治理跨界公共危機(jī)。因此，公共危機(jī)的跨界性決定了對(duì)其治理必須是整體的系統(tǒng)治理，相互配合的協(xié)同治理，共同分擔(dān)的合作治理，這就對(duì)基于常態(tài)公共事務(wù)管理建立起來的傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式提出了挑戰(zhàn)。

圖1　常態(tài)公共危機(jī)治理的組織結(jié)構(gòu)圖

圖2　跨界公共危機(jī)治理的組織結(jié)構(gòu)圖

二、中國(guó)情景：公共危機(jī)治理模式的碎片化特征及其生成機(jī)理

“碎片化”一詞最早萌芽于18世紀(jì)的英國(guó)，原意為完整的東西破碎成諸多零塊，最初用于后現(xiàn)代主義對(duì)現(xiàn)代性的反思，現(xiàn)泛指針對(duì)所研究領(lǐng)域存在的問題零散、不統(tǒng)一、治理失效等現(xiàn)象的描述?？缃绻参C(jī)增加了對(duì)其的治理難度，已經(jīng)成為世界各國(guó)面臨的新課題，在中國(guó)也不例外。然而，當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理模式呈現(xiàn)一定的碎片化特征，無法有效治理跨界公共危機(jī)。因此，有必要對(duì)中國(guó)公共危機(jī)治理模式的碎片化特征及其生成機(jī)理進(jìn)行深入分析，以找到符合中國(guó)國(guó)情、能夠有效治理跨界公共危機(jī)的治理模式。

（一）當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理模式的碎片化特征

中國(guó)在長(zhǎng)期公共危機(jī)治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)積累中，已經(jīng)初步形成了以“一案三制”為基本框架的應(yīng)急管理體系。所謂“一案三制”的“一案”是指制訂修訂應(yīng)急預(yù)案，即對(duì)公共危機(jī)治理進(jìn)行原則設(shè)定與綱目指引；所謂“三制”，一是領(lǐng)導(dǎo)體制，即“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的應(yīng)急管理體制，二是運(yùn)行機(jī)制，主要包括監(jiān)控與啟動(dòng)機(jī)制、處置與協(xié)調(diào)機(jī)制、運(yùn)行與評(píng)價(jià)機(jī)制、監(jiān)督與補(bǔ)償機(jī)制，三是應(yīng)對(duì)法制，即以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等為主的非常態(tài)法律體系建設(shè)。①糜晶：《模式調(diào)適與機(jī)制創(chuàng)新：網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府公共危機(jī)治理研究》，蘇州大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文。當(dāng)前以“一案三制”為基本框架的公共危機(jī)治理模式，在實(shí)踐中的運(yùn)行是比較成功的。然而，這種基于常態(tài)公共事務(wù)管理和建立在科層官僚體制基礎(chǔ)之上的公共危機(jī)治理模式，與跨界公共危機(jī)治理存在一定的邏輯錯(cuò)配，在價(jià)值導(dǎo)向、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)搭配、制度規(guī)范、資源配置和治理方式等方面陷入了碎片化的現(xiàn)實(shí)悖論中，在跨界公共危機(jī)治理中存在一定程度的治理失靈。金太軍指出由于政府采取傳統(tǒng)的“人治”理念、官僚體制和壟斷式管理模式來治理風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的公共危機(jī)，降低了我國(guó)公共危機(jī)治理的績(jī)效，甚至形成了公共危機(jī)治理低效或失靈的“路徑依賴”。②金太軍：《政府公共危機(jī)管理失靈：內(nèi)在機(jī)理與消解路徑——基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域》，《學(xué)術(shù)月刊》2011年第9期，第5-13頁。具體來講，當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理模式的碎片化特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.治理目標(biāo)碎片化：“不出事”邏輯

治理目標(biāo)是公共危機(jī)治理模式的重要構(gòu)成要素，中國(guó)公共危機(jī)治理目標(biāo)的碎片化表現(xiàn)為政府在公共危機(jī)治理中奉行“不出事”邏輯?！安怀鍪隆边壿嬛饕脕硇稳莸胤秸诨鶎又卫碇邢麡O和不作為，遇事不講原則的策略主義和有問題消極不作為的“捂蓋子”之舉。③賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期，第32-37頁?！安怀鍪隆边壿嬍侵涞胤秸参C(jī)治理行為的重要邏輯，在其指導(dǎo)下，地方政府及其官員的公共危機(jī)治理目標(biāo)異化，即公共危機(jī)治理目標(biāo)不是從根源上消除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，而是為了追求政績(jī)而采取權(quán)宜性治理策略，盡量避免公共危機(jī)不在本屆領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)和不在本部門、本行業(yè)內(nèi)爆發(fā)?！安怀鍪隆边壿媽?dǎo)致的另一個(gè)嚴(yán)重后果是公共危機(jī)治理缺乏戰(zhàn)略治理的關(guān)懷和視野，公共危機(jī)治理目標(biāo)是靜態(tài)的而不是動(dòng)態(tài)的、片面的而不是系統(tǒng)的、被動(dòng)的而不是主動(dòng)的、封閉的而不是開放的、消極的而不是積極的。

2.治理主體碎片化：政府一元治理

分布在政府、市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域的公共危機(jī)治理主體都具有各自的功能優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)，跨界公共危機(jī)的復(fù)雜社會(huì)屬性決定了任何單一治理主體都無法對(duì)其進(jìn)行有效治理，理想的公共危機(jī)治理主體結(jié)構(gòu)應(yīng)是政府內(nèi)部各層級(jí)、各部門以及政府與外部其他社會(huì)主體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、合作治理。然而中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況卻是：政府出于可控性的考量，借助壟斷權(quán)力承擔(dān)起幾乎所有的公共危機(jī)治理任務(wù)，漠視和排斥企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等其他治理主體，導(dǎo)致公共危機(jī)治理對(duì)政府的路徑依賴。這種帶有濃厚行政主導(dǎo)色彩的公共危機(jī)治理模式，使得政府在面對(duì)跨界公共危機(jī)時(shí)往往“力不從心”，而其他治理主體參與公共危機(jī)治理的意識(shí)不強(qiáng)、能力不足。

3.治理結(jié)構(gòu)碎片化：組織結(jié)構(gòu)裂化

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，中國(guó)現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制以行政管轄權(quán)為基礎(chǔ)，以專業(yè)劃分為依據(jù)，以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理、條塊結(jié)合為基本原則。該應(yīng)急管理體制對(duì)各類公共危機(jī)進(jìn)行條塊分割式的響應(yīng)和處置，不同職能部門配置的權(quán)責(zé)與資源各不相同。表2是中國(guó)中央政府部分職能部門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)前中國(guó)應(yīng)急管理體制的制度設(shè)計(jì)，原意在于通過分工、分散治理提高效率，有利于應(yīng)急處置中的命令統(tǒng)一和資源整合。然而，實(shí)踐中這種部門分割型應(yīng)急管理體制往往只強(qiáng)調(diào)“分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”而忽視“統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、條塊結(jié)合”，在治理跨界公共危機(jī)時(shí)其適應(yīng)性越來越差：一方面公共危機(jī)治理部門化傾向嚴(yán)重，部門分割導(dǎo)致部門間在公共危機(jī)治理中的職能交叉、責(zé)任模糊、各自為政，嚴(yán)重制約了資源整合和快速反應(yīng)能力；另一方面公共危機(jī)治理實(shí)踐中條塊分治現(xiàn)象嚴(yán)重，“條”與“塊”之間缺乏有效的溝通渠道和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，部門間協(xié)同性較差，常常出現(xiàn)屬于“條”管理的公共危機(jī)“塊”不干預(yù)或?qū)儆凇皦K”管理的公共危機(jī)“條”不干預(yù)的現(xiàn)象，在應(yīng)對(duì)跨界公共危機(jī)時(shí)，難以開展高效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

表2　中國(guó)中央政府部分職能部門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

4.治理流程碎片化：治理重心異化

根據(jù)自組織臨界性理論的沙堆模型和社會(huì)燃燒理論，公共危機(jī)發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理實(shí)質(zhì)上是一個(gè)從量變到質(zhì)變、社會(huì)系統(tǒng)逐漸被破壞、系統(tǒng)正熵增加的過程。前者認(rèn)為公共危機(jī)的發(fā)生是風(fēng)險(xiǎn)因素在未得到有效控制下不斷積累并相互作用，當(dāng)達(dá)到臨界性狀態(tài)超出社會(huì)所能承受的臨界值時(shí)，公共危機(jī)事件就會(huì)突然爆發(fā)即所謂的“沙崩”；后者認(rèn)為只有當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)因素積聚到一定程度，即達(dá)到“點(diǎn)火溫度”時(shí)公共危機(jī)才會(huì)爆發(fā)。因此，從動(dòng)態(tài)視角看，任何公共危機(jī)都不是突發(fā)的而是有一個(gè)包含潛伏期、發(fā)展期、爆發(fā)期以及恢復(fù)期在內(nèi)的特定生命周期。因此，公共危機(jī)治理是全流程的治理而不是個(gè)別環(huán)節(jié)的治理。然而，當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理在流程上呈現(xiàn)碎片化特征，即將公共危機(jī)治理等同于應(yīng)急管理，“重事后被動(dòng)治療輕事前預(yù)防”，政府只專注于公共危機(jī)的應(yīng)急處置，而對(duì)公共危機(jī)發(fā)生前的預(yù)警監(jiān)測(cè)和發(fā)生后的善后修復(fù)重視不夠，這樣的治理是典型的被動(dòng)撞擊式和事后救火式模式，致使公共危機(jī)治理難以形成完整的系統(tǒng)流程。

