英日公私合作模式啟示

唐蜜

在PPP項(xiàng)目進(jìn)行過程中，公私部門都需要面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。倘若風(fēng)險(xiǎn)偏向任何一方，都會對項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生不利影響。英國傳統(tǒng)PFI項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移不當(dāng)，造成了公共項(xiàng)目債務(wù)過多而面臨破產(chǎn)的局面，這對我國PPP發(fā)展是一個(gè)警示。

2015年被業(yè)界稱為中國PPP元年。2016年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出：“完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情?！笨偟膩砜?，PPP在中國歷史不久。英國則是全球PPP的先行者、收獲者。英國、日本的探索，對于中國發(fā)展PPP富有啟發(fā)意義。

英國：從PFI到PF2

上世紀(jì)80年代，撒切爾夫人擔(dān)任英國首相后，大力推行將公共部門持有的企業(yè)私有化的措施，并嚴(yán)厲打擊私人投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行為，以保證政府對于英國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共財(cái)政的掌控。政策發(fā)布后，直接導(dǎo)致了部分重要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)由于政府無法支付而擱淺，引起公眾的強(qiáng)烈不滿。80年代后期，政府通過了達(dá)特福德大橋、賽文大橋和英法海底隧道實(shí)施采用私人投資的方案，上述基礎(chǔ)設(shè)施的成功建設(shè)大大鼓勵(lì)了“私人投資用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的做法。1992年起，針對公路建設(shè)、垃圾與污水處理、教育和衛(wèi)生等部門及政府辦公和社會福利房建設(shè)方面，英國政府開始全面推行私人融資計(jì)劃（PrivateFinanceInitiative，PFI）。英國多數(shù)政府部門有與私人部門合作的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，隨著PFI發(fā)展的深入，除上述公共領(lǐng)域外，PFI還廣泛用于國防、水務(wù)等領(lǐng)域，截至2014年3月，英國共有728個(gè)PFI項(xiàng)目，資本總額566億英鎊。

盡管PFI在英國推行了較長時(shí)間，也做出了較為突出的貢獻(xiàn)，但是隨著問題的不斷暴露，越來越多民眾對其持懷疑與反對態(tài)度。支持者認(rèn)為，PFI通過將私人企業(yè)引入公共服務(wù)的提供過程中，緩解了公共財(cái)政壓力，同時(shí)企業(yè)能利用其效率和創(chuàng)造力來管控風(fēng)險(xiǎn)并提高公共服務(wù)質(zhì)量。PFI模式下，政府由公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者，私人部門負(fù)責(zé)公共設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)，并從政府獲得長期穩(wěn)定的費(fèi)用支付，公眾得以享受高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)三贏。而反對者認(rèn)為，由于近年來PFI項(xiàng)目花費(fèi)太高、建設(shè)運(yùn)營進(jìn)度較慢、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，同時(shí)其操作過程、財(cái)務(wù)方面并不公開透明，導(dǎo)致私人部門在公共設(shè)施運(yùn)營變得岌岌可危的情況下還持續(xù)牟取暴利。2008年全球金融危機(jī)及歐債危機(jī)對英國PFI項(xiàng)目的長期債務(wù)融資產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響，而新世界金融市場秩序和新會計(jì)規(guī)則的建立，使得傳統(tǒng)PFI費(fèi)用估算的方式無法與新規(guī)則同步。雙重壓力下，2011年英國財(cái)政部宣布對PFI進(jìn)行改革，次年12月發(fā)布《公私合作的新方式》（NewApproachtoPublicPrivatePartnership），宣布推出PF2。PF2作為傳統(tǒng)PFI的改進(jìn)版，其在操作透明性、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面做出了明確的規(guī)定。目前，在英國的小學(xué)校舍建設(shè)項(xiàng)目中已采用了PF2模式。