5.治理工具碎片化：行政手段主導(dǎo)

跨界公共危機(jī)的復(fù)雜性決定了對(duì)其治理有賴于協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制，治理工具相應(yīng)地應(yīng)該走向多元化，必須采取行政、市場(chǎng)、法律等多種手段。然而長(zhǎng)期以來，中國(guó)公共危機(jī)治理遵循傳統(tǒng)公共行政范式下的權(quán)力和權(quán)威，治理手段單一，嚴(yán)重依賴行政手段，自上而下、控制與命令為主，具有明顯的剛性特征，其直接體現(xiàn)就是政府習(xí)慣于采用運(yùn)動(dòng)式治理。由于采取運(yùn)動(dòng)式治理能夠在短時(shí)間內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)一定的公共危機(jī)治理目標(biāo)，使得地方政府及其官員在政績(jī)沖動(dòng)下具有強(qiáng)烈的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)，從而忽略公共危機(jī)治理的客觀規(guī)律而選擇此種治理工具，甚至對(duì)此形成“路徑依賴”。作為一種非常態(tài)的治理工具，運(yùn)動(dòng)式治理由于缺乏對(duì)公共危機(jī)引致因素的長(zhǎng)期性和動(dòng)態(tài)性追蹤，只能在一定程度上消解而無法從根本上消除公共危機(jī)，治標(biāo)不治本。

6.治理資源碎片化：資源保障不足

跨界公共危機(jī)的有效治理依賴于物質(zhì)、信息、制度等資源的充分利用，這些資源的投入程度和效用發(fā)揮是跨界公共危機(jī)治理的重要保障，而當(dāng)前中國(guó)跨界公共危機(jī)治理資源是碎片化的：（1）資源分布碎片化。目前各類公共危機(jī)治理資源分散于各級(jí)政府部門之中，分屬于不同的系統(tǒng)和部門，但政府部門間資源共享與互補(bǔ)機(jī)制缺乏，分散于各部門的資源無法有效整合，出現(xiàn)“資源孤島”現(xiàn)象。（2）信息碎片化。由于政府信息公開機(jī)制不健全和執(zhí)行不到位，而公共危機(jī)治理又缺乏信息共享平臺(tái)，相關(guān)信息透明度不夠，加之一些部門不愿放棄對(duì)公共危機(jī)信息的主導(dǎo)權(quán)和優(yōu)先權(quán)，導(dǎo)致跨界公共危機(jī)治理過程中難以實(shí)現(xiàn)信息資源共享。（3）制度碎片化。當(dāng)前雖然也頒布了較多的與公共危機(jī)治理相關(guān)的制度規(guī)范，但這些制度規(guī)范往往是針對(duì)不同領(lǐng)域制定的專項(xiàng)法律法規(guī)（如《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等），其適用范圍狹窄，條塊分立，不同法律法規(guī)之間缺乏銜接性和協(xié)同性，甚至出現(xiàn)部分法律之間矛盾沖突的現(xiàn)象，具有明顯的部門化色彩，而且不同部門對(duì)于同一項(xiàng)制度規(guī)范也會(huì)制定不同的規(guī)章、條例等，加之缺乏可操作性的政府間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的制度規(guī)范，導(dǎo)致跨界公共危機(jī)治理過程中政府及其部門在其職能權(quán)力范圍內(nèi)各行其是，相互間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

（二）中國(guó)公共危機(jī)治理模式碎片化的形成機(jī)理

對(duì)于當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理模式存在的碎片化問題，已經(jīng)開始引起學(xué)界的關(guān)注和研究，如劉超指出當(dāng)前中國(guó)地方公共危機(jī)治理在認(rèn)知、資源與權(quán)力分布、政策制定與執(zhí)行等方面均表現(xiàn)出明顯的碎片化特征；①劉超：《地方公共危機(jī)治理碎片化的整理——“整體性治理”的視角》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第3期，第78-81頁。趙軍鋒、金太軍指出目前中國(guó)應(yīng)急管理在信息、結(jié)構(gòu)和制度三個(gè)層面存在著嚴(yán)重的碎片化傾向；②趙軍鋒、金太軍：《政府協(xié)調(diào)治理：我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理創(chuàng)新探討》，《青海社會(huì)科學(xué)》2011年第6期，第6-10、16頁。郭雪松、朱正威指出中國(guó)跨域危機(jī)治理中存在著較為嚴(yán)重的碎片化問題，并以組織間網(wǎng)絡(luò)視角在應(yīng)急管理組織層面對(duì)碎片化成因進(jìn)行了分析；③郭雪松、朱正威：《跨域危機(jī)整體性治理中的組織協(xié)調(diào)問題研究——基于組織間網(wǎng)絡(luò)視角》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第4期，第50-60頁。韓志明指出“鬧大事件中行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系及其演化軌跡深刻反映出治理體系碎片化的問題”；④韓志明：《公民抗?fàn)幮袆?dòng)與治理體系的碎片化——對(duì)于鬧大現(xiàn)象的描述與解釋》，《人文雜志》2012年第3期，第163-171頁。陶鵬、童星指出中國(guó)災(zāi)害公共預(yù)警管理模式的碎片化傾向嚴(yán)重，需要構(gòu)建整合模式進(jìn)行整合優(yōu)化等。⑤陶鵬、童星：《從碎片到整合：災(zāi)害公共預(yù)警管理模式的嬗變》，《中州學(xué)刊》2013年第6期，第60-65頁。由此判斷，當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理模式是碎片化的，而該模式的形成有著復(fù)雜的生成機(jī)理：

1.價(jià)值選擇機(jī)制：公共利益的方向偏離

公共危機(jī)治理的根本目標(biāo)是消除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。但當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)治理的價(jià)值選擇機(jī)制卻在一定程度上偏離了公共利益，其深層次原因是政府部門的“經(jīng)濟(jì)人”理性、官僚制組織模式以及中央—地方的分權(quán)模式：由于“經(jīng)濟(jì)人”理性，政府部門及其官員也傾向于自身利益的最大化，從而囿于部門利益使權(quán)力和利益部門化，導(dǎo)致公共危機(jī)治理行動(dòng)的地方主義、部門主義，地方利益、部門利益僭越公共利益，公共危機(jī)治理難以完全指向公共利益的最大化；建立在官僚制基礎(chǔ)上的公共危機(jī)治理組織體系，在提高工作效率的同時(shí)，也形成了各自的部門價(jià)值和文化，造成了權(quán)威和資源分布的碎片化，同時(shí)也導(dǎo)致組織功能上過度分散化，并出于“經(jīng)濟(jì)人”理性而在履行職能時(shí)采取利益最大化策略，由此形成了“各自為政，爭(zhēng)權(quán)奪利”偏離公共利益的行為；當(dāng)前中國(guó)政府結(jié)構(gòu)在縱向上并不完全是制度性的單一制，而是某種形式的中央—地方分權(quán)模式，即中央政府放松了集中控制權(quán)，并選擇與地方政府分享權(quán)力，中央權(quán)力呈現(xiàn)分散化狀態(tài)。①王向民：《碎片化政府是公共事件發(fā)生的重要因素》，《探索與爭(zhēng)鳴》2013年第12期，第57-60頁。然而，地方政府作為獨(dú)立主體有著特殊利益需求：對(duì)地方政府有利的政策，地方政府極力爭(zhēng)取并高效執(zhí)行；對(duì)地方政府不利的政策，地方政府則竭力抵制。因此，由中央—地方分權(quán)模式導(dǎo)致的權(quán)力碎片化進(jìn)而引發(fā)了地方政府將部門利益凌駕于公共利益之上。

2.組織協(xié)調(diào)機(jī)制：官僚制主導(dǎo)下的組織體制

建立在官僚制理論基礎(chǔ)上的現(xiàn)代行政組織體制，由于過于強(qiáng)調(diào)分權(quán)及專業(yè)化，容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)裂化和權(quán)力碎片化，進(jìn)而產(chǎn)生治理碎片化問題，治理跨界公共事務(wù)能力降低。與既有的行政組織體制相一致，中國(guó)公共危機(jī)治理模式的組織體制也依據(jù)官僚制組織理論建立，它依照職能分工原則，以相應(yīng)政府職能部門為依托，縱向維度自中央到地方分層，橫向維度則依據(jù)職能的不同而形成分科。每個(gè)層級(jí)的地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的公共危機(jī)治理，而地方政府的每個(gè)職能部門又負(fù)責(zé)屬于本部門職能范圍內(nèi)的公共危機(jī)治理。圖3是中國(guó)公共危機(jī)治理模式的官僚制組織結(jié)構(gòu)，A-E代表其決策體系自上而下分層，A層國(guó)務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，地方各級(jí)（省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)分別對(duì)應(yīng)B、C、D、E層，B1-B2、C1-C2、D1-D2-D3-D4、E1-E2-E3-E4表示由于行政層級(jí)和區(qū)域不同而形成的分科。在官僚制組織體制主導(dǎo)下，中國(guó)公共危機(jī)治理模式很難建立起整合性戰(zhàn)略，公共危機(jī)治理碎片化問題由此產(chǎn)生，并表現(xiàn)為縱向碎片化與橫向碎片化?？v向碎片化是指在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間出現(xiàn)跨界公共危機(jī)時(shí)，單一層級(jí)政府獨(dú)立應(yīng)對(duì)以及某一層級(jí)政府失靈時(shí)難以協(xié)調(diào)公共危機(jī)治理責(zé)任；橫向碎片化即相同層級(jí)的政府與部門之間在治理公共危機(jī)時(shí)出現(xiàn)合作困境。正如金太軍所述：政府官僚體制應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的基本路徑為系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)、相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工。然而，上述路徑很可能陷入目的與手段倒置的怪圈之中，分別為規(guī)章怪圈、機(jī)構(gòu)怪圈、分工怪圈，從而引發(fā)“有組織的不負(fù)責(zé)任”局面。②金太軍：《政府公共危機(jī)管理失靈：內(nèi)在機(jī)理與消解路徑——基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域》，《學(xué)術(shù)月刊》2011年第9期，第5-13頁。