《公私合作的新方式》將傳統(tǒng)PFI的主要問題一一列出，并提出了相應(yīng)的解決措施，以期在新的融資項(xiàng)目能平衡社會資本與公眾之間的利益，同時(shí)鼓勵(lì)社會資本對公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行長期投資。

首先，傳統(tǒng)PFI項(xiàng)目中，股權(quán)投資者的獲利較高，這導(dǎo)致了部分公共項(xiàng)目在負(fù)債嚴(yán)重的情況下投資者仍繼續(xù)獲取巨額的資金，因此在PF2中，政府作為少數(shù)股東出資參與所有PF2項(xiàng)目，以降低杠桿比率并促進(jìn)長期的穩(wěn)定投資。同時(shí)，股權(quán)募集的過程中，政府要求提高資本金比例，政府資金在股本金中以小股東的方式進(jìn)入，這樣既能緩解私人投資者的融資壓力，又能避免自己在參與角色中的集權(quán)，并降低政府參與的風(fēng)險(xiǎn)。由于政府資本的參與，PF2模式下的股本金比例從傳統(tǒng)PFI的10%增加到20%-25%。

其次，由于傳統(tǒng)的PFI項(xiàng)目采購招標(biāo)過程過于復(fù)雜，不僅拖延了項(xiàng)目競爭過程，還大大提高了交易成本，項(xiàng)目服務(wù)的物有所值評價(jià)也成為“紙上談兵”。在PF2中，政府提出的改革措施主要有：整合管理機(jī)構(gòu)的職能，強(qiáng)化IUK（英國基礎(chǔ)設(shè)施局）的作用，依托中央部門的專業(yè)力量進(jìn)行采購；其次，IUK等專業(yè)機(jī)構(gòu)有權(quán)對地方政府的采購計(jì)劃進(jìn)行審批，同時(shí)規(guī)定，除財(cái)政部首席大臣特批的項(xiàng)目之外，發(fā)包方的采購時(shí)間不能超過18個(gè)月；推行采購流程化、簡潔化和標(biāo)準(zhǔn)化制度，即利用標(biāo)準(zhǔn)、精簡的資源配置原則和關(guān)鍵條款來推行項(xiàng)目的進(jìn)行，縮減項(xiàng)目審核流程。

第三，針對傳統(tǒng)PFI項(xiàng)目要求服務(wù)涵蓋面廣、靈活性不足的問題，PF2中明確規(guī)定，部分衛(wèi)生餐飲等零散的小型服務(wù)不再納入合同以降低成本；同時(shí)，在服務(wù)內(nèi)容的增減方面，公共部門被賦予了更大的裁量權(quán)，并對服務(wù)的提供進(jìn)行定期評估，以保證PFI項(xiàng)目進(jìn)行的公平性與有效性。

再者，傳統(tǒng)PFI項(xiàng)目的透明度不足，這對項(xiàng)目的成功實(shí)施及推進(jìn)造成了很大的阻礙，因此在PF2中，英國政府將信息透明作為改革的核心。將政府的審批流程公之于眾，使企業(yè)對項(xiàng)目有更大的確定性和把握；針對部分政府持有股權(quán)比率較大的PF2項(xiàng)目，要求其年度報(bào)告提供詳細(xì)全面的財(cái)務(wù)信息；要求私營部門提供實(shí)際的和預(yù)測的凈資產(chǎn)收益率，用于信息發(fā)布；對未來PF2項(xiàng)目產(chǎn)生的負(fù)債情況進(jìn)行及時(shí)披露，為項(xiàng)目發(fā)包方提供更多必要信息，使他們能更有效地管理PF2合同；通過更規(guī)范的措施，滿足公眾對私人承包商的信息需求，包括建立制度和程序，如對項(xiàng)目資金的使用情況適當(dāng)公開、在項(xiàng)目公司董事會中引入政府和相關(guān)代表的觀察員制度。