圖3　中國(guó)公共危機(jī)治理模式的官僚制組織結(jié)構(gòu)

3.體制運(yùn)行機(jī)制：“切割式”的行政區(qū)行政模式

行政區(qū)劃是對(duì)行政區(qū)域的劃分，是國(guó)家進(jìn)行區(qū)域管理的基礎(chǔ)，建立在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的行政模式就被稱為行政區(qū)行政模式。作為封閉社會(huì)與自發(fā)秩序的產(chǎn)物，行政區(qū)行政模式有三個(gè)基本特征：其一，在治理價(jià)值導(dǎo)向上，切割各行政區(qū)之間的共同利益結(jié)構(gòu)，對(duì)整體和區(qū)域性公共事務(wù)缺乏治理動(dòng)力；其二，在治理主體選擇上，排斥其他社會(huì)主體參與公共事務(wù)治理，形成“全能政府”形態(tài)；其三，在公共權(quán)力的運(yùn)行向度上，追求體制內(nèi)的縱向權(quán)力控制，忽視橫向權(quán)力的互動(dòng)以及政府內(nèi)外各權(quán)力主體間的互動(dòng)。①沈承誠(chéng)、金太軍：《“脫域”公共危機(jī)治理與區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新》，《江海學(xué)刊》2011年第1期，第107-112頁。行政區(qū)行政模式存在諸多弊端，如僵化的行政區(qū)劃管理導(dǎo)向、單一的治理主體、“金字塔”式的權(quán)力結(jié)構(gòu)等，其最大弊端是激勵(lì)區(qū)域內(nèi)地方政府作出囿于局部利益的行為選擇，是典型的“切割式”行政模式，難以有效治理跨界公共事務(wù)。行政區(qū)劃也是中國(guó)行政權(quán)力配置與劃分的基本依據(jù)，行政區(qū)行政模式就成為政府的重要治理模式，公共危機(jī)治理模式深受行政區(qū)行政模式的影響。然而跨界公共危機(jī)具有很強(qiáng)的跨域性、復(fù)合型、擴(kuò)散性和廣泛性，并不僅僅局限于一定區(qū)域內(nèi)，對(duì)其治理需要打破行政區(qū)劃設(shè)置，有效調(diào)動(dòng)各種資源，開展多部門協(xié)同、多區(qū)域合作、政府與社會(huì)聯(lián)動(dòng)。因此，建立在行政區(qū)行政模式基礎(chǔ)上的公共危機(jī)治理模式，因與跨界公共危機(jī)的衍生、擴(kuò)散機(jī)理錯(cuò)配而愈發(fā)不適應(yīng)，遂陷入碎片化的現(xiàn)實(shí)悖論當(dāng)中。

4.信息溝通機(jī)制：信息孤島的客觀存在

治理跨界公共危機(jī)需要治理主體開展合作治理，此時(shí)信息在治理主體間的共享程度和傳遞狀況在某種程度上就決定了跨界公共危機(jī)治理的成敗。然而，中國(guó)跨界公共危機(jī)治理存在嚴(yán)重的信息孤島現(xiàn)象?！肮聧u”本意是描述某個(gè)島遠(yuǎn)離大陸，周圍沒有其他島嶼的狀態(tài)，后泛指由于無法溝通、交流而形成各自獨(dú)立的現(xiàn)象。隨著信息社會(huì)來臨，信息作為一種治理資源的重要性日益彰顯，但由于部門主義、條塊分割、職能分工、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等原因給信息流動(dòng)、協(xié)調(diào)和整合制造了重重困難，進(jìn)而產(chǎn)生信息壁壘，“信息孤島”由此形成。在跨界公共危機(jī)治理過程中，面對(duì)高度不確定性的決策環(huán)境，及時(shí)有效的信息溝通是有效決策的基礎(chǔ)。然而，中國(guó)公共危機(jī)相關(guān)信息分布和掌握在不同層級(jí)的政府和不同職能的政府部門之中，不同治理主體擁有的都是不完全、不斷變化的信息片段，而公共危機(jī)數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)和政務(wù)公開制度的不完善使得即使這樣的碎片化信息也無法共享。同時(shí)，政府的協(xié)作與開放觀念不強(qiáng)，信息傳遞和溝通僅限于政府內(nèi)部，其他社會(huì)治理主體難以與政府共享信息。因此，中國(guó)跨界公共危機(jī)治理存在嚴(yán)重的信息孤島現(xiàn)象：從橫向上看，表現(xiàn)為政府層級(jí)間、職能部門間、政府與社會(huì)組織間的信息割裂；從縱向看，表現(xiàn)為歷史數(shù)據(jù)分散、利用率較低。②譚爽、胡象明：《大數(shù)據(jù)視角下重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的困境突破與系統(tǒng)構(gòu)建》，《電子政務(wù)》2014年第6期，第2-9頁。信息孤島嚴(yán)重制約了信息資源在公共危機(jī)治理主體間共享，阻礙了公共危機(jī)治理主體間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加劇了公共危機(jī)治理的部門利益梗阻。

5.社會(huì)契約機(jī)制：社會(huì)資本闕如

作為社會(huì)資本理論研究的重要問題，社會(huì)信任因其具有協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的功能而被認(rèn)為是最重要的社會(huì)資本，且社會(huì)信任水平的高低與社會(huì)穩(wěn)定有著非常緊密的聯(lián)系。當(dāng)前，以信任為核心的社會(huì)資本闕如是導(dǎo)致中國(guó)公共危機(jī)治理碎片化的重要原因，這是因?yàn)榭缃绻参C(jī)需要多元主體合作治理，而合作治理以多元主體間的信任為前提。當(dāng)前中國(guó)跨界公共危機(jī)治理中信任缺失表現(xiàn)為：一是政府內(nèi)部治理主體之間缺乏信任。在政治錦標(biāo)賽體制下，地方政府及其部門往往出于自身利益考慮治理公共危機(jī)，缺乏對(duì)其他部門的信任甚至“心存芥蒂”，不敢或者不愿與其他部門進(jìn)行合作治理。二是政府與其他社會(huì)治理主體間缺乏信任。政府的自閉性特征導(dǎo)致政府對(duì)其他社會(huì)主體治理公共危機(jī)缺乏信任，其他社會(huì)治理主體很難實(shí)質(zhì)性地參與公共危機(jī)治理。同時(shí)，政府的“經(jīng)濟(jì)人”特征使其傾向于將部門利益置于公共利益之上，嚴(yán)重削弱了政府公信力，甚至陷入了“塔西坨陷阱”之中，導(dǎo)致其他社會(huì)治理主體又缺乏對(duì)政府的基本信任。政府與其他社會(huì)治理主體間的這種互不信任，導(dǎo)致跨界公共危機(jī)的合作治理難以實(shí)現(xiàn)。

三、整體性治理：跨界公共危機(jī)治理的理論基礎(chǔ)與模式選擇

跨界公共危機(jī)不同于傳統(tǒng)公共危機(jī)的復(fù)雜性特征使其在釀造社會(huì)悲劇的同時(shí)，也考驗(yàn)著人類智慧和治理能力，并改變著社會(huì)治理模式。整體性治理理論作為對(duì)碎片化問題的戰(zhàn)略性回應(yīng)和問題解決方式，為我們提供了一個(gè)審視公共危機(jī)治理模式碎片化的解釋范式，也為中國(guó)公共危機(jī)治理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)指明了方向。

（一）理論基礎(chǔ)：整體性治理理論概述與跨界公共危機(jī)治理的契合

針對(duì)跨界公共事務(wù)的涌現(xiàn)與社會(huì)治理碎片化之間日益加劇的矛盾關(guān)系，公共管理領(lǐng)域?qū)Υ诉M(jìn)行了理論回應(yīng)并形成了三種主要的解決路徑，即信息技術(shù)的路徑、組織結(jié)構(gòu)的路徑和管理過程的路徑。①蔣俊杰：《我國(guó)城市跨界社會(huì)問題的整體性治理模式探析——以上海市長(zhǎng)寧區(qū)社會(huì)管理聯(lián)動(dòng)中心為例》，《中國(guó)行政管理》2015年第3期，第61-65頁。三種改革路徑雖然各有優(yōu)勢(shì)，但都未能提出系統(tǒng)性的解決方案，而緣起于20世紀(jì)90年中后期英國(guó)的整體性治理理論，對(duì)跨界公共事務(wù)治理具有重要的理論意義與應(yīng)用價(jià)值，也與跨界公共危機(jī)治理高度契合。