除了上述改革之外，針對傳統(tǒng)PFI項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移不當(dāng)、債務(wù)資金短效等問題，PF2中通過鼓勵(lì)公共部門更多參與到風(fēng)險(xiǎn)管理、優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)以及制定新的評估指引，來提高長期債務(wù)資金的可得性，并更為深入地對項(xiàng)目物有所值評估進(jìn)行指引。

日本：重視法律、人才

1991年，由于泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅，日本開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)低迷期。這嚴(yán)重影響了日本民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也阻礙了“將民間活力導(dǎo)入公共服務(wù)領(lǐng)域”的改革。1999年，為了縮小政府規(guī)模，日本政府在借鑒英國推行PFI模式的基礎(chǔ)上，發(fā)布并推行了《利用民間活力等以促進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)之法律》（PFI法），以期能夠激活并創(chuàng)新日本政府的購買服務(wù)制度，同時(shí)激活民營經(jīng)濟(jì)的力量。日本的PFI法一改由政府負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)，采取促進(jìn)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)的全新方式，在一定程度上克服了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的高投入、低效率和資源高消耗等弊端。PFI法頒布后的第2年，日本時(shí)任首相隨即頒布該制度的基本方針并成立“內(nèi)閣府民間資金等活用事業(yè)推進(jìn)室”，責(zé)令其制定有關(guān)操作流程、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合同方式以及監(jiān)管體制等方面的實(shí)施細(xì)則。

日本的PFI法堅(jiān)持以效率性、公平性、透明性、客觀性以及合同主義為基本原則，允許政府部門充分利用社會力量在資金、管理以及技術(shù)等方面的優(yōu)勢，通過“性能發(fā)包”和“項(xiàng)目融資”的方式將公共設(shè)施等的設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)以及管理運(yùn)營等業(yè)務(wù)一攬子外包給由不同企業(yè)等組成的特定目的公司（SPV），SPV可以通過服務(wù)購買型、獨(dú)立核算型或者混合型項(xiàng)目模式，采取BTO、BOT、BOO、RO等方式實(shí)施項(xiàng)目。而作為購買主體的政府部門必須事先制定購買服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量要求并實(shí)施監(jiān)管。

引進(jìn)PFI模式之后，十幾年的時(shí)間里，日本的PFI發(fā)展迅速，并取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，PFI由此成為日本公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心力量。截至2015年3月末，日本PFI項(xiàng)目總數(shù)達(dá)到45015件，項(xiàng)目資金累計(jì)達(dá)489億日元，基本實(shí)現(xiàn)以最少的經(jīng)費(fèi)獲得最大的效果、構(gòu)建政府與社會力量之間的合作伙伴關(guān)系以及激活經(jīng)濟(jì)并創(chuàng)造新型產(chǎn)業(yè)等政策目的。

日本在PFI推行過程中，在健全和完善PPP模式的相關(guān)法律方面走出了重要的一步。政府通過立法手段推動公共服務(wù)向社會開放，1999年通過了《民間融資社會資本整備（PFI）法》；通過政府文件形式明確了“民間能做的事交給民間去做”的改革指導(dǎo)原則；相繼發(fā)布公共服務(wù)改革的政策框架與推進(jìn)PPP實(shí)施的五個(gè)“指南”等。這些舉措為PPP模式在日本的推進(jìn)與展開創(chuàng)造了良好的法律、行政和政策實(shí)施的保障和環(huán)境。2009年，日本政府進(jìn)一步修訂、完善了PFI法，將原來法案中規(guī)定的PFI活動只針對道路、醫(yī)院、國家及地方自治體的辦公樓等實(shí)施，擴(kuò)大到人造衛(wèi)星領(lǐng)域，即將社會力量引入宇宙開發(fā)領(lǐng)域。同時(shí)，對于事前的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)及公共部門與私人部門的權(quán)則劃分方面，日本還專門頒布相關(guān)政策，以確保PFI能在法律的框架下順利進(jìn)行。