1.整體性治理理論概述

整體性治理理論針對(duì)傳統(tǒng)官僚制和新公共管理理論產(chǎn)生的碎片化問題，采取整體主義的思維方式，著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整體性運(yùn)作，以“問題解決”作為政府活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，借助協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制、信任機(jī)制等的建立和落實(shí)，通過職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)合并、流程重塑、資源整合等措施，推進(jìn)整體性政府構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)跨界公共事務(wù)的整體性治理。具體來講，該理論的基本內(nèi)容包括：（1）以公民需求和問題解決為治理導(dǎo)向，向公民提供無縫隙而非分離的整體性服務(wù)；（2）強(qiáng)調(diào)合作性整合，主張治理層級(jí)、治理功能、公私部門的三大治理面向整合和政策、規(guī)章、服務(wù)、監(jiān)督四個(gè)層面的治理行為整合；（3）注重協(xié)調(diào)目標(biāo)與手段的關(guān)系，構(gòu)建整體性政府模式；（4）重視信任、責(zé)任感與制度化，實(shí)現(xiàn)公共議題合作治理；（5）依賴信息技術(shù)，推進(jìn)公共治理透明化和整合化。

作為一種應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)問題的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，整體性治理理論契合了公共事務(wù)尤其是跨界公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)需要，而作為治理理論的一個(gè)重要分支，整體性治理理論在極大程度上深化和提升了治理的理論內(nèi)涵和實(shí)踐意旨，不僅重塑了治理理念，更是推進(jìn)了治理模式變遷，具備了內(nèi)在的科學(xué)性與外在的可實(shí)施性，并逐漸形成了一套比較成熟的公共行政理論體系與實(shí)踐模式，成為當(dāng)前西方最前沿的治理理論和公共管理改革實(shí)踐的理論參照，并由此成為公共管理領(lǐng)域傳統(tǒng)官僚制和新公共管理范式之后出現(xiàn)的第三種公共行政典范，整體性治理模式也成為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代要求的新型政府治理模式。表3是公共行政三種典范的比較。

2.整體性治理理論與跨界公共危機(jī)治理的契合

跨界公共危機(jī)治理作為一個(gè)協(xié)同、動(dòng)態(tài)、持續(xù)、整合的管理過程，與以整體性為取向的整體性治理理論具有高度的契合性：（1）治理理念契合?？缃绻参C(jī)治理不僅要求提高效率，更要追求公共性，而整體性治理注重調(diào)和工具理性與價(jià)值理性的關(guān)系，它修正了傳統(tǒng)官僚制過于追求效率的“理性”精神和新公共管理倡導(dǎo)管理主義的功利取向，又吸收了它們?cè)诠卜?wù)供給方面的有益做法，試圖建立注重政府整體價(jià)值和績(jī)效的文化哲學(xué)。（2）治理主體契合?？缃绻参C(jī)治理需要構(gòu)建一個(gè)基于功能與資源互補(bǔ)的多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)治理體系，而整體性治理反對(duì)政府部門存在的視野狹隘、部門主義和各自為政的弊端，強(qiáng)調(diào)政府層級(jí)間、政府內(nèi)部各部門間以及公私部門間的整合，從而將整個(gè)社會(huì)治理主體聯(lián)結(jié)起來。（3）治理機(jī)制契合?？缃绻参C(jī)治理需要治理主體間進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)與整合，為此需要建立以協(xié)同為核心的治理機(jī)制。整體性治理主張加強(qiáng)政府內(nèi)部各層級(jí)、部門間以及政府內(nèi)外組織間的協(xié)作，通過協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制的建立和落實(shí)，實(shí)現(xiàn)跨機(jī)構(gòu)、跨部門的整體性運(yùn)作。（4）治理結(jié)構(gòu)契合?？缃绻参C(jī)治理需要打破傳統(tǒng)的官僚制組織結(jié)構(gòu)，建立一種扁平化、彈性化、虛擬化的治理結(jié)構(gòu)。整體性治理主張充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的縱橫向與功能的整合，建構(gòu)一個(gè)超越分工、動(dòng)態(tài)化、整體型的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，從根本上克服官僚制組織結(jié)構(gòu)的缺陷。（5）治理流程契合?？缃绻参C(jī)治理需要建立“源頭預(yù)防、過程控制、應(yīng)急處置、善后修復(fù)”相結(jié)合的全流程治理模式，而整體性治理主張以流程為中心對(duì)行政流程進(jìn)行再造，反對(duì)以職能為中心把業(yè)務(wù)流程劃分為若干小段的做法，以全局最優(yōu)為目標(biāo)來設(shè)計(jì)和優(yōu)化流程，建立公共服務(wù)完整、連貫、無縫隙的整體性運(yùn)轉(zhuǎn)流程。（6）治理工具契合。只有充分借助信息技術(shù)才能有效治理跨界公共危機(jī)，而整體性治理作為一種適應(yīng)信息時(shí)代變革的治理模式，將信息技術(shù)作為最基本的治理手段和技術(shù)支撐。

表3　公共行政三種典范的比較

（二）模式選擇：公共危機(jī)整體性治理模式的基本特征與運(yùn)作機(jī)制

公共危機(jī)整體性治理模式以整體性治理為理論基礎(chǔ)，在各種資源要素支持下，力圖通過相關(guān)體系構(gòu)建、機(jī)制整合以及制度完善，克服傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式治理跨界公共危機(jī)時(shí)存在的碎片化問題，實(shí)現(xiàn)跨界公共危機(jī)的整體性治理。公共危機(jī)整體性治理模式不僅是技術(shù)層面的進(jìn)步與更新，更是對(duì)傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式的改造與重塑，代表著公共危機(jī)治理全新的哲學(xué)理念、制度安排、整合流程和科學(xué)方法。表4是公共危機(jī)整體性治理模式與傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式的比較。

1.公共危機(jī)整體性治理模式的基本特征

公共危機(jī)整體性治理模式具有如下基本特征：（1）主體多元性。公共危機(jī)整體性治理模式在承認(rèn)各個(gè)治理主體資源優(yōu)勢(shì)與功能互補(bǔ)的前提下，通過理順政府組織內(nèi)部縱向和橫向關(guān)系，借助一定的制度和信息平臺(tái)，引入私營(yíng)組織、社會(huì)組織、公民等多元主體，構(gòu)筑了一個(gè)多元主體參與的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。（2）層次多重性。公共危機(jī)治理整體性治理模式包含三個(gè)層次：一是縱向?qū)用娴拇怪毙蛥f(xié)作治理，包括中央政府和地方政府、上下級(jí)地方政府間的合作治理；二是橫向?qū)用娴乃叫蛥f(xié)作治理，即不同地方政府之間的伙伴協(xié)作治理；三是跨部門協(xié)作治理，即地方政府與私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織和公民社會(huì)的戰(zhàn)略性伙伴關(guān)系。這種層次多重性可以用圖4的“立方錐”來表示。（3）交叉多向性。公共危機(jī)整體性治理模式的組織結(jié)構(gòu)縱橫交錯(cuò)，每個(gè)治理主體都是其中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，分別具有不同的利益偏好和政策目標(biāo)，并能夠充分表達(dá)各自訴求并在行為上相互制約，從而在相互滲透、交叉互動(dòng)中形成分布均衡的空間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。（4）統(tǒng)分結(jié)合性。公共危機(jī)整體性治理模式具有高度的組織性和靈活性，它根據(jù)跨界公共危機(jī)的層次、性質(zhì)、程度、影響范圍以及持續(xù)時(shí)間等不同而采取統(tǒng)一行動(dòng)、集中反應(yīng)，以等級(jí)權(quán)力為依托，實(shí)行集中決策領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)分類指揮、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)行。（5）動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。公共危機(jī)整體性治理模式是一個(gè)開放、具有非線性特征的動(dòng)態(tài)適應(yīng)系統(tǒng)，它不是某個(gè)核心機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)作用下由各個(gè)節(jié)點(diǎn)形成的靜態(tài)工作網(wǎng)絡(luò)，而是各個(gè)節(jié)點(diǎn)之間在空間上呈離散狀態(tài)，并遵循協(xié)同學(xué)規(guī)律，在網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的信息互動(dòng)與傳播過程中不斷建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)資源整合，進(jìn)而保持持續(xù)開放的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。①楊志軍：《城市公共危機(jī)治理：體系結(jié)構(gòu)與框架戰(zhàn)略》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2012年第5期，第63-69頁。圖5是公共危機(jī)整體性治理模式實(shí)施系統(tǒng)。

表4　公共危機(jī)整體性治理模式與傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式的比較

2.公共危機(jī)整體性治理模式的運(yùn)作機(jī)制

圖4　公共危機(jī)整體性治理“立方錐”

圖5　公共危機(jī)整體性治理模式實(shí)施系統(tǒng)

公共危機(jī)整體性治理模式的運(yùn)行必然涉及多元治理主體間的合作關(guān)系和多中心集體行動(dòng)的制度安排，因此，采取什么樣的運(yùn)作機(jī)制以實(shí)現(xiàn)合作治理就成為最核心的問題。具體來講，公共危機(jī)整體性治理模式的運(yùn)作機(jī)制主要包括：（1）應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。所謂應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，就是相關(guān)職能部門采取聯(lián)合行動(dòng)治理公共危機(jī)，而應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要是指通過信息技術(shù)的運(yùn)用將相關(guān)職能部門納入統(tǒng)一的指揮調(diào)度系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)部門間的統(tǒng)一行動(dòng)與相互配合，它一般包括戰(zhàn)略規(guī)劃、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、信息互通、協(xié)作執(zhí)行、資源共享等內(nèi)容，其高效運(yùn)行依賴于完善的組織架構(gòu)、縝密的預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制、快速的協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制、合理的資源共享機(jī)制等。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制是公共危機(jī)整體性治理模式最基本的運(yùn)作機(jī)制，具有應(yīng)急幅度的跨區(qū)域和跨部門、應(yīng)急過程的快速指揮和聯(lián)合行動(dòng)、應(yīng)急結(jié)果的規(guī)模收益和集成效應(yīng)等特點(diǎn)。中國(guó)自2002年南寧市建立第一個(gè)城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)開始，一些地區(qū)特別是在長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域合作比較活躍的地區(qū)，已相繼建立起突發(fā)公共事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。（2）利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益是實(shí)現(xiàn)整體性治理的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，科學(xué)合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制能夠有效化解治理主體間的矛盾，減少合作中的部門主義、機(jī)會(huì)主義行為，增強(qiáng)整體性治理網(wǎng)絡(luò)的凝聚力，提升整體性治理運(yùn)行效率。利益協(xié)調(diào)機(jī)制也是公共危機(jī)整體性治理模式不可或缺的重要機(jī)制，主要包括利益驅(qū)動(dòng)、利益約束、利益分享、利益表達(dá)、利益激勵(lì)、利益補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。（3）監(jiān)督約束機(jī)制。由于目標(biāo)差異性、資源有限性以及環(huán)境不確定性，公共危機(jī)治理主體間的合作存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)。因此，治理主體的合作范圍和方式、利益沖突的協(xié)調(diào)手段和程度等都需要進(jìn)行界定和規(guī)范，這就是公共危機(jī)整體性治理模式的監(jiān)督約束機(jī)制。完善的監(jiān)督約束機(jī)制是公共危機(jī)整體性治理模式的重要保障，它有利于維持公共危機(jī)治理主體間合作的穩(wěn)定性，降低合作的不確定性，把治理主體的個(gè)體利益間沖突、個(gè)體利益與區(qū)域整體利益間的矛盾控制在一定范圍內(nèi)。目前中國(guó)一些地方政府已經(jīng)聯(lián)合出臺(tái)了一些合作協(xié)議和制度框架，但這些合作協(xié)議以宣言、規(guī)劃、倡議書等缺乏約束力的形式為主，甚至還停留在地方政府領(lǐng)導(dǎo)的口頭承諾上。表5是中國(guó)地方政府間公共危機(jī)治理合作創(chuàng)議案例。

表5　中國(guó)地方政府間公共危機(jī)治理合作創(chuàng)議案例

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，公共危機(jī)整體性治理并沒有固定的模式，其模式設(shè)計(jì)必須考慮諸如政治體制、法律框架、行政文化等情景因素，需要與當(dāng)?shù)氐臍v史傳統(tǒng)相一致，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，公共危機(jī)整體性治理模式還會(huì)呈現(xiàn)不斷演進(jìn)的趨勢(shì)?？傮w來講，當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)整體性治理模式呈現(xiàn)以下演進(jìn)特征：（1）治理主體的地位呈現(xiàn)從不平等到日益平等的趨勢(shì)；（2）治理組織呈現(xiàn)權(quán)力與職能不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)；（3）治理類型具有從府際合作、公私合作到全方位合作不斷拓展深化的趨勢(shì)；（4）治理動(dòng)力呈現(xiàn)中央政府主導(dǎo)作用式微、地方政府主動(dòng)性不斷增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)；（5）治理范圍從單一區(qū)域到跨區(qū)域甚至到全國(guó)的趨勢(shì)；（6）跨域治理的協(xié)作伙伴類型呈現(xiàn)日益深入和實(shí)質(zhì)化的特征。①?gòu)埑筛?、李昊城、邊曉慧：《跨域治理：模式、機(jī)制與困境》，《中國(guó)行政管理》2012年第3期，第102-109頁。

四、模式構(gòu)建：中國(guó)公共危機(jī)整體性治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與路徑選擇

安東尼·吉登斯指出：使當(dāng)代人們陷入安全困境的，并不是風(fēng)險(xiǎn)和威脅本身，更多地是制度對(duì)變化的反應(yīng)遲鈍。我們需要重構(gòu)我們?cè)?jīng)有過的制度，或者建立全新的制度。②劉建軍：《建立安全社會(huì)：對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2005年3月2日。轉(zhuǎn)型期中國(guó)公共危機(jī)治理模式的碎片化與跨界公共危機(jī)治理的不相適應(yīng)，亟需推進(jìn)公共危機(jī)治理模式變革，而強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的整體性治理模式，成為中國(guó)跨界公共危機(jī)治理的模式選擇。作為一種全新的治理模式，公共危機(jī)整體性治理模式的構(gòu)建面臨著諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，需要以整體性治理理論為指導(dǎo)，采取系統(tǒng)化的整合策略，在現(xiàn)有的制度框架和治理模式下扎實(shí)推進(jìn)。

（一）中國(guó)公共危機(jī)整體性治理模式構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

菲利普·庫帕在剖析21世紀(jì)公共行政面臨的挑戰(zhàn)時(shí)指出：“事實(shí)上，復(fù)雜性已經(jīng)使公共行政陷入困境，如今，合作危機(jī)成了人們普遍關(guān)注的難題。所謂合作危機(jī)，就是因一個(gè)項(xiàng)目的計(jì)劃、協(xié)調(diào)與運(yùn)作涉及同一活動(dòng)領(lǐng)域的多個(gè)組織而帶來的困難?！雹郏勖溃莘评铡炫粒骸抖皇兰o(jì)的公共行政：挑戰(zhàn)與變革》，王巧玲、李文釗譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第92頁。作為一種治理形態(tài)，合作治理面臨著目標(biāo)不一致、分割式協(xié)調(diào)、資源無法共享、利益難題、溝通障礙、監(jiān)督困境、能力不足以及關(guān)系穩(wěn)定性差等挑戰(zhàn)，而公共危機(jī)整體性治理模式的本質(zhì)就是一種合作治理，其構(gòu)建并有效運(yùn)轉(zhuǎn)同樣需要一定的現(xiàn)實(shí)條件。

1.治理能力的挑戰(zhàn)

公共危機(jī)整體性治理模式對(duì)治理主體的能力提出了較高要求，然而當(dāng)前中國(guó)公共危機(jī)各治理主體的能力尚顯不足：（1）政府能力不足。當(dāng)前中國(guó)政府公共危機(jī)治理能力不足的原因一方面是現(xiàn)行體制的制約，如條塊分割的組織體制、事后救火式的應(yīng)急機(jī)制、缺乏社會(huì)協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)體系等，另一方面是政府人員尚不具備公共危機(jī)治理相關(guān)的知識(shí)和能力結(jié)構(gòu)，進(jìn)而導(dǎo)致政府在治理公共危機(jī)時(shí)“雖須臾不曾懈怠，但卻時(shí)有捉襟見肘”。（2）社會(huì)主體能力不足。社會(huì)主體的發(fā)展規(guī)模與行動(dòng)能力是公共危機(jī)整體性治理的前提，然而當(dāng)前中國(guó)社會(huì)主體尚難以有效承接政府職能轉(zhuǎn)變中剝離出來的公共危機(jī)治理職能，原因主要有：一是歷史環(huán)境因素影響。受傳統(tǒng)“家國(guó)一體”的社會(huì)結(jié)構(gòu)、以血緣或地緣為中心的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等因素影響，中國(guó)缺乏社會(huì)自治傳統(tǒng)，公民社會(huì)發(fā)育不充分。二是制度瓶頸。目前中國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織實(shí)行限制性管理體制，社會(huì)組織發(fā)展的法律政策缺失尤其是登記制度不合理，公眾參與制度闕如。加之政府對(duì)公共危機(jī)治理的社會(huì)培育缺失，社會(huì)主體的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和主動(dòng)參與公共危機(jī)治理的程度較低。

2.組織結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)