同時(shí)，日本極其注重對人才的利用。首先，專門成立了PFI推進(jìn)委員會，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府、PFI推進(jìn)機(jī)構(gòu)及行業(yè)組織共同運(yùn)作管理。其次，日本政府在PFI發(fā)展過程中大力鼓勵(lì)民間咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展，因此，日本涌現(xiàn)了很多專門從事大型工程項(xiàng)目管理及PFI項(xiàng)目咨詢的管理顧問公司。第三，在日本的東洋大學(xué)專門針對PFI發(fā)展成立了公私合作專業(yè)，主要針對城市管理、財(cái)務(wù)和法律政策進(jìn)行深入研究，為PFI發(fā)展不斷輸送人才。

中國：發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢

在PPP發(fā)展起步較晚的情況下，我國有后發(fā)優(yōu)勢，能汲取發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。從英國PFI改革和日本PFI發(fā)展的案例中我們可以看到，在PPP模式下，政府既是特許權(quán)協(xié)議的當(dāng)事方，又為項(xiàng)目的運(yùn)作提供政治和法律環(huán)境。因此，政府在PPP制度構(gòu)建方面，首先應(yīng)做到在最高層面提供足夠的政治支持，同時(shí)應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)類型的不同進(jìn)行各自框架的細(xì)化與分類，除了政策法律框架以外，PPP程序、評估、監(jiān)督等技術(shù)規(guī)范都是PPP發(fā)展中必不可少的政策支持。

具體說來，公共部門應(yīng)在核準(zhǔn)項(xiàng)目時(shí)首先確立PPP的法律地位，再根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、項(xiàng)目具體情況等條件建立適合項(xiàng)目發(fā)展的程序，通過市場選擇合適的合作伙伴，并全面評估合作伙伴的建設(shè)及運(yùn)營實(shí)力，以盡量減小資金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。另外，公共部門以效率監(jiān)管為前提，在市場準(zhǔn)入、價(jià)格和普遍服務(wù)監(jiān)管等方面應(yīng)確定清晰的邊界。

其次，在全球經(jīng)濟(jì)下行的趨勢下，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)形勢、我國特點(diǎn)設(shè)計(jì)必要的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)動民營經(jīng)濟(jì)的力量，也能較好地保證公共項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行。例如，在PPP項(xiàng)目進(jìn)行中，可借鑒英國PF2的獎(jiǎng)懲機(jī)制，若私人部門提供的產(chǎn)品不達(dá)標(biāo)，公共部門有權(quán)削減支付額，這樣能促使私人部門更為有效地運(yùn)營，并提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。

再次，合理的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目進(jìn)行順利的核心。PPP項(xiàng)目往往具有投資工期長、投資金額巨大、不確定因素多等特點(diǎn)，在PPP項(xiàng)目進(jìn)行過程中，公私部門都需要面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。倘若風(fēng)險(xiǎn)偏向任何一方，都會對項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生不利影響。英國傳統(tǒng)PFI項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移不當(dāng)，造成了公共項(xiàng)目債務(wù)過多而面臨破產(chǎn)的局面，這對我國PPP發(fā)展是一個(gè)警示。因此，我國在PPP項(xiàng)目中，首先應(yīng)遵循大型項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的一般規(guī)律，將風(fēng)險(xiǎn)在參與方之間進(jìn)行合理、公平的分配，這是保證PPP項(xiàng)目運(yùn)營成功的基礎(chǔ)。

此外，專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才是PPP發(fā)展的必要支撐。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要參與方能在法律、金融、財(cái)物和工程建設(shè)等方面有較為深入的研究。同時(shí)，PPP模式一經(jīng)采用，便面臨著長期專業(yè)的評估、多方面的合同談判，以保證PPP項(xiàng)目的資金合理運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)合理分配等。因此，專業(yè)化機(jī)構(gòu)成為PPP推進(jìn)的必要保證。