整體性治理模式的組織結(jié)構(gòu)是一種扁平化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，它能夠在較短時(shí)間內(nèi)迅速將分散的資源聚集起來，發(fā)揮合作治理主體的比較優(yōu)勢(shì)更好地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，但是這種組織結(jié)構(gòu)是低約束的，很容易導(dǎo)致組織的凝聚力和穩(wěn)定性受到重創(chuàng)，其原因是傳統(tǒng)官僚制維系組織凝聚力和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)是等級(jí)制度所賦予的合法性，在不超出人們預(yù)期的范圍內(nèi)公眾一般能夠接受這種權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)；整體性治理維系組織凝聚力和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)不是建立在權(quán)威之上，而是組織之間的共同目標(biāo)、治理能力、資源依賴和相互信任，但這些因素很不可靠，具體表現(xiàn)為：（1）治理主體間目標(biāo)差異。整體性治理中雖然各治理主體面臨相同問題并有著共同利益，理應(yīng)以整體利益為行動(dòng)出發(fā)點(diǎn)，但各自目標(biāo)和預(yù)期收益存在較大差異，個(gè)別治理主體可能為實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)而置整體目標(biāo)于不顧而發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為。（2）治理主體間能力不同。治理能力是對(duì)治理主體擁有資源、行業(yè)地位、影響力等的綜合評(píng)價(jià)，能力強(qiáng)的治理主體處于整體性治理網(wǎng)絡(luò)的核心位置，而能力弱的治理主體則有可能被邊緣化。在整體性治理初期，各治理主體在獲得收益的同時(shí)掩蓋了固有矛盾，但隨著收益增長(zhǎng)趨緩甚至倒退，能力強(qiáng)的治理主體就會(huì)憑借自身優(yōu)勢(shì)資源保持固有收益，導(dǎo)致弱勢(shì)治理主體利益受損甚至退出整體性治理網(wǎng)絡(luò)。（3）治理主體間資源依賴性弱化。整體性治理有效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)是治理主體間的資源依賴，在資源相互依賴性的基礎(chǔ)上治理主體間達(dá)成合作意向。但隨著整體性治理的深入，治理主體通過頻繁的交流學(xué)習(xí)導(dǎo)致相互間依賴性降低，而相互間競(jìng)爭(zhēng)性卻不斷強(qiáng)化。（4）治理主體間信任困難。在整體性治理中，由于各個(gè)治理主體在價(jià)值觀念、組織目標(biāo)、組織文化、擁有資源等方面存在較大區(qū)別，相互信任就變得異常困難，加上缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，治理主體間的矛盾往往多于合作。

3.協(xié)調(diào)機(jī)制的挑戰(zhàn)

由于公共危機(jī)治理主體間存在很強(qiáng)的異質(zhì)性，各治理主體的行為目標(biāo)、方式和邏輯各不相同，這就對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制提出了較高要求。但由于治理主體很難在真正意義上實(shí)現(xiàn)權(quán)力平等和共享，公共危機(jī)整體性治理的協(xié)調(diào)機(jī)制面臨挑戰(zhàn)，這是因?yàn)椋海?）政府自閉性。政府本身是一個(gè)相對(duì)封閉運(yùn)行的系統(tǒng)，具有排斥外部力量的傾向，這使得公共危機(jī)治理中政府不愿意與其他治理主體共享權(quán)力，甚至認(rèn)為其他治理主體不僅起不到應(yīng)有作用，反而會(huì)增加政府負(fù)擔(dān)。（2）其他治理主體角色意識(shí)不強(qiáng)。受中國(guó)傳統(tǒng)文化和全能型政府治理模式的影響，其他治理主體缺乏自身在公共危機(jī)治理中的角色認(rèn)知，參與公共危機(jī)治理的自覺性和主動(dòng)性不高。（3）治理主體地位差異。在公共危機(jī)治理過程中處于優(yōu)勢(shì)地位的政府或準(zhǔn)政府部門擁有強(qiáng)大權(quán)威，控制著資源流動(dòng)和分配，而處于弱勢(shì)地位的其他主體則缺少話語權(quán)最終有可能淪為附屬，伙伴關(guān)系無從談起。（4）信息難以共享。信息共享是協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的必備要素，然而目前中國(guó)公共危機(jī)治理主體間缺乏信息互通、共享的平臺(tái)，信息溝通機(jī)制不暢。（5）權(quán)力結(jié)構(gòu)性缺陷。中國(guó)高度集權(quán)又高度分權(quán)的公共危機(jī)治理模式產(chǎn)生雙重效果：一方面，高度集權(quán)使中央政府能夠快速有效地集中全國(guó)力量對(duì)付特大自然災(zāi)害等國(guó)家公共危機(jī)；另一方面，高度分權(quán)又使地方政府以行政區(qū)劃和行政權(quán)力級(jí)別為邊界，對(duì)跨界公共危機(jī)進(jìn)行分割治理，難以自主形成跨界公共權(quán)威，甚至還會(huì)引起彼此間的對(duì)立與沖突。

4.利益均衡的挑戰(zhàn)

從某種程度上講，整體性治理實(shí)際上就是多元治理主體通過合作追求利益最大化的過程，而利益均衡是維持合作的前提和基礎(chǔ)。利益均衡是指將多元治理主體間的利益矛盾保持在一定限度之內(nèi)而利益訴求又能得到滿足的一種相對(duì)穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)。整體性治理每前進(jìn)一步，都蘊(yùn)含著多元治理主體的利益重新調(diào)整和再分配，需要找到新的利益平衡點(diǎn)并通過相關(guān)制度設(shè)計(jì)維持利益均衡。然而，整體性治理中利益均衡的實(shí)現(xiàn)并非易事，這是因?yàn)椋海?）多重利益目標(biāo)難以統(tǒng)一。實(shí)踐中多元治理主體的利益訴求非常復(fù)雜和多元，個(gè)體利益與整體利益、私人利益和公共利益、經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益經(jīng)常發(fā)生沖突。（2）治理主體貢獻(xiàn)度難以劃分。建立在資源依賴基礎(chǔ)上的整體性治理很難清晰界定各治理主體在治理網(wǎng)絡(luò)中的貢獻(xiàn)度，加之收益并不總是能夠量化，增加了利益沖突的可能性。（3）治理主體地位不對(duì)等。整體性治理中處于強(qiáng)勢(shì)地位的治理主體，往往通過掌控的資源影響治理決策的制定和執(zhí)行，將其引向?qū)ψ约鹤顬橛欣囊幻嬉垣@取更大利益，而弱勢(shì)治理主體很難表達(dá)利益訴求以致自身利益無法得到保障。（4）整體性治理的外部性。整體性治理的對(duì)象一般是跨界公共事務(wù)，這就產(chǎn)生了外部性問題，即對(duì)有的治理主體具有較強(qiáng)的正外部性，使其獲取較大收益；對(duì)有的治理主體呈現(xiàn)弱外部性，獲取收益有限；甚至對(duì)有的治理主體是負(fù)外部性，不僅沒有收益還造成了損失。外部性導(dǎo)致了治理主體間的利益沖突，特別是當(dāng)整體性治理威脅到某個(gè)治理主體的利益時(shí)，那么該治理主體極有可能抵制整體性治理行為。

5.責(zé)任歸屬的挑戰(zhàn)

責(zé)任性問題是網(wǎng)絡(luò)化政府最艱巨的挑戰(zhàn)之一，建立在治理主體共享權(quán)力和利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任基礎(chǔ)上的整體性治理，同樣由于責(zé)任劃分困難而難以對(duì)治理主體進(jìn)行有效的監(jiān)督約束，這是因?yàn)椋海?）整體性治理是運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)的治理，這種公共性使得責(zé)任本身就存在很大程度的模糊性；（2）整體性治理是一種多元主體的協(xié)作治理，協(xié)作治理本身就使得治理主體間的責(zé)任難以進(jìn)行劃分和認(rèn)定；（3）與建立在權(quán)威命令基礎(chǔ)上的科層官僚制相比，整體性治理是治理主體基于平等、自愿原則而作出的行為選擇，由于它剛性約束不足，也使得治理責(zé)任難以劃分。構(gòu)建公共危機(jī)整體性治理模式的一個(gè)核心問題就是權(quán)力—責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建和調(diào)適，然而由于跨界公共危機(jī)的地域、時(shí)間和功能邊界難以界定，危機(jī)源頭和管理權(quán)限難以認(rèn)定，導(dǎo)致責(zé)任歸屬變得模糊不清，各個(gè)治理主體在跨界公共危機(jī)治理中的責(zé)任劃分也就成為一個(gè)棘手難題。

（二）中國(guó)公共危機(jī)整體性治理模式構(gòu)建的路徑選擇

作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，公共危機(jī)整體性治理模式內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、體系嚴(yán)密，代表著一種新的價(jià)值理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、治理流程和技術(shù)手段，其核心在于以常態(tài)化的制度設(shè)計(jì)治理跨界公共危機(jī)。當(dāng)前中國(guó)跨界公共危機(jī)的整體性治理尚處于起步階段，應(yīng)根據(jù)整體性治理理論的要求，結(jié)合公共危機(jī)治理實(shí)踐，采取系統(tǒng)化的整合策略，推進(jìn)中國(guó)公共危機(jī)整體性治理模式的構(gòu)建。

1.理念更新：強(qiáng)化公共利益和公共責(zé)任

理念指導(dǎo)行動(dòng)，是行為模式選擇的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)和邏輯線索，任何治理模式的創(chuàng)新均以理念更新為先導(dǎo)。整體性治理在理念上強(qiáng)調(diào)以公共性為價(jià)值基點(diǎn)，讓政府職能回歸公共服務(wù)，并特別強(qiáng)調(diào)責(zé)任的重要性。因此，構(gòu)建公共危機(jī)整體性治理模式必須以革新治理理念為邏輯起點(diǎn)，樹立公共危機(jī)治理的公共利益和公共責(zé)任導(dǎo)向。為此，首先應(yīng)強(qiáng)化公共利益意識(shí)，堅(jiān)持民生優(yōu)先。應(yīng)在跨界公共危機(jī)治理中摒棄“管理驅(qū)動(dòng)”邏輯和運(yùn)動(dòng)式治理方式，大力加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，完善公共服務(wù)體系，建構(gòu)均衡的利益格局，降低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、積聚以及被激活的概率，從根源上避免公共危機(jī)發(fā)生。其次，強(qiáng)化公共責(zé)任意識(shí)，培養(yǎng)對(duì)公共危機(jī)治理的整體性認(rèn)知。在跨界公共危機(jī)治理過程中，應(yīng)該基于公共責(zé)任進(jìn)行全方位整合，特別是政府作為社會(huì)秩序維護(hù)者要不斷強(qiáng)化公共責(zé)任意識(shí)，樹立公共危機(jī)整體性治理的戰(zhàn)略思維，摒棄部門主義的狹隘意識(shí)，在整體性治理框架下跨越區(qū)域、組織和部門界限協(xié)同行動(dòng)。

2.體制重塑：形成多元主體參與的治理網(wǎng)絡(luò)

體制主要是指組織模式和主體間權(quán)力關(guān)系的制度建構(gòu)，公共危機(jī)整體性治理模式的運(yùn)行需要相應(yīng)的體制支撐，它要求形成一個(gè)政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)治理體制。圖6是公共危機(jī)治理的政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維互動(dòng)框架。為此需要采取以下措施：首先，對(duì)于政府來說，要在公共危機(jī)治理中打破官僚制理念的束縛，跳出“等級(jí)分工”、“各自為政”、“封閉發(fā)展”等思維，加強(qiáng)政府系統(tǒng)內(nèi)部不同區(qū)域、不同級(jí)別、不同部門的合作。同時(shí)，要打破政府封閉性的束縛，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)主體參與公共危機(jī)治理的引導(dǎo)與調(diào)整。其次，對(duì)于社會(huì)主體來說，通過強(qiáng)化與政府的合作意識(shí)和加強(qiáng)內(nèi)部的整合協(xié)調(diào)，不斷提高公共危機(jī)治理的角色意識(shí)和能力，充分發(fā)揮自身行動(dòng)靈活、服務(wù)方式多樣、覆蓋范圍廣等功能優(yōu)勢(shì)。最后，合理界分多元主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系。要完善以《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心的公共危機(jī)治理相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則，對(duì)各主體在公共危機(jī)治理中的地位、權(quán)利、責(zé)任、途徑、范圍等作出明確規(guī)定，保證各主體能夠合法地參與公共危機(jī)治理并形成有效的監(jiān)督制約體系。

圖6　公共危機(jī)治理的政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維互動(dòng)框架

3.結(jié)構(gòu)整合：構(gòu)建以聯(lián)合為特征的組織結(jié)構(gòu)形式

公共危機(jī)整體性治理模式的運(yùn)行需要一定的組織載體，為此需要建立一套與之相配套的組織結(jié)構(gòu)。中國(guó)目前碎片化的公共危機(jī)治理組織結(jié)構(gòu)迫切需要對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化，而優(yōu)化的途徑就是整合，即把建立在職能分工基礎(chǔ)上的組織結(jié)構(gòu)模式，整合為以聯(lián)合為特征的組織結(jié)構(gòu)模式。當(dāng)前組織結(jié)構(gòu)的整合主要應(yīng)在機(jī)構(gòu)設(shè)立和權(quán)力配置方面實(shí)現(xiàn)突破，當(dāng)務(wù)之急是在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立從中央到地方具有高度統(tǒng)一性和權(quán)威性的常態(tài)化公共危機(jī)治理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，賦予其更多的指揮、領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)職能。由于設(shè)立新機(jī)構(gòu)與當(dāng)前國(guó)家精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革的宗旨和整體性治理要求的組織結(jié)構(gòu)扁平化不符，一個(gè)可行思路是進(jìn)行大部門制式改革，即在充分尊重不同部門各自分工與專業(yè)化的基礎(chǔ)上，采取跨部門職能整合重組的方式，在已有的政府應(yīng)急管理部門基礎(chǔ)上，整合既有的應(yīng)急機(jī)構(gòu)及其職能，建立從中央到地方的公共危機(jī)治理組織框架。具體措施是將分散在各個(gè)行業(yè)主管部門與國(guó)家應(yīng)急相關(guān)機(jī)構(gòu)中的具有類同綜合管理職能的機(jī)構(gòu)，整合到國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)，包括現(xiàn)有的國(guó)家應(yīng)急管理辦公室、各部委的應(yīng)急管理方面的職能機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)等。與國(guó)家應(yīng)急管理會(huì)員會(huì)的建立相對(duì)應(yīng)，地方政府通過整合分散于地方各職能部門的應(yīng)急職權(quán)，將各地已建立的應(yīng)急管理辦公室升級(jí)為地方性應(yīng)急管理會(huì)員會(huì)。其中，國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)的主要職能是負(fù)責(zé)公共危機(jī)協(xié)調(diào)方面的制度建設(shè)和平臺(tái)建設(shè)，在公共危機(jī)治理過程中擁有動(dòng)用一切可用資源的權(quán)力。各級(jí)地方應(yīng)急管理委員會(huì)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和監(jiān)督本區(qū)域內(nèi)的公共危機(jī)治理活動(dòng)，促使各個(gè)治理主體按照協(xié)議開展公共危機(jī)治理行動(dòng)。

4.機(jī)制革新：建立以協(xié)調(diào)為核心的運(yùn)作機(jī)制

構(gòu)建公共危機(jī)整體性治理模式的關(guān)鍵在于多元治理主體間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與有效整合，它需要多元治理主體間形成運(yùn)作良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，保障多元主體間的沖突得到協(xié)調(diào)、功能差異得到整合，從而降低交易費(fèi)用，克服“集體行動(dòng)困境”，最終實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理的整體性目標(biāo)。為構(gòu)建公共危機(jī)整體性治理模式的協(xié)調(diào)機(jī)制，可以從兩個(gè)方面加強(qiáng)建設(shè)：（1）建立高效的溝通協(xié)商機(jī)制。首先，建立組織化的溝通協(xié)商機(jī)制。各種官方或非官方的公共危機(jī)治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)定期召開聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)組織內(nèi)部的工作溝通和日常事務(wù)溝通，就跨界公共危機(jī)治理相關(guān)議題展開充分的探討和交流，確保多元主體間溝通協(xié)商的常態(tài)化和有效性。其次，開辟多元溝通協(xié)商渠道。應(yīng)開辟多樣化的溝通協(xié)商渠道，為公共危機(jī)多元治理主體提供溝通和交流平臺(tái)，如建立地方政府間具有實(shí)質(zhì)性的合作對(duì)話交流制度，政府與企業(yè)開展聯(lián)誼活動(dòng)，政府運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)通過網(wǎng)上論壇、電子郵件、手機(jī)短信、微博、微信等方式與公眾進(jìn)行非面對(duì)面地交流等。（2）建立均衡的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。要在正視各治理主體追求正當(dāng)利益的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新公共危機(jī)治理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，建立有效的制度安排和激勵(lì)機(jī)制?？梢圆扇〉闹饕胧┦歉母锬壳白陨隙碌膯我晦D(zhuǎn)移支付體制，建立復(fù)合轉(zhuǎn)移支付體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政分稅制下中央政府與地方政府之間權(quán)力集中與權(quán)力下放的平衡。另外，為使治理主體有效履行公共危機(jī)治理合作協(xié)議，需要對(duì)各主體參與公共危機(jī)治理提供追求整體性目標(biāo)的正向激勵(lì)，如對(duì)各個(gè)治理主體給予必要的資金支持和社會(huì)支持，把公共危機(jī)治理合作協(xié)議履行與官員晉升、物質(zhì)激勵(lì)、設(shè)立合作貢獻(xiàn)獎(jiǎng)等方式相結(jié)合。

5.流程再造：重塑全過程并重的治理流程

不同于傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式只重視公共危機(jī)的應(yīng)急處置而輕視事前預(yù)警和善后修復(fù)，公共危機(jī)整體性治理模式將公共危機(jī)治理看作是一個(gè)包括事前預(yù)警、應(yīng)急處置、善后修復(fù)等階段組成的完整流程，每個(gè)階段都非常重要。因此，構(gòu)建公共危機(jī)整體性治理模式必須進(jìn)行流程再造，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的全流程治理。鑒于公共危機(jī)破壞力強(qiáng)、處置難度大的特點(diǎn)，決定了對(duì)其最好的解決辦法是“使用少量錢預(yù)防而不是花大量錢治療”，將公共危機(jī)治理的關(guān)口前移。因此，公共危機(jī)流程治理的重中之重就是加強(qiáng)預(yù)警體系建設(shè)：（1）完善公共危機(jī)預(yù)警信息管理系統(tǒng)。完善的信息管理系統(tǒng)是公共危機(jī)預(yù)警取得成功的基礎(chǔ)，為此需要建立覆蓋整個(gè)社會(huì)面的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，完善預(yù)警信息研判機(jī)制；建立信息共享機(jī)制，完善預(yù)警信息傳播系統(tǒng)；建立預(yù)警分級(jí)管理制度，完善預(yù)報(bào)警示系統(tǒng)。（2）構(gòu)建公共危機(jī)預(yù)警指標(biāo)體系。科學(xué)完善的預(yù)警指標(biāo)體系是公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的基礎(chǔ)，應(yīng)不斷提高公共危機(jī)預(yù)警指標(biāo)設(shè)置的合理性和科學(xué)性。（3）優(yōu)化公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案體系。針對(duì)當(dāng)前公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)中存在的結(jié)構(gòu)不合理、分類不完善、操作性不強(qiáng)、動(dòng)態(tài)管理滯后等問題，應(yīng)采取應(yīng)急預(yù)案編制程序法定化、加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)管理等措施。（4）完善公共危機(jī)預(yù)警運(yùn)行保障體系。主要是建立高效的預(yù)警指揮系統(tǒng)；完善各項(xiàng)群眾權(quán)益維護(hù)機(jī)制；健全矛盾糾紛排查調(diào)處工作機(jī)制；加強(qiáng)預(yù)警體系的法制建設(shè)和責(zé)任追究。

6.技術(shù)支撐：打造信息共享的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

整體性治理要求信息平臺(tái)由根據(jù)各部門、各行業(yè)不同需求的分散式向跨部門、跨行業(yè)領(lǐng)域、跨應(yīng)用系統(tǒng)的集成整合式轉(zhuǎn)變。因此，只有在技術(shù)層面打造信息共享的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的分割管理向網(wǎng)絡(luò)共享轉(zhuǎn)變，公共危機(jī)整體性治理模式才能有效運(yùn)行。為此，可以采取以下措施：（1）建設(shè)應(yīng)急預(yù)案數(shù)字化平臺(tái)。該平臺(tái)具有信息集成、資源配置、方案生成、數(shù)據(jù)檢索等功能，并與應(yīng)急指揮硬件平臺(tái)兼容，可以加強(qiáng)各預(yù)案之間的聯(lián)動(dòng)銜接并為應(yīng)急決策提供參考。圖7是應(yīng)急預(yù)案數(shù)字化平臺(tái)。（2）完善信息共享機(jī)制。首先，暢通信息溝通渠道。在公共危機(jī)信息的縱向溝通方面，完善各級(jí)政府公共危機(jī)信息報(bào)告、內(nèi)部考核和外部監(jiān)督制度，建立以“上傳下達(dá)”為核心的縱向信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制；在公共危機(jī)信息的橫向溝通方面，由各地方政府應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)牽頭，以協(xié)議或制度等方式形成固化的公共危機(jī)信息共享渠道，建立以“信息共享”為核心的跨界信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制。①曹海峰：《重大突發(fā)事件應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)路徑探析》，《中州學(xué)刊》2013年第12期，第14-18頁。其次，加強(qiáng)信息整合。一方面整合現(xiàn)代和傳統(tǒng)的信息傳播手段，建立覆蓋網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)刊、電話、無線電通信等傳播渠道的公共危機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)。另一方面整合包括政府、媒體和社會(huì)三個(gè)層面的信息傳播：政府要堅(jiān)持公共危機(jī)信息公開，推進(jìn)并優(yōu)化電子政務(wù)建設(shè)，完善新聞發(fā)言人制度；媒體要加強(qiáng)自律管理，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論，客觀公正地傳播公共危機(jī)信息；社會(huì)公眾要積極履行公民義務(wù)，既杜絕散播謠言又避免政治冷漠。

7.制度保障：建設(shè)以法治為核心的制度體系

完善的制度體系能夠有效降低治理主體的機(jī)會(huì)主義行為，是公共危機(jī)整體性治理模式實(shí)現(xiàn)的根本保障。當(dāng)前，制度建設(shè)的重點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面：（1）完善公共危機(jī)整體性治理的法制體系。首先，完善《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。2007年11月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是中國(guó)公共危機(jī)治理領(lǐng)域位階最高的法律，然而其規(guī)范的是屬地管理模式下的公共危機(jī)，因此，應(yīng)依據(jù)整體性治理思維對(duì)其進(jìn)行完善，對(duì)公共危機(jī)的等級(jí)確定、處置程序、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、資源共享、責(zé)任劃分、利益協(xié)調(diào)等進(jìn)行明確規(guī)定。其次，建立公共危機(jī)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)方面的法律法規(guī)。應(yīng)結(jié)合國(guó)內(nèi)外公共危機(jī)治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的成功經(jīng)驗(yàn)，將公共危機(jī)治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的內(nèi)容和程序以法律形式進(jìn)行規(guī)定。最后，加強(qiáng)公共危機(jī)治理相關(guān)法律法規(guī)的配套銜接。針對(duì)當(dāng)前公共危機(jī)治理相關(guān)法律法規(guī)相互分離、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的狀況，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》拓寬單項(xiàng)法律的適用范圍，使各項(xiàng)法律之間能夠相互配套銜接。（2）健全公共危機(jī)整體性治理的監(jiān)督體系。要充分利用立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督以及新聞媒體、公眾等各種監(jiān)督力量，加強(qiáng)對(duì)治理主體履行公共危機(jī)治理合作協(xié)議的監(jiān)督，使治理主體的行為受到制度約束，避免治理過程中出現(xiàn)偏差。（3）明確公共危機(jī)整體性治理的責(zé)任制度。首先，明確責(zé)任分工。對(duì)于縱向政府間責(zé)任劃分，既要強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，又要突出下級(jí)政府的責(zé)任自主性和履職積極性；對(duì)于橫向政府間責(zé)任劃分，要明確各職能部門職責(zé)，避免出現(xiàn)職能不清、權(quán)責(zé)不明、推諉扯皮等現(xiàn)象。其次，抓好責(zé)任落實(shí)。政府要健全公共危機(jī)治理責(zé)任落實(shí)機(jī)制，對(duì)責(zé)任予以細(xì)化，將責(zé)任逐項(xiàng)分解到各部門，并融入部門的崗位責(zé)任制中。再次，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上強(qiáng)化公共危機(jī)治理的責(zé)任追究，對(duì)問責(zé)主體、范圍、程序等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范。治理主體之間可以事先在合作協(xié)議中訂立違約責(zé)任條款，對(duì)在公共危機(jī)治理過程中不積極進(jìn)行信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)行動(dòng)遲緩等行為，依法追究當(dāng)事人的違約責(zé)任。

8.環(huán)境營(yíng)造：培育以信任為核心的社會(huì)資本

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度由社會(huì)認(rèn)可的正式制度、非正式制度和實(shí)施機(jī)制組成。其中，正式制度是指人們有意識(shí)地創(chuàng)造的一系列法律法規(guī)、政策規(guī)定等；非正式制度主要包括價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、道德理念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等。公共危機(jī)整體性治理模式需要在正式制度和非正式制度的共同作用下才能正常運(yùn)行，其中正式制度是指已經(jīng)頒布的從中央到地方的公共危機(jī)治理法律規(guī)范體系，非正式制度是指公共危機(jī)治理各主體在實(shí)踐中無意識(shí)形成并被遵守的各種行為規(guī)范。在推動(dòng)公共危機(jī)整體性治理模式構(gòu)建的非正式制度中，培育以信任為核心的社會(huì)資本尤為重要，為此可以采取以下措施：首先，構(gòu)建政府的信任機(jī)制和承諾機(jī)制。要加強(qiáng)政府信任度的建設(shè)和管理，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政府的信任度評(píng)價(jià)，不斷提高政府公信力水平。其次，培育合作文化。公共危機(jī)治理主體要深入理解合作文化的內(nèi)涵并能根據(jù)合作理念進(jìn)行自我管理，使合作文化融入到每個(gè)治理主體的思維方式和行為習(xí)慣中。在此基礎(chǔ)上，為了規(guī)范公共危機(jī)治理主體行為，保持合作文化的持續(xù)性，應(yīng)當(dāng)把合作文化融入制度體系中。如在考核制度中將合作意識(shí)、合作能力和合作績(jī)效等指標(biāo)納入考核指標(biāo)體系，獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀的合作項(xiàng)目和典型的合作事例，懲罰不利于合作的行為。再次，對(duì)公民進(jìn)行信任教育。要通過多種渠道并采用多種方式對(duì)公民個(gè)人進(jìn)行信任教育，將公民信任教育作為社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作并發(fā)展成為一種長(zhǎng)效機(jī)制。

（責(zé)任編輯：徐楓）

The Trans-boundary Public Crisis and the Transformation of China Public Crisis Governance Pattern：Based on the View of Holistic Governance

ZHANG Yulei
（School of Law and Politics and Public Administration，Huaiyin Normal University，Huai’an 223001，China）

The holistic governance pattern of public crisis has characteristics of subject pluralism，hierarchy multiplicity，multi-crossover，combination of centralization and decentralization，dynamic adaptability and so on.Meanwhile，the holistic governance pattern of public crisis has three operation mechanisms，including integrated emergency response mechanism，interest coordination mechanism and supervision and restraint mechanism.Constructing the holistic governance pattern of public crisis confronts great challenges in many aspects of governance ability，governance structure，coordination mechanism，benefit equilibrium and responsibility belonging at present，so we need take systematic integration strategies from idea，system，structure，mechanism，process，technology，guarantee and environment，according to the requirements of holistic governance theory and combining with the practice of public crisis governance.

trans-boundary public crisis；governance pattern；fragment governance；holistic governance；transformation

江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“跨界公共危機(jī)的整體性治理研究：以長(zhǎng)三角地區(qū)為例”（2016SJB810006）；江蘇省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制研究”（15ZZC004）；江蘇服務(wù)型政府建設(shè)研究基地項(xiàng)目“江蘇重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施經(jīng)驗(yàn)及優(yōu)化對(duì)策研究”（16SSL046）。

張玉磊（1982-），男，河南延津人，管理學(xué)博士，淮陰師范學(xué)院法律政治與公共管理學(xué)院講師，研究方向：公共管理創(chuàng)新與危機(jī)管理、社會(huì)治理與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

C93

A

1008-7672（2016）05-0059-20